Вашему вниманию предлагается материал, ставший итогом обсуждения в Международно-правовом совете при Министерстве иностранных дел Российской Федерации концепции «ответственность по защите».

Международно-правовой совет при Министерстве иностранных дел России создан в июне 2009 года в целях совершенствования сотрудничества министерства с отечественным правовым сообществом, повышения научно-правовой обоснованности внешнеполитических решений и инициатив Российской Федерации.
Диалог в рамках Совета призван способствовать и поступательному развитию самой науки. Организация деятельности Совета и его взаимодействия со структурными подразделениями МИД России возложена на Правовой департамент министерства.

Данный материал является не первым продуктом деятельности Совета, опубликованным в журнале, - в августовском номере за 2012 год вы можете ознакомиться с заключением Совета по тематике односторонних санкций.

В проработке вопроса и составлении правового заключения Совета по концепции «ответственность по защите» приняли участие известные российские ученые-международники (их список прилагается).

Как показывает опыт, в современных дискуссиях по данной теме все большее значение имеет международно-правовой элемент. Под этим углом вопрос предметно обсуждается на международных политических и экспертных площадках. Это диктует необходимость в выверенной юридической аргументации, которая могла бы использоваться в ходе данных дискуссий для продвижения российских интересов. В этом контексте основные элементы предложений к позиции нашей страны, сформулированные Советом, имеют неоспоримую ценность.

 

Концепция «ответственность по защите»

Заключение Международно-правового совета при МИД России

Понятие концепции. Постановка вопроса

«Ответственность по защите»* («Responsibility to protect», ОПЗ) - относительно новое, неустоявшееся понятие, и, соответственно, подверженное произвольным, в иной раз политизированным толкованиям.

Впервые термин был использован в докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета созданной правительством Канады в декабре 2001 года.
В докладе указывалось, что суверенитет не только предоставляет какому-либо государству право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную обязанность по защите людей, проживающих в пределах границ этого государства. В докладе предлагалось, что - в случае неспособности государства защитить свой народ, будь то из-за отсутствия возможности или желания это делать, - ответственность по защите людей возлагается на международное сообщество1.

Основы концепции отражены в Итоговом документе Всемирного саммита ООН 2005 года2 (далее - Итоговый документ), принятого с участием России.

Суть сводится к тому, что, во-первых, государства несут главную ответственность по защите собственного населения от геноцида, военных преступлений, преступлений против человечности и этнических чисток, а роль международного сообщества заключается прежде всего в оказании им экспертного, гуманитарного, дипломатического содействия в выполнении этих обязанностей; а во-вторых, это не исключает при необходимости применения принудительных мер в том случае, если мирные средства недостаточны и национальные органы власти не в состоянии защитить свое население. Однако такое решение может быть принято только Советом Безопасности ООН, действующим на основании главы VII Устава.

В последнее время вопрос о допустимости силового вмешательства извне во внутригосударственные конфликты, его пределах и условиях становится одной из приоритетных тем международной повестки дня. Связано это прежде всего с фактами такого вмешательства под лозунгами защиты гражданского населения и продвижения демократических преобразований. Другими словами, один из подходов к концепции отдает приоритет применению силы для прекращения совершения особо опасных преступлений по международному праву в ущерб принципу суверенного равенства государств. Операция НАТО в Ливии выставляется как успешный пример реализации концепции. Звучат призывы к повтору ливийского сценария в Сирии. Этот подход выходит за рамки, установленные Итоговым документом, который призывает в первую очередь использовать мирные способы урегулирования конфликтных ситуаций. К тому же итоги подобного задействования концепции, как показывает практика, могут быть самыми неоднозначными: ускорение демократических реформ извне не дает желаемых результатов, конфликты при этом усугубляются, ситуация в целом на международной арене дестабилизируется. Поэтому этот подход многими не разделяется. Россия, Китай, другие наши партнеры по БРИКС, многие страны Движения неприсоединения (ДН) указывают на необходимость адекватного толкования концепции в рамках, заложенных Итоговым документом.

Имеющиеся на данный момент альтернативы и модификации ОПЗ

Партнеры России по БРИКС (Китай и Бразилия) демонстрируют повышенный интерес к данной проблематике, в их экспертной и научной среде разрабатываются собственные концепции в противовес или в дополнение к ОПЗ.

