Архив 8 номера 2012 года Проблема легитимности вооруженного вмешательства. Ливийский casus belli

Вскýю шатáшася языцы, и людие поучишася тщетнымъ?*

Пс. Дав. 2, 1

Военная интервенция Cевероатлантического союза в Ливии, как и аналогичные акции государств западного сообщества (в Югославии, Ираке, Косове), поставившие под сомнение принципы и нормы современного международного права, прежде всего принцип государственного суверенитета, не получила пока, как представляется, должной, квалифицированной юридической оценки.

Антиливийская военно-силовая акция натовских государств, неадекватная мандату по резолюции 1973 СБ ООН, не соответствовала и ст. 42 Устава ООН, на которой основывается современное применение доктрины принудительных военно-силовых мер. Решение о применении силы было санкционировано СБ ООН, но характер его «неограниченного» применения определялся группой ведущих западных держав при участии военных структур НАТО. Современная практика предусматривает передачу Советом Безопасности ограниченных полномочий на применение военной силы¹. В случае с Ливией предоставление мандата на ограниченное применение силы в форме установления бесполетной зоны над ливийской территорией с целью предотвращения акций режима Каддафи против собственного народа не сопровождалось каким-либо участием ООН в форме вспомогательных функций миротворческого характера (наблюдение, мониторинг). Как это было, например, в мирном урегулировании по Дейтонскому соглашению или с «параллельной стратегией» в Боснии и Герцеговине. По сути дела, СБ ООН применил в ливийском конфликте концепцию, использованную в ходе войны в Персидском заливе. Согласно этому сценарию, универсальная международная организация уполномочила группу европейских государств («заинтересованных» членов Североатлантического договора) на ограниченную военную силу без «миротворческого присутствия» собственных представителей.

Статья 41 Устава ООН предусматривает применение средств невоенного характера для оказания воздействия на государство, игнорирующее общепризнанные нормы права в области безопасности и гуманитарной сфере. Подобные меры из разряда «мягкого права» предполагают установление эмбарго, действия по замораживанию соответствующих банковских счетов. И только в случае недостаточности или неэффективности мер невоенного воздействия статья 42 Устава ООН предусматривает военно-силовые меры. Государства - члены ООН могут без предварительных соглашений, предусмотренных
ст. 43, предоставлять свои вооруженные силы для реализации мандата, санкционированного решением СБ ООН в целях проведения операции по принуждению. В течение последних лет это превратилось, по сути дела, в постоянную, образующую обычное право практику защиты гражданского населения, которая распространяется и на постконфликтное урегулирование, включая миротворчество².

Существующие региональные соглашения по поддержанию мира, стабильности и безопасности, согласно гл. VIII Устава ООН, могут быть уполномочены в рамках соответствующего мандата СБ ООН на проведение определенных военно-силовых акций, в том числе в гуманитарных целях. Как наиболее адекватной подобным задачам, например в евроатлантическом пространстве, могла бы рассматриваться Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, заявившая в 1992 году о своем статусе «организации регионального соглашения» по смыслу главы VIII Устава ООН³. Применительно к Ливии соответствующий мандат СБ ООН мог быть возложен на Лигу арабских государств (ЛАГ). Однако роль Лиги в арабском регионе остается, по различным оценкам, «маргинальной» и в целом малоэффективной⁴.

Проблемность использования Организацией Объединенных Наций политического ресурса и военного потенциала региональных организаций усугубляется и тем, что понятие регионального соглашения толкуется предельно широко. Североатлантический военный союз - НАТО к категории региональных соглашений не относится. Региональные организации, признаваемые таковыми в соответствии с гл. VIII Устава ООН, несут обязательства «юридически соблюдать» положения Устава ООН и не могут предпринимать военных действий, в том числе мер военного принуждения к миру или в целях гуманитарной защиты без санкции СБ ООН. То есть в каждом конкретном случае требуется соответствующее решение Совета Безопасности. Миротворческие акции НАТО и военная структура Евросоюза - Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО) без соответствующего мандата СБ ООН не могут быть санкционированы.

