ENGLISHПроблема глобального изменения климата уже давно и прочно заняла одно из ведущих мест в ряду новых вызовов и угроз XXI века. В последние несколько лет по мере приближения даты завершения так называемого первого периода обязательств Киотского протокола* (*Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата конкретизирует обязательства по сокращению выбросов парниковых газов и срокам их осуществления и устанавливает количественные показатели снижения выбросов для развитых стран. Принят на Конференции Сторон РКИК в Киото (Япония) в декабре 1997 г. и вступил в силу 16 февраля 2005 г. Первый период обязательств КП охватывает 2008-2012 гг.) она привлекала к себе особо пристальное внимание международного сообщества: срок действия первого периода - 31 декабря 2012 года.
Интрига, что будет дальше, сохранялась до последних часов работы 18-й Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата/8-го Совещания Сторон Киотского протокола (Доха, Катар, 26 ноября - 8 декабря 2012 г.), которая была продлена на целые сутки.
Столь высокий политический градус международной дискуссии по этой теме вполне понятен: на одной чаше весов лежит серьезнейшая экологическая проблема с трудно предсказуемыми последствиями для человечества в случае, если развитие природных климатических процессов пойдет по негативному сценарию, а на другой - перспективы социально-экономического развития государств, преодоления бедности, обеспечения конкурентоспособности в условиях XXI века и то весьма значительное финансовое бремя, которое дополнительно ложится на страны в связи с необходимостью реализации мер по снижению угрозы климатических изменений.
С точки зрения современной науки доводы в пользу необходимости принятия мер по ограничению и снижению антропогенного воздействия на климатическую систему Земли достаточно весомы. Данные, собранные и систематизированные в Четвертом докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата*, (*Научно-консультативный орган системы ООН, учрежденный под эгидой ВМО и ЮНЕП и объединяющий ведущих ученых из всех регионов мира.) подтверждают факт глобального потепления, включая его антропогенную составляющую.
Россия в полной мере осознает эту природную угрозу и соответствующим образом выстраивает свою политику. Мы являемся ответственным и активным участником международного климатического процесса и внесли немалый вклад в реализацию согласованных международным сообществом целей в этой области. В частности, ратифицировав в 2004 году Киотский протокол, Российская Федерация обеспечила запуск этого важного инструмента международного сотрудничества по охране глобального климата, который в силу процедурной специфики без участия России просто не вступил бы в силу.
На всех этапах климатических дискуссий (будь то непосредственно на основной переговорной площадке РКИК/КП или в иных форматах - «восьмерка», «двадцатка», Форум ведущих экономик мира по вопросам энергетики и изменения климата, специальные тематические заседания высокого уровня Генассамблеи ООН и т. д.) российская сторона последовательно выступала и выступает за консолидацию усилий всех без исключения стран на данном направлении в целях адекватного решения глобальной климатической проблемы. К сожалению, работа по поиску путей долгосрочного и надежного климатического урегулирования, сбалансированного во всех его аспектах - научном, экологическом, экономическом и, наконец, политическом - продвигается весьма медленно.
Сохраняющаяся поляризация подходов основных групп стран - прежде всего развитых и развивающихся - к базовым вопросам деятельности по предотвращению глобального изменения климата негативно сказывается на развитии международного сотрудничества в данной сфере.
Это было наглядно подтверждено ходом и результатами Дохийского климатического раунда, завершающий этап которого прошел под знаком беспрецедентного накала страстей и, как печальный итог, грубейшего нарушения правил процедуры: катарское председательство не поставило на рассмотрение предложение, внесенное по его же просьбе от имени трех стран - России, Белоруссии, Украины, и без согласования с его инициаторами вынесло на утверждение Конференции пакет документов, не учитывающий соображения указанных стран. Более того, своевременно и отчетливо поставленный российской делегацией на заключительном заседании Конференции вопрос по порядку ведения был демонстративно проигнорирован, а пакет документов, несмотря на явно выраженный протест (следует отметить, что не только российская, но и украинская делегация также требовала слова), был утвержден якобы консенсусом, что не соответствует действительности.
Таким образом, избранный на заключительном пленарном заседании Конференции порядок действий радикально расходится с нормами и практикой работы системы ООН. Он подрывает легитимность принятых решений в отношении киотских правил, чреват серьезными последствиями для процесса принятия государствами Дохийской поправки* (*Весь набор многочисленных поправок к Киотскому протоколу, разработанных применительно ко второму периоду обязательств, сведен в общий пакет и рассматривается как одна единая поправка.) к Киотскому протоколу и, несомненно, требует анализа в общесистемном контексте деятельности ООН. Если не положить конец эскалации правового нигилизма, который наблюдается на переговорной площадке РКИК/КП в последние годы (первый печальный прецедент был создан на конференции в Копенгагене в 2009 г., а Доха стала уже высшей точкой небрежения международным правом и правилами процедуры), то это может иметь самые негативные последствия для разработки и принятия нового всеобъемлющего климатического соглашения.
