В последние годы политики, дипломаты и эксперты все чаще говорят о «мягкой силе», под которой подразумевается способность добиваться желаемого на основе добровольного участия, симпатии и привлекательности. «Мягкая сила», в отличие от «жесткой», под которой понимаются классические методы принуждения, вошла в международно-политическую моду и становится общепринятым инструментом мировой политики.

Термин «мягкая сила» получил в России свою официальную трактовку недавно. В Концепции внешней политики РФ, утвержденной Президентом В.В.Путиным в феврале 2013 года, это понятие определяется как «комплексный инструментарий решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии»1.

Родоначальник концепции «мягкой силы», известный американский политолог Джозеф Най выделяет три источника «мягкой силы»: культура страны в широком понимании этого слова (в случае с США - «от Гарварда до Голливуда»), ее политические ценности (демократия, свобода слова и пр.) и легитимность ее внешней политики в глазах окружающего мира2.

Это дает основания трактовать сущность и содержание «мягкой силы» как расширительно, так и в прикладном, инструментальном плане. Так, по мнению политолога А.Кортунова, «мягкая сила» в широком смысле слова - это «привлекательность социально-экономической модели государства, это культурная притягательность страны и общества, это наличие научного, интеллектуального потенциала, это, наконец, стиль жизни, который тоже может составлять часть этой силы. И конечно, какими бы инструментами мы не пользовались, но если нет основы такой силы, то трудно быть эффективным»3.

В этом смысле «мягкая сила» - отнюдь не американское изобретение последних лет. В истории и традициях российской внешней политики и дипломатии также можно проследить ее истоки. «Для современного идейного оснащения российской внешней политики есть исторические основания и имеющиеся в наличии ресурсы, - замечает, например, другой политолог И.Чихарев. - Можно говорить о достаточно глубокой традиции сбалансированного, «просвещенного» применения силы как минимум с XVIII столетия, не говоря о дипломатическом опыте периода биполярности. В активе России - устойчивая, хотя, возможно, вынужденная приверженность многостороннему подходу в международных отношениях, не нарушаемая с середины 90-х годов прошлого века. Имеются ресурсы для содействия развитию на постсоветском пространстве и реализации выгодных интеграционных проектов»4.

Однако узкая, прикладная трактовка «мягкой силы» представляется более интересной и актуальной именно сейчас, когда российская дипломатия начинает все более уверенно осваивать этот инструмент. Классик жанра Дж.Най относит к официальным инструментам «мягкой силы» «публичную дипломатию, иновещание, программы обменов, содействие развитию, ликвидацию последствий стихийных бедствий, контакты по линии военных ведомств»5.

В последние годы Россия становится все более активным участником решения глобальных проблем. Выступая в течение 1990-х годов объектом оказания гуманитарной, финансовой и технической помощи, она постепенно осваивает роль субъекта оказания помощи, участвуя в выработке глобальной стратегии в области содействия развитию.

Будучи лидером интеграционных процессов на постсоветском пространстве, Россия может и должна сделать акцент на проекты гуманитарной и технической помощи, содействие социально-экономическому и демократическому развитию. Для этого необходим адекватный политико-дипломатический инструментарий. Опыт наиболее развитых индустриальных стран показывает, что правительственные агентства по оказанию помощи зарубежным странам - Агентство США по международному развитию (USAID), британское Министерство международного развития (DFID) и другие - являются именно таким, весьма эффективным инструментом.

Помимо реального содействия в решении глобальных проблем человечества такие агентства (в качестве независимых или в составе внешнеполитических ведомств) способствуют продвижению национальных интересов, повышению статуса страны в мировых делах.

В этой связи еще в первой половине прошлого десятилетия российские эксперты предлагали приступить к созданию независимого правительственного органа, который взял бы на себя функции межведомственной координации усилий в области содействия развитию и технической помощи, основными адресатами которой выступали бы страны СНГ, а также развивающиеся страны Азии, Африки и Латинской Америки.