Основные элементы концепций, разрабатываемых Китаем и Бразилией, заключаются в следующем:

а). Бразильская инициатива «ответственность при защите» - «responsibility while protecting» (проект сначала распространен неофициально на полях ГА ООН в 2011 г., а затем формализован)3.

Бразильский проект концепции «ответственность при защите» не позиционируется как замена изначальной концепции «ответственность по защите». Предполагается, что обе эти концепции должны развиваться совместно, дополнять друг друга и, возможно, объединиться в единую концепцию.

Основные положения концепции «ответственность при защите»:

- уменьшение риска вооруженных конфликтов посредством превентивной дипломатии;

- необходимость использования всех имеющихся мирных средств защиты населения от угрозы насилия;

- возможность применения силы во всех случаях только с санкции Совета Безопасности ООН, а в исключительных случаях - с санкции Генеральной Ассамблеи ООН по резолюции 377 (V) «Единство в пользу мира». (Последнее не совпадает с позицией об исключительных прерогативах в этом вопросе Совета Безопасности ООН, занимаемой Россией и другими государствами «пятерки» постоянных членов Совета.);

- осуществление военных операций в строгом соответствии международному праву и мандату, выданному Советом Безопасности или Генеральной Ассамблей ООН;

- строгое ограничение разрешения на применение силы правовыми, оперативными и временными критериями;

- стремление, по возможности, к наименьшему насилию и дестабилизации обстановки;

- разумность, пропорциональность и соответствие военных действий целям, установленным Советом Безопасности ООН;

- строгая подотчетность Совету Безопасности ООН тех, кому даны полномочия применять силу.

б). Подход «ответственная защита» («responsible protection»)4, разработанный заместителем директора Китайского института международных проблем при МИД Китая Жуанем Цзунцзэ:

- ясное понимание и строгая определенность в отношении того, кто является объектом «защиты». Объектом является население данного государства, мир и стабильность близлежащих регионов. Объектом может быть только гражданское население. Объектом не могут являться какие-либо политические партии или вооруженные силы;

- действия по «защите» должны быть легитимизированы. Совет Безопасности ООН является единственным органом, полномочным разрешить каким-либо государствам проведение операций по защите. Ни одно государство не имеет права действовать без мандата Совета;

- смысл понятия «защита» должен быть строго ограничен. Предпосылкой для призывов к защите посредством применения военной силы должно являться предварительное использование всех возможных дипломатических и политических мер урегулирования конфликта;

- строгая определенность целей «защиты». Цель - предотвращение гуманитарной катастрофы. Абсолютный запрет на нанесение в ходе защиты еще большего урона государству;

- «защитники» должны нести ответственность не только за период «защиты», но и за ее последствия, то есть за период восстановления после применения силы;

- ООН должна установить механизмы надзора за осуществлением «защиты» и за ситуацией в защищаемом государстве после нее;

- идея «ответственной защиты» основывается на целях и принципах, заложенных в Уставе ООН.

Анализ и выводы Международно-правового совета при МИД по тематике ОПЗ

Формирование российской позиции по концепции «ответственность по защите» и вопросу о параметрах ее имплементации, все чаще возникающем в международных отношениях, должно в первую очередь опираться на стабилизирующую внешнеполитическую роль Российской Федерации. В целом важно исходить из того, что национальным интересам нашей страны отвечает защита принципов международного права и базовых ценностей Устава ООН с акцентом на уважение суверенитета и территориальной целостности государств, невмешательство в их внутренние дела, мирное урегулирование споров.

С учетом изложенного проведенный Советом анализ концепции и дискуссии вокруг нее позволяет прийти к следующим выводам:

- зафиксированные в Итоговом документе подходы к концепции ОПЗ во многом вытекают из общепризнанных принципов международного права. Данные положения отражают тот баланс взглядов и интересов, который реально существует в данной сфере и который нельзя игнорировать.