Для России ключевой итог встречи в Дохе - решения, запускающие процесс разработки нового международно-правового инструмента на замену Киотского протокола (имея в виду подготовку проекта к 2015 г. и вступление документа в силу с 2020 г.), а также пакет конкретных рекомендаций по тематическому охвату и графику переговорной работы.
Что же касается запущенного дохийскими решениями второго периода обязательств Киотского протокола (2013-2020 гг.), то с учетом круга его потенциальных участников он будет охватывать лишь 13-14% общего объема глобальных эмиссий парниковых газов, что означает его весьма ограниченное практическое значение (помимо России обязательства в рамках второго периода не намерены брать Япония и Новая Зеландия; «за бортом» продолжает оставаться также такой крупнейший эмитент парниковых газов из числа развитых стран, как США, примеру которых последовала и Канада, вышедшая в декабре 2012 г. из КП).
Говорить при этом о так называемой «экологической целостности» Киотского протокола просто не приходится.
Конечно, для своего времени Киотский протокол был важнейшим шагом вперед в деле развития международного климатического сотрудничества. Он сыграл весьма позитивную роль, обеспечив перевод в формат конкретных юридических обязательств зафиксированную в РКИК общую цель по предотвращению опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Более того, он стал инновационным международно-правовым инструментом, впервые задействовавшим рыночные механизмы в интересах решения экологических задач.
Однако со времени его принятия в 1997 году социально-экономические характеристики мирового развития существенно изменились. На сегодняшний день уже целый ряд развивающихся стран достиг достаточно высокого уровня ВВП и превзошел по этому показателю многие государства, включенные в так называемое Приложение I РКИК*, (*Приложение I представляет собой список стран, в который были включены развитые страны и страны с переходной экономикой.) которое предопределяет принятие обязательств по ограничению и снижению парниковых эмиссий, а также оказанию финансово-технологического содействия нуждающимся странам на расходы по климатическим проблемам. Однако никаких конкретных обязательств, которые бы соответствовали их возросшему экономическому потенциалу, они по-прежнему не имеют.
Необходимо привести климатический режим в соответствие с реалиями XXI века. На это, в частности, направлено российское предложение о поправке к статье 4 РКИК. Учитывая произошедшие со времени принятия РКИК изменения в области экономического и технологического развития стран, в том числе вступление целого ряда сторон РКИК в ОЭСР, Российская Федерация считает принципиально важным обеспечить возможности для периодического рассмотрения в свете наиболее современных данных списков стран, содержащихся в приложениях к РКИК, и внесения при необходимости уточнений в них. Это способствовало бы устранению разделительных барьеров между сторонами РКИК в реагировании на угрозу глобального изменения климата.
Обязательства только для развитых стран, предусматривавшиеся «Киото-1», покрывали около 30% глобальных эмиссий парниковых газов, а по второму периоду этот показатель, как уже было отмечено, становится вдвое меньше. Таким образом, «Киото-2» - это уже не шаг вперед, а шаг назад, если иметь в виду задачи снижения негативного воздействия на глобальную климатическую систему. Следуя этим путем, невозможно достичь международно согласованной цели - ограничения роста глобальной температуры на уровне не более двух градусов Цельсия.
Особо следует подчеркнуть, что Дохийской поправкой в киотские правила вносятся изменения в отношении порядка переноса из первого во второй период обязательств сэкономленных квот на эмиссии парниковых газов и принципа расчета объема эмиссий, разрешаемых странам во втором периоде. Это напрямую затрагивает основы механизма соблюдения Киотского протокола. Кроме того, сведены на нет возможности использования двух из трех предусмотренных Киотским протоколом рыночных механизмов - механизма совместного осуществления и торговли квотами на выбросы парниковых газов.
По совокупности все перечисленное выше изменяет конфигурацию и идеологию Киотского протокола в том виде, как он изначально был задуман. В свою очередь, это снижает мотивацию участия в Киотском протоколе для ряда стран, которые реально готовы взять на себя конкретные количественные обязательства по снижению эмиссий парниковых газов в рамках второго периода обязательств.
Разумеется, российская сторона не может считать такие подходы оправданными.
Мы также не можем игнорировать и те разделительные барьеры между группами стран, которые имеются в Киотском протоколе, его объективную ограниченность в плане решения климатической проблемы и громоздкость процедур в отношении возможного принятия количественных обязательств по сокращению эмиссий теми странами, которые могли бы пожелать это сделать.