Как полагали эксперты, Российское агентство по международному развитию взяло бы на себя функции межведомственной координации усилий в области содействия развитию и технической помощи, укрепило бы культурно-гуманитарную составляющую интеграции на постсоветском пространстве, создав институциональную основу для развития сотрудничества и партнерства государственных и неправительственных общественных организаций в России и странах СНГ.

Однако такого рода помощь, весьма значительная по объемам, ранее оказывалась на ведомственном уровне, а не как реализация четко сформулированной государственной стратегии. Предполагалось, что новое агентство возьмет на себя функцию межведомственного координатора гуманитарной и технической помощи, усиливая тем самым эффект внешнеполитических действий страны6.

Внедрение апробированных в международном масштабе механизмов официального содействия развитию поможет России внести ясность в свои отношения с соседями по постсоветскому пространству и в целом оздоровить интеграционные процессы в СНГ. Оказание социально-экономической и технической помощи, как правило, сопровождается определенными условиями донора, которые реципиент добровольно принимает. Такова общепринятая практика работы международных финансовых институтов и национальных агентств по оказанию содействия развитию.

В этом контексте льготные цены и тарифы, другие торгово-экономические преференции, предоставляемые Россией своим соседям, воспринимались бы не как попытка купить лояльность партнера или инструмент политического торга, а как соблюдение согласованных «правил игры» в рамках общих интеграционных процессов и движения к согласованной цели.

Полезный опыт был накоплен в рамках RUSAID - совместного проекта МИД РФ и Программы развития ООН, нацеленного на адаптацию опыта функционирования зарубежных агентств технической помощи к российским реалиям. Был проанализирован также опыт сотрудничества Росзарубежцентра с российскими землячествами во многих странах мира.

Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная в 2007 году, определила порядок и основные принципы создания национальной системы содействия международному развитию (СМР), которая должна была формироваться поэтапно. На первом этапе предполагалось разработать и утвердить необходимую нормативно-правовую базу, осуществить отбор приоритетных направлений помощи, установить и отладить каналы взаимодействия со странами-партнерами и международными организациями, разработать механизмы доведения помощи как на двусторонней, так и на многосторонней основе, сформировать круг заинтересованных национальных участников СМР, определить области и формы взаимодействия с бизнесом в вопросах содействия развитию, реализовать первые программы помощи и осуществить оценки их результатов.

Накопление достаточных объемов российского СМР и опыта работы в этой области в соответствии с концепцией позволило бы перейти к учреждению специализированного государственного института СМР, внедрению специальных программ и инструментов помощи, отладке и модернизации уже действующих механизмов, а также к расширению масштабов программ помощи развитию7.

Предложения экспертов были учтены при создании в сентябре 2008 года Федерального агентства по делам Содружества независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) - федерального органа исполнительной власти, подведомственного Министерству иностранных дел РФ.

Новая редакция Концепции внешней политики РФ впервые определила место Россотрудничества в системе институтов власти, реализующих политику государства в сфере международных отношений. В ней определено, что агентство «участвует в выработке предложений и реализации внешней политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, международного гуманитарного сотрудничества, поддержки российских соотечественников, проживающих за рубежом, укрепления позиций русского языка в мире, развития сети российских центров науки и культуры за рубежом»8.

И тем не менее Россия - пока новичок в этом жанре мировой политики (и в смысле опыта, и в смысле масштабов своего участия). Вот лишь несколько цифр: в 2010 году общемировые расходы на нужды СМР превысили 130 млрд. долларов. Первенство по числу расходов оставили за собой США (30 млрд. долл.) и страны Европейского союза (70 млрд. долл.). Новыми активными игроками в сфере стали КНР (2,5 млрд. долл.), Индия (1 млрд. долл.), Турция (1 млрд. долл.) и др.

Для сравнения: ежегодные расходы России на нужды СМР вышли на уровень 500 млн. долларов, что составляет приблизительно 0,035% ВВП страны. Однако для того, чтобы Россия вслед за другими развитыми странами выполнила рекомендации ООН и вышла на уровень ежегодных ассигнований на нужды СМР в объеме 0,7% ВВП, ее ежегодные расходы на эти цели должны составить 11 млрд. долларов9.