В силу специфики своей «оборонительной политики», сформировавшейся в условиях холодной войны, Североатлантический альянс не подпадает под юридический статус региональных организаций в соответствии с гл. VIII Устава ООН. С целью получения такого права - на участие в миротворческих акциях по мандату ООН - НАТО и Евросоюз внесли изменения в соответствующие учредительные документы, позволяющие рассматривать их, как они считают, региональными организациями, отвечающими духу и букве гл. VIII Устава ООН. Но подобная частичная, «внешняя» адаптация к статусу обычной региональной организации не меняет существа ни НАТО, ни ЕПБО Евросоюза: оба объединения остаются замкнутыми, необщеевропейскими блоками, преследующими исключительно собственные военно-политические и финансово-экономические интересы, которые не охватывают всю Европу. Приверженность западных союзов разделительным линиям времен холодной войны не позволяет идентифицировать их с единым европейским континентом.

Тем не менее было сочтено, что такое присоединение к обычной категории региональных организаций дает основание франко-британскому тандему на реализацию мандата ООН в отношении Ливии. Легитимными являлись лишь действия по установлению бесполетной воздушной зоны как меры давления на Триполи в целях преодоления гуманитарного кризиса. Мандат СБ ООН не предусматривал ведения натовской коалицией войны против режима Каддафи с целью его смены и осуществления «политического транзита» (западная формулировка).

Возникла ситуация, при которой санкционированная СБ ООН операция, ограниченная гуманитарными целями, соответствующими правовыми рамками и имевшая цель - оказание военно-политического давления на существовавший режим, трансформировалась в межгосударственный конфликт. Мандат СБ ООН не предусматривал права евроатлантических государств на ведение военных действий против суверенной североафриканской страны. Вооруженное вмешательство «тройки» ведущих западных держав во внутринациональный ливийский кризис с последующим вовлечением атлантических военно-штабных структур явилось «мандатом НАТО», а не СБ ООН. «Непрерывные ссылки» Брюсселя на мандат ООН - не просто иное толкование его, а очевидная подмена. Сокрушение очередной «восковой тоталитарной фигуры», при всей ее одиозности, не может рассматриваться - с моральной и правовой точек зрения - как оправдание вооруженного произвола, денонсации принципа государственного суверенитета и современного нигилизма в отношении норм международного права.
В экспертных центрах Европы признают ограниченный характер современного верховенства права в международных отношениях, применяемого главным образом в вопросах защиты прав человека. Возник новый термин - «гуманитарный милитаризм», подменяющий «пацифизм переговорных решений». По определению одного из современных французских интеллектуалов Бернара-Анри Леви, интервенция НАТО в Ливии означает пришествие «последней современной утопии», с претензией на триумф заявленного «права на вмешательство»⁵.

Принцип верховенства права в международных делах, даже гуманитарного права как «доминирующей тенденции», не предполагает отмены основополагающих международно-правовых принципов, таких как уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела. Обращает на себя внимание, что войне против ливийского государства не предшествовала, как это обычно происходит перед началом военных конфликтов, соответствующая дипломатическая, переговорная фаза. Применение «мягкой силы» как предпочтительного инструмента урегулирования кризисных ситуаций не было задействовано. Ливийский вооруженный конфликт - это не военно-силовая разовая акция принуждения, это война. Подобные войны уже получили определение как «гуманитарные войны», или гуманитарные интервенции⁶. При рассмотрении характера войны против Ливии возникает вопрос о ее международно-правовой квалификации. Если считать ее «справедливой войной», в понимании Г.Гроция, она должна отвечать пяти критериям: уважению законного суверенитета, правомерности целей, пропорциональности использования силы, признанию того, что война есть последний аргумент, и что шанс прекращения конфликта реален. Выбор евроатлантистов в пользу jus in bello (право войны), а не jus contra bello (право против войны) закрыл все иные возможности невоенного решения кризисной ситуации в Ливии.