Достаточно привести пример с так называемой белорусской поправкой. Парадоксальная ситуация: еще в 2005 году Республика Беларусь выразила желание принять количественные обязательства по сокращению эмиссий в рамках первого периода (что должно только приветствоваться, если серьезно и непредвзято подходить к решению глобальной климатической проблемы), однако инициированная ею соответствующая поправка к Киотскому протоколу (закрепление для Республики Беларусь количественных обязательств по снижению эмиссий парниковых газов на 8% по отношению к уровню базового 1990 г.), уже будучи утвержденной Совещанием Сторон Киотского протокола (2006 г.), так и не набрала за шесть лет необходимого для ее вступления в силу количества ратификаций! Причем ратифицировать эту поправку отказывается, например, Евросоюз, позиционирующий себя в качестве сторонника активных проклиматических действий.
Все это было основанием для России считать неэффективным продление Киотского протокола.
Принимая во внимание указанные факторы, российская сторона официально заявила о том, что не намерена брать на себя количественные обязательства по снижению эмиссий парниковых газов в рамках второго периода обязательств Киотского протокола. Это решение основано на всестороннем учете современных экологических, экономических и политических реалий (что бы ни говорили, критикуя такое решение, некоторые представители российских деловых кругов, рассматривающие Киотский протокол лишь как «бизнес-проект» и ратующие за наше участие во втором периоде обязательств с целью извлечения коммерческих выгод за счет использования рыночных механизмов КП).
Вместе с тем следует правильно понимать важный юридический нюанс - Россия не вышла из Киотского протокола (в отличие, например, от Канады) и остается его полноправной стороной. Соответственно, Российская Федерация будет продолжать выполнение всех его иных - кроме количественных - обязательств (по мониторингу, отчетности и т. д.) и реализацию всех прав, связанных с участием в Киотском протоколе.
Россия активно работает на климатическом треке у себя дома, поскольку реально ощущает потенциальные угрозы этого глобального процесса для населения и экономики страны. Без преувеличения, можно сказать, что Россия лидирует в плане достигнутых сокращений эмиссий парниковых газов: в течение последних 17 лет они удерживаются на уровне, который на 30% ниже показателей базового 1990 года, то есть мы перевыполняем свои обязательства по Киотскому протоколу. Можно сказать, что, по сути, мы в значительной степени компенсируем рост эмиссий в других странах и регионах мира.
Учитывая свою роль в международном климатическом процессе и руководствуясь интересами консолидации глобального консенсуса на климатическом треке в рамках переходного периода, то есть от первого и второго периодов обязательств Киотского протокола к новому всеобъемлющему соглашению, Российская Федерация завершает работу по закреплению внутринациональной цели сокращения эмиссий парниковых газов: до 25% к 2020 году по сравнению с уровнем 1990 года.
Реализуется также широкий спектр мер в формате законодательных и нормативных актов, административных процедур, национальных программ. Для примера достаточно назвать Климатическую доктрину Российской Федерации и Комплексный план действий по ее реализации, Указ Президента Российской Федерации о мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики, Федеральный закон об энергосбережении, Энергетическую стратегию России на период до 2030 года.
Все это призвано обеспечить кумулятивное снижение выбросов парниковых газов за период с 1990 до 2020 год в объеме более 30 млрд. тонн эквивалента СО2. Выход России на такие значительные показатели несомненно станет весомым вкладом в общемировые усилия по сокращению антропогенной нагрузки на климатическую систему Земли.
Главной же задачей, с точки зрения российской стороны, является разработка нового всеобъемлющего соглашения, которое, сохранив позитивный багаж и наработки Киотского протокола, устранило бы слабые стороны нынешнего климатического режима и стало прочной основой справедливого долгосрочного климатического урегулирования, сбалансированного во всех его аспектах - научном, экологическом, экономическом и политическом.
Российская сторона нацелена на продолжение активного участия в переговорах и взаимодействие со всеми заинтересованными сторонами в духе транспарентности, уважения интересов всех государств, коллективной ответственности и компромисса с целью своевременной разработки нового климатического соглашения.
Усилия российской дипломатии сконцентрированы на решении стратегической задачи - достижении реального, а не «принудительного» консенсуса и придании новому климатическому режиму всеобъемлющего по сути и универсального по кругу участников характера. Только это и может обеспечить прочное и устойчивое климатическое урегулирование на долгосрочную перспективу. Принципиально важно, чтобы будущее соглашение зафиксировало в едином договоре обязательства не только развитых стран, но и меры, которые могли бы быть предприняты развивающимися странами. Содержание климатических обязательств и действия развитых и развивающихся стран могут быть различными, но они должны быть отражены в рамках единого международно-правового документа.
Любое иное соглашение будет просто бесполезно.