В такой ситуации России следует не пытаться догонять лидеров (по масштабам расходов на СМР), но использовать свои возможности с максимальной эффективностью, выстраивая свою систему СМР с учетом международного опыта и своих конкурентных преимуществ (экономического и политического влияния и связей с соотечественниками на постсоветском пространстве, укрепления культурно-гуманитарных связей в зоне русского языка и др.).

После того как в 2011 году было объявлено о создании Российского агентства по международному развитию (РАМР), у российских экспертов возникли закономерные вопросы относительно того, как будет строиться его работа:

 - Чем принципиально будет отличаться принятие решений РАМР о выделении финансирования от сложившейся системы принятия решений о выделении средств на международное развитие?

 - Если РАМР будет разрабатывать программы помощи другим странам и контролировать их выполнение, означает ли это, что их реализацией будет заниматься другое ведомство или организация?

 - Будет ли появление РАМР свидетельствовать об изменении прежней структуры управления или новая структура будет дополнением к уже существующей российской системе содействия развитию?

 - Каким образом РАМР будет осуществлять межведомственную координацию, как будут учитываться интересы этих ведомств, а также российского бизнеса и общественных организаций?

 - Рассматривает ли Минэкономразвития возможность создания собственного агентства развития, нацеленного на вовлечение российского бизнеса в содействие международному развитию в странах присутствия?

 - Каким образом будет осуществляться кадровое обеспечение деятельности РАМР? Пока содействию развития не обучают ни в одном вузе России, специалистов, имеющих практический опыт разработки и реализации программ и проектов содействия развитию, можно пересчитать по пальцам. В основном это сотрудники международных фондов, агентств и финансовых институтов в России и СНГ10.

Пока агентство так и не создано. Однако в мае 2013 года Президент России Владимир Путин подписал указ, регулирующий деятельность Россотрудничества, которое отныне становится главным проводником концепции «мягкой силы» (включая использование механизмов СМР).

С одной стороны, Россия сократит финансирование через международные организации обезличенных программ за рубежом, а деньги, более 500 млн. долларов, перенаправит на адресные двусторонние проекты, прежде всего в странах СНГ. С другой - собственный бюджет Россотрудничества должен вырасти с 2 до 9,5 млрд. рублей11. Таким образом, решается важнейшая проблема - адресности расходов на СМР и, следовательно, существенного повышения эффективности российской «мягкой силы».

Еще одно стратегическое направление проекции Россией «мягкой силы» было сформулировано в известной статье В.В.Путина «Россия и меняющийся мир»: «Не империя, а культурное продвижение; не пушки, не импорт политических режимов, а экспорт образования и культуры помогут создать благоприятные условия для российских товаров, услуг и идей. Мы должны в несколько раз усилить образовательное и культурное присутствие в мире - и на порядок увеличить его в странах, где часть населения говорит на русском или понимает русский»12.

России предстоит еще немало сделать для расширения масштабов и повышения эффективности своих программ культурных и образовательных обменов. Расходы на них окупаются не сразу, однако в конечном итоге этот инструмент «мягкой силы» оказывается одним из наиболее действенных. Для укрепления влияния России в странах бывшего СССР это особенно актуально: новое поколение постсоветских элит может уйти «под зонтик» западного влияния в сфере образования и культуры, если не почувствует притягательность российской альтернативы.

В этой связи ученый-политолог А.Фоминых, в частности, отмечал: «Высокая эффективность обменных программ в информационном воздействии на сознание населения - в особенности элит и молодежи - с успехом доказана американским опытом. Важно осмыслить этот опыт. Именно обменные программы США вывели перспективную молодежь Украины, Грузии и ряда других стран из-под российского культурного влияния»13.

Отрадно констатировать, что за последние годы осознание важности культурно-гуманитарного сотрудничества как инструмента «мягкой силы» находит свое отражение в работе профильных российских министерств и ведомств. Так, 18 декабря 2010 года Президентом России было одобрено Приложение №1 к Концепции внешней политики РФ - «Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества».