Однако оценки этой концепции (особенно ее силового компонента) в качестве сложившейся правовой нормы, от кого бы они ни исходили - от Генерального секретаря ООН, руководителей государств, политических деятелей и т.п., - на данный момент безосновательны. Итоговый документ был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, которая, согласно ст. 10 Устава ООН, сама по себе носит рекомендательный характер. Для предположения о том, что обоснование компонента силового вмешательства в рамках этой концепции утвердилось в качестве самостоятельного международно-правового обычая, оснований нет. На этот счет нет договорных норм, предпосылок для констатации наличия или формирования нормы обычного права в этой области не существует. Официальные позиции государств - членов ООН, мнения юристов-международников пока не образуют консенсус относительно юридического охвата концепции «ответственность по защите» и рамок ее реализации. Поэтому нельзя говорить и о какой-либо международно-правовой норме, одноименной с концепцией, и тем более принципе.

Примечательно, что в среде специалистов в области международного права продолжаются дискуссии даже на тему правил поведения получателей международного содействия и государств его предоставляющих. Нет единства в отношении того, обязано ли государство оказывать помощь другому в случае бедствий на территории последнего (или это - только право) и обязано ли государство-реципиент получать такое содействие5.

Таким образом, проблема ОПЗ требует дополнительного обсуждения, включая совершенствование механизмов превентивной дипломатии, являющейся первоочередным и приоритетным методом урегулирования, а также в части места региональных организаций в контексте ОПЗ и пределов их компетенции по международному праву;

- ОПЗ - новое понятие, сложившееся после того, как предшествовавшая ей концепция «гуманитарная интервенция» была признана мировым сообществом политически и юридически несостоятельной. Существует опасность того, что ОПЗ может быть использована как обходной маневр для воскрешения старой концепции под другим названием. Но и по новой концепции государства - члены ООН далеки от согласия. Вольное толкование ОПЗ сверх того, что было заложено в Итоговый документ, приведет к повторению судьбы концепции «гуманитарная интервенция»;

- ключевые элементы достигнутого к сегодняшнему дню баланса (он отражен в Итоговом документе) заключаются в следующем. Главную ответственность в вопросах защиты своего населения несут государства. Международное содействие должно быть прежде всего мирного характера с подключением, когда это юридически и политически оправдано, потенциала главы VI Устава ООН. Применение военной силы может быть правомерным только в крайних случаях и исключительно с санкции Совета Безопасности ООН. Задействуя главу VII Устава, Совет обязан осуществлять только свои уставные функции, руководствоваться основополагающими принципами и нормами права, заложенными в Уставе, а не вольными интерпретациями концепции ОПЗ. Применение силы должно быть в строгом соответствии с международным правом (пропорциональность, соразмерность, ограниченность по времени, необходимость соблюдения норм международного гуманитарного права и правочеловеческих норм6 и т.д.) и соответствующей санкцией Совета Безопасности (строгие лимиты по объему и характеру мер, временные ограничения, подотчетность СБ и др.);

- оценка обстановки в каждом конкретном случае и принятие решений о необходимости задействования главы VII Устава ООН и своевременного реагирования на кризисы относятся к компетенции Совета Безопасности ООН. Не следует опасаться использования при этом права вето. Это право является неотъемлемой частью современного мироустройства. Попытки действовать в обход Совета, организуя работу на параллельных треках («группы друзей» и т. п.), являются тревожной тенденцией. Это подрывает не только роль Совета Безопасности ООН, несущего, согласно Уставу ООН, главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, но и Организацию в целом как безальтернативный универсальный форум в системе международных отношений;

- что касается полномочий Совета Безопасности ООН в этом вопросе, дополнительно следует учесть следующее. В параграфе 139 Итогового документа Саммита 2005 года указано, что «мы готовы предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными…» (курсив наш. - Авт.). Таким образом, Генеральная Ассамблея ООН в 2005 году собственным решением подтвердила эксклюзивную роль Совета Безопасности ООН в задействовании силового компонента ОПЗ. Тем самым на вопрос о том, может ли Ассамблея в исключительных случаях действовать самостоятельно, она сама дала отрицательный ответ;

