ENGLISHВ2015 году ОБСЕ будет отмечать 40-летнюю годовщину хельсинкского Заключительного акта (ХЗА), ознаменовавшего собой начало общеевропейского процесса и рождение новой международной структуры. В венской штаб-квартире ОБСЕ начались дискуссии о пройденном пути и перспективах Организации. Ряд делегаций выступают за то, чтобы поднять ее роль в изменившейся ситуации в сфере безопасности в Евро-Атлантике и вернуть ее на «передовую» международных отношений. В связи с этим хотелось бы поговорить о роли ОБСЕ в условиях нарастающей «институциональной тесноты» в Европе и месте Организации в арсенале внешнеполитических инструментов России.
Наши соотечественники и российские туристы, посещающие Вену, часто бывают на площади, где находится величественный дворцовый комплекс - бывшая резиденция австрийской императорской семьи Габсбургов - Хофбург. Многие обращают внимание на развивающиеся флаги с аббревиатурой «ОБСЕ». Но, к сожалению, сегодня уже далеко не все знают, что именно здесь располагается штаб-квартира одной из крупнейших в мире региональных политических организаций, где работают над злободневными вопросами безопасности на пространстве от Ванкувера до Владивостока представители 56 государств.
Снижение авторитета венского форума, его роли в панъевропейских делах и как следствие - спад интереса к нему со стороны общественности очевидны. Действующий председатель ОБСЕ, вице-премьер, министр иностранных дел и торговли Ирландии Э.Гилмор, как-то с грустью признал: «ОБСЕ сейчас не та организация, о которой думают министры иностранных дел, просыпаясь по утрам». Действительно, в настоящее время Организация переживает нелегкие времена. О ее минусах не говорит только ленивый. Они всем известны - раскол на «демократический Запад» и «постсоветский Восток», практика двойных стандартов, тематические и географические перекосы, попытки использовать институты ОБСЕ для механического насаждения в постсоветских и других странах, не охваченных НАТО и Евросоюзом, неолиберальных моделей построения демократии без учета национальных особенностей, цивилизаций и культур.
Поэтому, конечно, будет непросто преодолеть глубокие расхождения в концептуальных подходах 56 государств-участников, придать новое дыхание Организации, которая призвана служить площадкой для равноправного, уважительного политического диалога и выработки консенсусных решений в интересах всех ее участников и с должным учетом особенностей развития конкретных обществ, как того требует подлинная демократия.
Однако, думаю, тут следует сразу оговориться - демонизировать ОБСЕ, с чем мы иногда сталкиваемся в рассуждениях политологов, не стоит. Самая большая региональная организация, которая простирается через три континента и интегрирует в себе широчайший набор вопросов, относящихся к внутренней и внешней безопасности, сегодня такова, каково состояние отношений между ее государствами-участниками. А это состояние далеко от идеалистических представлений начала - середины 1990-х годов. Надо отдавать себе отчет, что известная линия Запад - Восток по-прежнему хорошо видна на политической карте. И это не несет ничего хорошего ни одному государству на евроатлантическом пространстве. На этом фоне призывы политологов выйти из Организации или же предъявляемые к ней безапелляционные требования «доказать свою релевантность» свидетельствует скорее о нежелании вникать в реальное положение дел. Если ОБСЕ распадется, то никуда не исчезнут те проблемы, с которыми мы сталкиваемся в ее рамках. На ее месте придется делать другую структуру, которая, скорее всего, будет весьма похожа на нее, в том числе и своей противоречивостью.
Организация важна прежде всего тем, что позволяет удерживать государства вместе, поощряя диалог между ними. Да, действительно, сегодня в силу разногласий ОБСЕ недостаточно дееспособна как организация. Однако как формат, позволяющий инициировать, удерживать и продвигать политический процесс, она, напротив, достаточно сильна. И это хорошо понимают наши западные партнеры, в частности американцы. Для них участие в ОБСЕ жизненно важно. Это часть политической материи, связывающей США с европейским континентом (второй формат - это НАТО, при гораздо меньшем охвате государств). Недавняя история с появившимися в канадском правительстве идеями выйти из Организации и то, как их «гасили» руководители США и Западной Европы, показали, сколь серьезное значение по-прежнему придают ОБСЕ на Западе.