Этот документ можно рассматривать как «концепцию взаимодействия России с зарубежными партнерами в области культуры, образования, науки, спортивных, молодежных и иных связей, другими словами, на поле того, что принято называть «мягкой силой»14. В «Основных направлениях» говорилось о том, что основные усилия в области международного культурно-гуманитарного сотрудничества должны быть сосредоточены на поддержке и популяризации в иностранных государствах русского языка и культуры народов России: «Важно развивать, в том числе используя ресурсы, потенциал и инициативы институтов гражданского общества в сфере общественной дипломатии, международное культурно-гуманитарное сотрудничество как средство налаживания межцивилизационного диалога, достижения согласия и обеспечения взаимопонимания между народами, уделяя особое внимание межрелигиозному диалогу».

В документе отмечалось также, что главная задача политики России на данном направлении состоит в «формировании и укреплении отношений взаимопонимания и доверия с зарубежными странами, развитии равноправного и взаимовыгодного партнерства с ними, наращивании участия страны в системе международного культурного сотрудничества, интеграции России в мировое культурное пространство. Российское культурное присутствие в зарубежье, как и зарубежное культурное присутствие в России должны способствовать утверждению за нашей страной достойного, сообразного ее истории, геополитическому положению, совокупной мощи и ресурсам места на мировой сцене»15.

Акцент на усиление роли публичной дипломатии в системе российских внешнеполитических приоритетов стал заметен с учреждением в 2010 году Фонда поддержки публичной дипломатии имени А.М.Горчакова и Российского совета по международным делам - «структур, нацеленных на обеспечение нашего полноценного присутствия в глобальном гражданском обществе»16.

В России активизировалась также деятельность народной дипломатии - инициатив органов гражданского общества, призванных содействовать реализации задач внешней политики страны. Однако народную дипломатию нельзя рассматривать лишь как некую вспомогательную функцию официальной дипломатии. Народная дипломатия в России начинает играть все более самостоятельную роль, позволяя дополнять и при необходимости корректировать официальную политику.

20 марта 2013 года правительством России была утверждена государственная программа «Внешнеполитическая деятельность», частью которой стала разработанная Россотрудничеством подпрограмма «Осуществление деятельности в сферах международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию». В ней впервые использован программно-целевой метод, сформулирована цель деятельности, которая инструментована задачами. Выделены целевые индикаторы и показатели, описаны основные ожидаемые конечные результаты подпрограммы, сроки и контрольные события ее реализации.

Россотрудничеством также была проведена работа по согласованию с заинтересованными федеральными ведомствами формата его деятельности в качестве одного из ключевых проводников «мягкой силы». Механизмом такого взаимодействия стал «План мероприятий правительства РФ по осуществлению деятельности в сферах международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию на базе российских центров науки и культуры за рубежом на 2013-2015 годы». Как сообщил глава агентства К.И.Косачев, его особенность в том, что реализация плана рассчитана на участие, кроме агентства, еще 22 министерств и ведомств17.

Кстати, К.И.Косачев справедливо отмечает и то, что понятие «мягкая сила» включает и влияние, и привлекательность. Это подразумевает не только сам имидж страны, но и инструменты его продвижения. «То есть недостаточно просто быть кем-то, скажем демократическим государством, развитой экономикой, миролюбивой страной. Нужно еще, чтобы в это поверили другие»18.

Создание положительного образа России за рубежом - также одно из стратегических направлений проекции российской «мягкой силы». Поэтому Концепция внешней политики РФ в качестве одной из важнейших задач определяет следующую: «В рамках публичной дипломатии Россия будет добиваться объективного восприятия ее в мире, развивать собственные эффективные средства информационного влияния на общественное мнение за рубежом, обеспечивать усиление позиций российских средств массовой информации в мировом информационном пространстве, предоставляя им необходимую государственную поддержку»19.