- все чаще предпринимаются попытки выдать за образец так называемую «ливийскую модель» действий применительно к острым внутригосударственным конфликтам. Однако очевидно, что при осуществлении резолюции 1973 Совета Безопасности ООН страны НАТО вышли далеко за рамки целей защиты гражданского населения и фактически оказали боевую поддержку одной стороне вооруженного конфликта. Наносились удары по гражданским объектам, осуществлялся досмотр судов третьих стран в открытом море без информирования Совета Безопасности ООН, вопреки введенному им эмбарго оказывалось военное и военно-техническое содействие повстанцам. С учетом этого в резолюциях СБ, санкционирующих силовое вмешательство в конфликты, должны быть тщательно проработаны параметры их осуществления, прежде всего в том, что касается определения пределов применения силы. Выход государств за пределы мандата, предоставленного Советом Безопасности, является нарушением принципа неприменения силы и влечет международно-правовую ответственность. В тексте таких резолюций были бы уместны положения о безусловном соблюдении международного права при осуществлении вмешательства, в том числе и теми внутренними силами, которые решено поддерживать, и о применении международных инструментов в области прав человека и международного гуманитарного права. В резолюции полезно включать механизмы регулярных отчетов перед Советом Безопасности ООН о ходе восстановления правопорядка в государстве и возвращения населения к нормальной жизни;

- резолюции Совета Безопасности ООН, санкционирующие применение силы, помимо изложенного выше могли бы сознательно устанавливать сжатые сроки действия мандата. По крайней мере, необходимость принятия резолюции для его продления позволила бы оценить ход реализации мандата с точки зрения соответствия духу и букве решений Совета, а в случае нарушений создавала бы дополнительный рычаг воздействия на потенциальных нарушителей этого мандата;

- очевидно, что военная операция НАТО в Ливии, в ходе которой мандат Совета Безопасности ООН был искажен, скомпрометировала ОПЗ в том виде, в котором эта концепция была сформулирована Генеральной Ассамблеей ООН в 2005 году. Поэтому выработка в многостороннем формате концептуальной позиции по ОПЗ, с корректировкой концепции путем внесения в нее элементов бразильского и китайского предложений и др., была бы весьма уместной для противодействия вольным подходам к ней. Правовое основание для проведения такой работы дает положение п. 139 резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/60/1 2005 года о том, что она «должна продолжать рассматривать вопрос об обязанности защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и от преступлений против человечности и о последствиях этой обязанности, учитывая принципы Устава ООН и международного права». Вместе с тем при нюансировке этой позиции необходимо отдавать себе отчет в том, что не все элементы предлагаемых на данный момент контрконцепций могут совпадать с мнением российских экспертов и практиков;

- следует вновь отдельно подчеркнуть, что возможность применения «третьей опоры» ОПЗ, то есть ее силового компонента, может рассматриваться только в качестве крайней исключительной меры в случае исчерпания всех остальных возможных путей урегулирования конфликта («last resort»). Недопустимо недобросовестное применение мирных средств, за которым может скрываться намерение скорейшего перехода к «третьей опоре». Задействованию прерогатив Совета Безопасности ООН должно предшествовать использование всех иных имеющихся у сторон конфликта и международного сообщества политических, переговорных и экспертных механизмов и форматов и средств превентивной дипломатии (многосторонние и двусторонние комиссии по расследованию и примирению, Совет по правам человека и др.). Важно эффективное использование информации, касающейся раннего предупреждения, включая данные полевых миссий, и совершенствование механизмов принятия оперативных, гибких
и сбалансированных мер реагирования;

- принципиально важным является вопрос о судьбе гражданского населения и обстановке в стране после применения силового компонента ОПЗ. Необходимо обратить внимание на то, что мир сегодня до сих пор переживает последствия интервенций, которые, по сути, лишь ухудшили существующие конфликты, положение гражданского населения и обстановку в соответствующих странах, позволив терроризму и экстремизму процветать там, где раньше его практически не было, давая импульсы новым волнам насилия и делая еще более уязвимым гражданское население;

- в том числе в свете данного факта тезис о том, что «ливийская модель» - удачный пример применения ОПЗ, не выдерживает критики;

- также сомнительным выглядит и тезис сторонников вольного толкования ОПЗ о необходимости с ее помощью преодолеть «бездействие» Совета Безопасности ООН в деле реагирования на кризисы. Случай с Ливией свидетельствует о том, что Совет может подвергаться критике как раз за действие, а не бездействие;

- трехкомпонентная структура концепции ОПЗ, изложенная, в частности, в докладе Генерального секретаря ООН «Выполнение обязанности защищать» (А/63/677), направленном на поддержку позиции глав государств - участников Саммита 2005 года (а именно обязанность государств по защите, международная помощь и создание потенциала, а также своевременное и решительное реагирование), возможно, выиграла бы за счет более рельефного отражения элемента помощи международного сообщества в посткризисном урегулировании и восстановлении (восстановление нормального функционирования гражданской инфраструктуры государства, оказание гуманитарной помощи пострадавшему населению и т. д.).