Для того чтобы понять истоки противоречий между странами-участницами и более ясно понимать имеющийся не такой уж малый потенциал ОБСЕ, а также возможные пути по выходу из сложившейся ситуации, стоит совершить небольшой исторический экскурс в недавнее прошлое.
Свое имя Организация обрела на Будапештском саммите в декабре 1994 года. Безусловно, это была крупная веха в институциональном строительстве ОБСЕ. Она, однако, заодно способствовала последующим географическим и тематическим перекосам в ее работе. Размещение миссий ОБСЕ в более чем трети государств-участников (бывшие республики СССР и СФРЮ), по сути, раскололо участников Организации на «беспроблемные» страны и государства, нуждающиеся в международном патронаже, наставничестве. Свою лепту в деление участников ОБСЕ в умах многих на «демократичные» и «не вполне демократичные» внесли и институты ОБСЕ, такие как БДИПЧ, которые стали новыми инструментами воздействия на внутренние дела только что образовавшихся государств. Именно с этого момента фокус внимания ОБСЕ смещается главным образом на государства «к Востоку от Вены» - Балканы и пространство СНГ.
Другим перекосом в работе Организации стало чрезмерное внимание к проблематике гуманитарного измерения безопасности, оттеснившего на второй план профильные для Организации военно-политические вопросы, а также экономико-экологическую тематику. Однако не следует забывать, что этот перекос образовался как результат московской встречи по человеческому измерению в 1991 году, где мы отчасти сами помогли выпустить «джинна из бутылки».
Российские предложения о заключении Договора о европейской безопасности (ДЭБ) в 2008 году придали импульс коллективным усилиям в интересах модернизации европейской архитектуры безопасности через совместную, целенаправленную работу. Идеи ДЕБ, по мнению многих, пробудили ОБСЕ от затягивавшейся спячки, стали толчком для «процесса Корфу» (запущен в период греческого председательства в 2009 г., завершился при казахском председательстве год спустя) - неформальной дискуссии по поиску путей укрепления безопасности в Евро-Атлантике. Его результатом стало закрепление в итоговом документе саммита ОБСЕ в Астане в декабре 2010 года (который бы не состоялся без нашего прямого и активного содействия) стратегической задачи построения сообщества безопасности, свободного от разделительных линий, конфликтов и зон с различным уровнем безопасности. Мы добиваемся, чтобы эти правильные декларации не расходились с реальными делами. Но западные партнеры пока не готовы воспринять логику реализации на практике принципа равной и неделимой безопасности.
Это не могло не сказаться и на других направлениях деятельности Организации, где по-прежнему ощущается явный недостаток крупных, стратегических объединительных проектов на фоне привычного увлечения партнеров узкими темами, правочеловеческими поучениями или даже не имеющими отношения к повестке дня Организации вопросами, как, например, проблематика сексуальных меньшинств.
Замечу «на полях», что невпечатляющие результаты первой после Астаны министерской встречи ОБСЕ в Вильнюсе в прошлом году наглядно высветили всю остроту проблем, с которыми сталкивается Организация.
Каково же положение дел в ОБСЕ сегодня, накануне очередного, на этот раз дублинского СМИД (6-7 декабря)?
Слабостью ОБСЕ остается отсутствие согласия ключевых игроков, в частности России, США и Евросоюза, по базовым приоритетам, задачам и функциям Организации. Во многом именно из-за этого сегодня, в преддверии 40-й годовщины ХЗА, государства-участники с таким трудом пытаются нащупать большой объединительный проект.
Американцы и еэсовцы смотрят на деятельность ОБСЕ в основном через правочеловеческие «очки». Без стеснения пытаются использовать инструменты ОБСЕ - автономные институты (прежде всего БДИПЧ) и полевые миссии.
Евросоюз при этом стремится «давить числом», не прочь позиционировать себя в качестве «главного игрока», чуть ли не самостоятельного 57-го участника ОБСЕ, приоритеты которого заведомо выше других. Но это не всегда помогает. ЕС мешает негибкость единой внешнеполитической службы. Затвержденные «красные линии» серьезно сужают возможности еэсовцев гибко включаться в совместный поиск взаимоприемлемых решений в ОБСЕ. Сдерживающим фактором являются и серьезные внутренние экономические и институциональные проблемы, с которыми столкнулся ЕС в последнее время. В принятой в нынешнем году новой стратегии Евросоюза в ОБСЕ приоритеты остались прежние - во главу угла привычно поставлены гуманитарная проблематика, конфликтное регулирование, использование Организации в качестве механизма «подгона» других стран под свои стандарты.