Информационно-пропагандистское обеспечение внешней политики - это отдельный жанр, который требует особого подхода и особых инструментов. «Надо признать, что успехов здесь у нас немного, - отметил в этой связи Президент В.В.Путин в своей статье «Россия и меняющийся мир». - На информационном поле нас часто переигрывают. Это отдельный многоплановый вопрос, которым предстоит заняться всерьез...»20

Для этого, безусловно, нужно тщательно проанализировать весь доступный зарубежный опыт, включая американский, связанный, например, с созданием и функционированием Информационного агентства США (United States Information Agency, USIA). Это была первая американская правительственная организация, аккумулировавшая в себе большую часть ответственности за ведение публичной дипломатии.

История USIA прослеживается от Комитета по общественной информации времен Первой мировой войны, организация которого явилась первым крупномасштабным вкладом правительства США в информационную деятельность за рубежом. В 1938 году возник Межведомственный комитет по научному сотрудничеству, в 1942 году начала передачи радиостанция «Голос Америки», а в августе 1953 года создано независимое Информационное агентство Соединенных Штатов.

В 1961 году Конгресс США принял Акт о взаимном образовательном и культурном обмене, который определил основные направления деятельности USIA. Они сводились к следующему:

 - устанавливать и развивать контакты между США и другими странами на личном и институциональном уровнях, способствуя таким образом росту взаимопонимания и международной стабильности;

 - оказывать помощь в построении демократии и рыночной экономики в странах, стремящихся к созданию открытого общества;

 - разъяснять политику США таким образом, чтобы она стала понятна широкой зарубежной аудитории;

 - представлять американское общество во всем его многообразии, способствуя пониманию подлинного смысла политики США представителями зарубежной общественности;

 - консультировать президента, госсекретаря, членов Совета национальной безопасности и других высших правительственных чиновников по вопросам общественного мнения за рубежом с целью выработки текущей и перспективной политики США;

 - содействовать осуществлению программ образовательных и культурных обменов в национальных интересах;

 - проводить переговоры по обмену информацией и образовательному и культурному обмену с правительствами других стран21.

В 1978 году в состав USIA было включено Бюро по делам культуры и образования Госдепартамента США22. До реорганизации агентства в 1999 году в его функции входили: организация международных обменов, международное вещание (радиослужба «Голос Америки», радио «Свобода» и «Свободная Европа», «Радио Марти», телесеть «Уорлднет»), публикация информационного материала, анализ общественного мнения и иностранной прессы, содействие развитию связей и контактов американских представителей за рубежом23.

Именно USIA в 1970-х годах первым из государственных органов стало употреблять термин «публичная дипломатия» в своих официальных документах. Необходимость принятия нового определения объяснялось тем, что термин «пропаганда» был дискредитирован действиями сторон во время Второй мировой войны, а также коммунистической пропагандой в послевоенный период24.

После окончания холодной войны интерес к публичной дипломатии значительно снизился. В период с 1989 по 1999 год бюджет USIA уменьшился на 10%, с 1995 по 2001 год количество людей, ежегодно задействованных в культурных и академических обменах, уменьшилось с 45 тысяч до 29.

Тогда, на волне эйфории, связанной с провозглашением «конца истории», в американском общественном мнении и среди истеблишмента возобладало мнение о том, что USIA как инструмент информации и пропаганды устарело и поэтому не заслуживает того, чтобы тратить на него деньги американских налогоплательщиков. В 1999 году USIA прекратило свое самостоятельное существование и было включено в состав Государственного департамента США25.

После расформирования вещательные функции USIA были переданы Совету управляющих по вопросам вещания (ВВG) - независимому федеральному агентству, которое определяет политику международного вещания США, а информационные функции - в Государственный департамент США.

Однако трагедия 11 сентября 2001 года убедила американцев в том, что до идиллического «конца истории» еще далеко. Необходимость идеологического противоборства с терроризмом и исламским экстремизмом заставила вспомнить о старой доброй «пропагандистской машине». Неслучайно в США множатся голоса в поддержку того, чтобы возродить в новых исторических и геополитических условиях USIA или какой-либо его аналог.

Значит ли это, что Россия должна следовать в этом смысле американскому опыту? Заранее предвидя упреки критиков в желании возродить «агитпроп» советского образца, автор тем не менее хотел бы напомнить о том, что именно USIA внесло решающий вклад в то, что американская политическая система, культура и образ жизни стали притягательными для миллионов людей во всем мире, приближая (кажущийся?) триумф западной либеральной демократии.