 

 

 1«Responsibility to protect» - доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета//www.responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf.

 2Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. A/RES/60/1 от 24.10.2005, раздел 37: «Обязанность защищать население от геноцида, этнических чисток и преступлений против человечности».

 3Изначально проект был распространен неофициально в ходе сессии ГА ООН в 2011 г., впоследствии ее основные положения были изложены в обращении постоянного представителя Бразилии при ООН Генеральному секретарю ООН // A/66/551-S/2011/701 от 11.11.2011.

 4Ruan Zongze. Responsible protection: Building a safer world//China International Studies. Vol. 34. 2012. May/June.

 5Эта дискуссия ведется в Комиссии международного права ООН в рамках темы «Защита людей в случае бедствий» // http://untreaty.un.org/ilc/summaries/6_3.htm

 6Что касается соответствия операций, связанных с применением силы, нормам международного права в области прав человека, определенный интерес в этой связи представляет практика Европейского суда по правам человека в отношении военного контингента Великобритании, находившегося на территории Ирака, а именно решения Суда по делу Al-Jedda v. the UК и Al-Skeini and others v. the UK (опубликованы на сайте ЕСПЧ в Интернете // www.echr.coe.int).

 

Ключевые слова: Международно-правовой совет при МИД России, Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года, ООН, СБ ООН, «ответственность по защите», «ответственность при защите».

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ

 

 

ЧЛЕНЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО СОВЕТА ПРИ МИД РОССИИ, УЧАСТВОВАВШИЕ В РАЗРАБОТКЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПО КОНЦЕПЦИИ «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО ЗАЩИТЕ»

 

АБАШИДЗЕ Аслан Хусейнович - заведующий кафедрой международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов, член Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, профессор, доктор юридических наук.

АШАВСКИЙ Борис Матвеевич - профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, кандидат юридических наук.

БЕКЯШЕВ Камиль Абдулович - заведующий кафедрой международного права Московской государственной юридической академии, профессор, доктор юридических наук.

ГЛОТОВА Светлана Владимировна - доцент кафедры международного права юридического факультета Московского государственного университета, кандидат юридических наук.

ГОЛИЦЫН Владимир Владимирович - профессор кафедры международного права МГИМО (У) МИД России, судья Международного трибунала по морскому праву, доктор юридических наук.

ЗИМНЕНКО Богдан Леонидович - советник Управления по работе с законодательством Верховного суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.

ИСПОЛИНОВ Алексей Станиславович - и.о. заведующего кафедрой международного права юридического факультета Московского государственного университета, доцент.

КАПУСТИН Анатолий Яковлевич - президент Российской ассоциации международного права, профессор, доктор юридических наук.

КОЛОСОВ Юрий Михайлович - профессор кафедры международного права МГИМО (У) МИД России, доктор юридических наук.

КОТЛЯР Владимир Семенович - профессор, доктор юридических наук.

ЛЕБЕДЕВ Сергей Николаевич - профессор кафедры международного частного и гражданского права МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук.

МОИСЕЕВ Алексей Александрович - декан факультета международного права Дипломатической академии МИД России, доктор юридических наук.

ХЛЕСТОВ Олег Николаевич - профессор Дипломатической академии МИД России, доктор юридических наук.

ЧЕРНИЧЕНКО Станислав Валентинович - профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, вице-президент Российской ассоциации международного права, президент Международно-правового клуба, доктор юридических наук.

ШИНКАРЕЦКАЯ Галина Георгиевна - ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.

ШУМИЛОВ Владимир Михайлович - заведующий кафедрой международного права Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России, профессор, доктор юридических наук.