Отношение США к ОБСЕ отражает доминирующие в Вашингтоне оценки главных вызовов безопасности Европы. Поскольку угроза широкомасштабного военного конфликта на континенте в основном снята, Западная Европа консолидировалась (расширение НАТО и ЕС), то с американской точки зрения утрачивает релевантность одна из изначальных главных функций ОБСЕ - площадки диалога Восток - Запад по вопросам разоружения и МДБ. Для США основные источники угроз безопасности - в слабости «переходных демократий», отставании их становления в качестве стабильных демократических государств с сильным гражданским обществом.
Тем не менее ОБСЕ - это уникальное поле трехстороннего взаимодействия России, Евросоюза и США по европейским делам. Работа в «треугольнике», прежде всего за счет гибкости и незаформализованности такого формата, создает возможности для нахождения развязок по самым сложным вопросам
Тут следует особо отметить наше плотное взаимодействие на площадке ОБСЕ с союзниками по ОДКБ и другими партнерами по СНГ. Для всех нас Организация - это в первую очередь форум для равноправного диалога с коллегами из всех стран Евро-Атлантики и Евразии по всем вопросам безопасности, это обмен наилучшим опытом без морализаторства и нравоучений, это поиск объединительных тем, которые призваны помочь «склеить» разновекторные интеграционные процессы в Евразии. Политическое сотрудничество на венской площадке в рамках ОДКБ и СНГ планомерно набирает обороты. Ежемесячно проводятся встречи в формате ОДКБ, уже несколько лет подряд мы с союзниками выступаем соавторами различных проектов решений ОБСЕ. Представители исполнительных структур обеих организаций регулярно выступают на Постоянном совете и участвуют в различных мероприятиях. Важна площадка ОБСЕ и для проекции на внешний мир наших новых интеграционных объединений, таких как Таможенный союз и ЕАС.
Отправной точкой для восстановления роли ОБСЕ как инструмента обеспечения безопасности во всех измерениях должно быть реформирование повестки дня Организации, в том числе за счет выверенной перебалансировки ее географических и тематических акцентов. Воплощение этой цели неразрывно связано с давно назревшей потребностью превращения ОБСЕ в полноценную международную организацию - хотя в 2015 году мы будем праздновать 40-летие ХЗА, по сути 40-й день рождения ОБСЕ, она до сих пор не имеет ни учредительного документа, ни четко прописанной международной правосубъектности.
Убежден, механизмы Организации призваны служить интересам всех государств-участников и их реальным потребностям. Надо преодолевать институциональную аморфность ОБСЕ, недостаточную транспарентность, неспособность сосредоточиться на решении узловых проблем. Чтобы подтолкнуть реальную реформу ОБСЕ, мы уже предприняли целый ряд конкретных шагов. Совместно с союзниками по ОДКБ Россия продвигает проект Устава ОБСЕ. Кроме того, в течение последних лет мы вместе с рядом государств представили пакет реформенных инициатив и конкретных наработок, касающихся многих важных аспектов деятельности Организации и ее исполнительных структур. К сожалению, пока наши западные партнеры не готовы всерьез их рассматривать, аргументируя свою позицию нежеланием подрывать «автономность» структур ОБСЕ. Не перестаем говорить партнерам о неприемлемости идей о придании инструментарию Организации «еще большей гибкости» за счет внедрения неконсенсусных механизмов. Реализация таких сценариев вела бы к разрушению ОБСЕ, ослаблению ответственности самих государств за сохранение мира и безопасности. Решения должны приниматься консенсусом, что является выражением суверенного равенства всех входящих в Организацию государств и ее демократичности.
Несмотря на прохладное отношение западных партнеров, а порой и их откровенное противодействие, сохраняет актуальность задача по развитию функций ОБСЕ в качестве координатора деятельности других институтов безопасности на евроатлантическом пространстве. Это укрепило бы и саму ОБСЕ, и ее привлекательность в глазах государств. Дало бы ей шанс трансформироваться в более эффективную структуру в европейских делах.