Российской внешней политике и дипломатии для проекции своей «мягкой силы», безусловно, нужна своя слаженно работающая информационная машина - будь то в виде самостоятельного агентства в системе МИД РФ или в виде механизма координации российских печатных и электронных СМИ, работающих для зарубежной аудитории (по образцу американского BBG).

Не нужно бояться слова «пропаганда», используя для разъяснения российской внешней политики и создания положительного образа страны за рубежом все доступные и работающие информационно-пропагандистские механизмы. Главное - помнить при этом завет Дж.Ная, «классика жанра»: «В современном мире нет недостатка в информации, но есть недостаток внимания, а оно зависит от доверия. Государственная пропаганда редко вызывает доверие. Лучшая пропаганда - это отсутствие пропаганды. Развитие «мягкой силы» не должно быть игрой с нулевой суммой. Все страны выигрывают, увеличивая взаимную привлекательность друг для друга»26.

Уже достаточно давно наша страна живет в открытом мире, законы которого - свободный обмен информацией и идеями. Право и обязанность правдиво рассказывать миру о себе - неотъемлемая часть этих законов. В духе именно такого понимания «мягкой силы» и механизмов ее проекции Россия еще скажет миру свое слово, притягательное и неповторимое.

 

 

 1http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d447a0ce9f5a96bdc3.pdf

 2http://www.spiegel.de/international/world/harvard-professor-joseph-nye-on-hard-and-soft-power-it-is-pointless-to-talk-to-al-qaida-a-643189.html

 3http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1844#

 4http://www.intertrends.ru/twenty-fifth/011.htm

 5Nye Joseph. Smart Power. In search of the balance between hard and soft power// Democracy Journal. Fall 2006. Р. 105.

 6См., напр.: Петровский В. Гуманитарное направление постсоветской интеграции// Международная жизнь. 2006. № 3. С. 121-128.

 7http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/571FEF3D5281FE45C32573050023894F

 8http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d447a0ce9f5a96bdc3.pdf

 9Wierzbowska-Miazga Agata, Kaczmarski Marcin. Russia’s development assistance// OSW Commentary. Issue 62. 10.10.2011. Р. 2, 4.

10Левкин Е.В. Возможности повышения потенциала российских институтов содействия международному развитию на основе трехстороннего сотрудничества// Вестник международных организаций. 2012. № 2. С. 88.

11http://www.kommersant.ru/doc/2204815

12Путин Владимир. Россия и меняющийся мир// Московские новости. 2012. 27 фев.

13Фоминых А. «Мягкая мощь» обменных программ// Международные процессы. Т. 6. №1 (16). Январь-апрель 2008 // http://www.intertrends.ru/sixteenth/008.htm

14Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность Российской Федерации в 2010 году// Обзор МИД России. М. Март 2011. С. 3-4.

15Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества// http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/de43a8a4bcd17daac325784500296ef8!OpenDocument

16Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность… С. 8.

17Тезисы выступления руководителя Россотрудничества К.И.Косачева на «правительственном часе» в Государственной Думе ФС РФ 10 апреля 2013 г.

18http://rus.ruvr.ru/radio_broadcast/65446337/86815347/

19Концепция внешней политики Российской Федерации. С. 21.

20Путин Владимир. Указ. соч.

21USIA Fact Sheet. Р. 2.

22Публичная дипломатия США // Проект «Полпред»// http://www.polpred.com/free/smi/11.html

23USIA Factsheet // http://dosfan.lib.uic.edu/usia/usiahome/factshe.htm

24Gregory B. Public Diplomacy: Sunrise of an Academic Field // The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science. 2008. P. 274.

25Johnson S., Dale H. How to Reinvigorate U.S. Public Diplomacy // The Heritage Foundation Backgrounder. 2003. April. №1645.

26Nye Joseph S. What China and Russia Don´t Get about Soft Power// http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/29/what_china_and_russia_don_t_get_about_soft_power?page=0,1