Безусловно, главным направлением деятельности ОБСЕ должны быть усилия, направленные на укрепление военно-политической безопасности в Европе. Без этого невозможно реализовывать задачи расширения экономического и гуманитарного сотрудничества. Определенный прогресс здесь есть. Скажем, в прошлом году государствам-участникам удалось согласовать обновленную версию Венского документа о мерах укрепления доверия и безопасности в Европе. Это реальный вклад в упрочение безопасности на европейском континенте. Но тупик в ситуации с контролем над обычными вооружениями в Европе сохраняется. Сейчас всем ясно, что речь должна идти о принципиально новом подходе в этом вопросе, который бы учитывал сложившиеся реалии.
Все более актуальной задачей становится выработка согласованных решений по противодействию транснациональным угрозам. Успешным примером сопряжения коллективных усилий стало принятие в июле текущего года Концепции ОБСЕ по борьбе с угрозой незаконного оборота наркотиков и утечкой химических прекурсоров. Кстати, эта российская инициатива была поддержана целым рядом государств, которые стали ее соавторами. Продолжается работа по консолидации контртеррористического мандата Организации.
В поле зрения ОБСЕ, вполне естественно, находится проблематика урегулирования конфликтов на ее пространстве. Под эгидой Организации и в рамках соответствующих переговорных форматов активно работают посредники. Дело это хлопотное и деликатное, требующее постоянного совершенствования антикризисного инструментария ОБСЕ. Россия внесла предложения о единых принципах разрешения конфликтов, которые применялись бы с учетом специфики каждого из них. Важно, что данная инициатива нашла отражение в решении вильнюсского СМИД 2011 года. Активно участвуем в работе конкретных переговорных треков, стремясь помочь сторонам конфликтов сблизить позиции, укрепить взаимное доверие, выйти на мирное политическое урегулирование. Упомяну также отличительную особенность Организации - полевые присутствия ОБСЕ в странах СНГ. Отправная точка нашего подхода к их деятельности - приоритет интересов принимающих стран.
Новая для ОБСЕ тема - предотвращение стихийных бедствий и техногенных катастроф. Организация вполне могла бы быть здесь полезна, скажем, для мобилизации политической воли стран для налаживания более эффективного многостороннего сотрудничества, в качестве площадки обмена опытом. В прошлом году Россия совместно с Арменией, Белоруссией и Таджикистаном выдвинула конкретные предложения о возможном вкладе Организации в данной сфере. Семинар ОБСЕ по этой проблематике в начале сентября подтвердил позитивное отношение многих государств-участников к этим идеям.
К сожалению, пока не удалось преодолеть переживаемый ОБСЕ кризис, связанный с утратой своей роли как уникального механизма равноправного диалога в гуманитарной сфере. С одной стороны, на пространстве ОБСЕ наблюдается активизация демократических процессов, с другой - возрастает острота и серьезность опасных вызовов - таких как рост расовой и религиозной нетерпимости, радикального национализма, проявлений экстремистского и неофашистского толка, нарушение прав национальных меньшинств. Не говоря уже о том, что некоторые наши партнеры упорно «забывают» о выполнении обязательств по свободе передвижения, соблюдению экономических и социальных прав граждан, права на частную жизнь.
Все это еще раз подтверждает необходимость твердой приверженности соблюдению принципа равных и неотъемлемых прав человека. Общепризнанные обязательства и стандарты ОБСЕ в сфере верховенства закона, демократии и прав человека должны применяться без изъятий, равным образом и в равной мере ко всем государствам на всем пространстве Организации. Ведь не найти в мире страны с идеальной ситуацией в правочеловеческой сфере. Достаточно ознакомиться с прошлогодним докладом МИД России о состоянии с правами человека в мире. Такой равный подход должен стать основой для выправления имеющихся перекосов в деятельности Организации на гуманитарном направлении. Деятельность ОБСЕ должна основываться на достижении разумного баланса между обеспечением прав и свобод и ответственностью по их использованию. Мы намерены самым активным образом участвовать в усилиях по реформированию гуманитарного измерения ОБСЕ.
Считаем важным возобновить диалог по свободе передвижения между государствами-участниками с перспективой выхода на соответствующее решение СМИД.
Испытанием на действенность механизмов и институтов ОБСЕ становится беспрецедентный рост проявлений расизма, агрессивного национализма и неонацизма. Попытки попустительствовать опасным тенденциям переписывания истории, закрывать глаза на случаи героизации нацистов и их пособников, не осознавая возможных трагических последствий такой близорукости, недопустимы. Рассчитываем, что распространенный Россией проект решения СМИД в Дублине по борьбе с расизмом, неонацизмом и неофашизмом позволит объединить наши общие усилия по противодействию росту агрессивного национализма.
С учетом накопившегося груза нерешенных проблем в сфере интеграции национальных меньшинств и сохранения их этнокультурной самобытности назрела необходимость, чтобы государства-участники во взаимодействии с институтами ОБСЕ серьезно проанализировали выполнение имеющихся обязательств в этой области. Приверженность Организации высоким стандартам обеспечения прав нацменьшинств стоило бы подтвердить принятием соответствующего документа на СМИД в Дублине.
В период экономического и финансового кризиса, затронувшего весь регион ОБСЕ, следует больше внимания уделять вопросам защиты социально-экономических прав граждан. Молчание ОБСЕ на фоне активности ООН, Совета Европы и других организаций явно затянулось. А ведь ни для кого не секрет, что социально-экономические трудности часто провоцируют распространение экстремистских идеологий и течений.
В восприятии многих людей ОБСЕ прежде всего ассоциируется с наблюдением за выборами мониторинговыми миссиями БДИПЧ. Эту деятельность давно пора перевести на четкую нормативную основу, утвержденную коллективными директивными органами ОБСЕ. Наши предложения по принципам и правилам организации наблюдения за общенациональными выборами по линии Бюро находятся на столе переговоров в Вене с 2007 года. Переход от политизированных подходов к обсуждению вопросов наблюдения за выборами к обмену «лучшей практикой» и выработке возможных рекомендаций отвечал бы интересам всех государств - участников ОБСЕ. Сошлюсь на то, что в пользу такого подхода говорили многие руководители центральных избирательных комиссий стран - участниц СНГ на совещании ОБСЕ в июле по выборной проблематике. В этом контексте также стоит отметить во многих отношениях уникальный опыт нашей страны по организации выборов, которым на основе богатого фактологического материала поделилась на семинаре представительная российская делегация во главе с председателем ЦИК России В.Е.Чуровым.
Астанинский консенсус почти два года назад так и не дал ответа на вопросы, что собой представляет «сообщество безопасности», как тактически двигаться к обозначенной цели, каково здесь место ОБСЕ и других организаций. И это на фоне нынешней множественности интеграционных процессов в зоне ОБСЕ, что в итоге может вновь привести к появлению неодинаковых сфер безопасности, с разными принципами и целями.
Нежелательность такого сценария событий понимают многие. Именно поэтому у нас вызывает определенный интерес инициатива «Хельсинки плюс сорок», желание попытаться разработать к юбилейной для ОБСЕ дате в 2015 году новое стратегическое видение роли Организации в изменившихся исторических условиях. Это могло бы стать конкретным вкладом в общие усилия по продвижению к сообществу безопасности.
Решение о запуске переговорного процесса в рамках «Хельсинки плюс сорок» предполагается принять в ходе предстоящего СМИД в Дублине. Для этого у нас уже есть полезные наработки, в том числе доклад IDEAS под эгидой четырех научных институтов России, Германии, Польши и Франции, интересные идеи «мозговых центров» из других стран, предложения государств. Все они должны стать предметом анализа в рамках «Хельсинки плюс сорок». Конечно, сегодня нереалистично предугадывать развитие событий к 2015 году, «подгонять» под них его будущую концепцию. Как представляется, она могла бы стать своеобразной «дорожной картой» объединительных идей государств-участников, прежде всего по укреплению безопасности и противодействию транснациональным угрозам - терроризму, незаконному обороту наркотиков и т. д. Разумеется, ее неотъемлемой частью должны быть конкретные меры по реформе ОБСЕ, разработке учредительного документа, четкое определение географических границ и критериев членства в ОБСЕ, главной задачей которой является содействие усилиям ООН по укреплению безопасности и сотрудничеству в Европе. Если, однако, работа свернет в сторону от этих главных направлений европейской безопасности, как это уже случалось ранее с «процессом Корфу», то вряд ли будет иметь смысл инвестировать в нее серьезные усилия.
В порядке заключения. Формат статьи не позволяет охватить всю многогранную природу и деятельность ОБСЕ. Темы вклада Организации в международное содействие Афганистану, экономического измерения безопасности, последствий перспективы членства Монголии или важности парламентской дипломатии по линии ПА ОБСЕ, как и целый ряд других, разумеется, также заслуживают серьезного анализа.
Главное же, что хотелось бы подчеркнуть, - Россия имеет все необходимые инструменты, чтобы играть активную роль в формировании повестки дня венской Организации. Универсальный как по составу, так и по тематике форум ОБСЕ - это естественная и нужная площадка для отстаивания наших внешнеполитических подходов, разъяснения внешней аудитории предпринимаемых российским руководством мер по модернизации страны.
Краткая историческая справка
Само появление Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая в свое время помогла положить конец холодной войне, во многом было вызвано необходимостью выстраивания на континенте надежной системы безопасности для всех. Еще в 1954 году в ходе Берлинского совещания министров иностранных дел стран антигитлеровской коалиции - США, Великобритании, Франции и СССР (25 января - 18 февраля 1954 г.) - Советский Союз предложил создать единую систему коллективной безопасности в Европе. Это происходило в период, когда в Европе еще не существовало противостоящих друг другу военных группировок. Но в тот момент Запад оказался не готов поддержать нашу инициативу. И уже спустя год Европа оказалась расколотой на два блока, начала набирать обороты холодная война. Предложение создать общеевропейскую конференцию по безопасности вновь было выдвинуто в 1966 году. Однако многосторонние консультации удалось провести в Хельсинки только в 1972-1973 годах. Там же состоялось первое Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), в котором приняли участие 35 государств. А уже в 1975 году в результате очень непростых переговоров был подписан хельсинкский Заключительный акт (ХЗА), во многом и по сию пору остающийся фундаментом многогранного международного сотрудничества на евроатлантическом пространстве, одним из классических образцов действенности «мягкого права» в международных делах.
В ХЗА были закреплены политические и территориальные итоги Второй мировой войны, а также десять принципов (так называемый «хельсинкский декалог»), которые государства-участники обязались «уважать и применять в отношениях каждого из них со всеми другими государствами-участниками, независимо от их политических, экономических и социальных систем, а также их размера, географического положения и уровня экономического развития». Среди них такие основополагающие обязательства, как неприменение силы или угрозы силой, нерушимость границ, территориальная целостность государств, мирное урегулирование споров, невмешательство во внутренние дела. Заключительные рекомендации также закрепили принцип консенсуса при принятии решений на Совещании, который является основополагающим в работе Организации и поныне. Кроме того, в ХЗА были зафиксированы основные области деятельности СБСЕ. Первоначально они получили название хельсинкских «корзин», а в настоящее время также именуются «измерениями» безопасности - военно-политическим, экономико-экологическим и гуманитарным (или, как его еще называют, правочеловеческим).
Принципиальной особенностью СБСЕ стал его надблоковый характер. В Заключительных рекомендациях консультаций в Хельсинки было специально оговорено, что «все государства, принимающие участие в Совещании, участвуют в нем как суверенные и независимые государства и в условиях полного равенства. Совещание проводится вне военных союзов».
С 1975 по 1990 год все государства-участники совместно трудились над укреплением европейской архитектуры безопасности. В результате этих усилий стало возможным в 1990 году на Парижском саммите СБСЕ заключить историческое для своего времени соглашение по контролю за вооружениями - Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ)1, подписать ознаменовавшую окончание эпохи холодной войны Парижскую хартию для новой Европы, одобрить Венский документ по мерам укрепления доверия и безопасности в Европе, который до сих пор является основным документом ОБСЕ в военно-политической сфере.
Парижский саммит одновременно ознаменовал начало нового периода в истории СБСЕ, положив начало его институционализации. Была создана постоянная административная инфраструктура, включающая в себя Секретариат, Центр по предотвращению конфликтов и подчиняющиеся ему миссии, а также Бюро по свободным выборам (сейчас - Бюро по демократическим институтам и правам человека - БДИПЧ).