Война есть война, какие бы правовые дефиниции (нападение, законная оборона и т. п.) это классическое в праве войны (jus in bello) понятие ни приобретало. Распространенное ныне применение термина «международный конфликт» вместо «война» связывается с тем, что правовое содержание классического понятия войны не учитывает норм права, предусматривающих защиту жертв войны. И война, и конфликт, согласно принципу взаимности как «существенной гарантии соблюдения права», которое предпочтительно было бы обозначить как право международной безопасности, предполагают два непреложных условия. В конфликте участвуют две стороны или более. Началу военных действий должно соответствовать правило формального (вне зависимости от формы, то есть вербального или устного уведомления) объявления состояния войны. Иначе межгосударственное столкновение не может квалифицироваться как соответствующее праву jus in bello. После «войны в Заливе» против Ирака в 1990-1991 годах, по утверждениям британских юристов, рассматривающих термины «война» или «конфликт» как «виртуальные», «объявление войны», или формальное признание государств, что они находятся в состоянии войны, редко происходит в современной международной практике. В ливийской войне после вмешательства «коалиции НАТО» в гражданский конфликт стало три участника: ливийский режим, силы внутренней оппозиции и ударный воздушно-морской компонент НАТО. Западная акция против Ливии не имела необходимого международно-правового обеспечения, легализующего авиаудары по ливийской территории. Неоправданная ссылка на резолюцию 1973 СБ ООН не является юридически обоснованной. По мнению германских юристов с отсылкой на резолюцию Института международного права (AIDI 56 (1975) 544ff), интервенция, предпринятая «третьей, внешней» стороной в ходе гражданской войны, считается недопустимой⁷.

Возникла двойственность морального аспекта: моральное право ливийского государства на защиту своего суверенитета против иностранного вторжения и моральное право мирового сообщества на соблюдение положений резолюции ГА ООН от 2005 года об «обязанности защищать» мирное население от террора власти. Морально, политически и юридически обоснованной явилась и реализация резолюции 1973 СБ ООН. Противоречие между принципами уважения национального суверенитета, невмешательства во внутренние дела и принципами гуманизма очевидно. Создавшаяся правовая коллизия пока не имеет решения.
В ходе ливийского кризиса и по его результатам безответными остаются и другие вопросы. Иностранному вторжению не было оказано реального сопротивления: где же была ливийская армия? В чем причины фактической военной капитуляции, «пассивности» в отражении натовских воздушных ударов? Только переносных противозенитных комплексов у ливийской армии имелось не менее двух десятков тысяч единиц. Чем объясняется неэффективность действий против малообученных оппозиционных формирований, даже с участием инструкторов и спецназа стран западной коалиции? Тот же вопрос о небоеготовности и «дисперсии» иракской армии возникал и в ходе «войны в Заливе». Ситуация напоминает случившееся во времена другой, римской оккупации Ливийского Пентаполиса. Иосиф Флавий в «Иудейской войне» объясняет арабское поражение тем, что «панический страх овладел арабами, а их предводитель Элфем при виде иудейского войска пришел в какое-то оцепенение от испуга»⁸.

Есть основание признать, что международное «право войны» скорее узаконивает насилие, чем ограничивает его. В такую постановку вопроса основание было заложено русской, европейской школой права. Русская правовая школа усматривала основное достоинство системы международного права - как регулятора межгосударственных отношений - в ее гуманизме. Согласно правовой доктрине, выдвинутой русским правоведом Н.М.Коркуновым, нельзя «регулировать право на вмешательство или невмешательство, поскольку это означало бы оставаться безучастным свидетелем самых ужасных насилий, приносить в жертву отвлеченному принципу… интересы человечности»⁹. Сохраняется недооценка реального цивилизационного вклада русской международно-правовой школы в гуманитарное право. Разработанное выдающимся русским юристом и дипломатом Ф.Ф.Мартенсом положение для преамбулы Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (знаменитое как «оговорка Мартенса») явилось одним из основных принципов международного гуманитарного права. «Оговорка» сформулировала общий принцип гуманности, впервые привнесенный в понятие «право войны». «Оговорка» устанавливала правило, что «в случаях, не предусмотренных нормами международного права, гражданские лица и комбатанты остаются под защитой и действием принципов международного права, проистекающих из установившихся обычаев, из принципов гуманности и требований общественного сознания¹⁰». Применение «оговорки Мартенса» способствовало становлению принципа иммунитета гражданского населения в ходе военных конфликтов. Проблема реализации «оговорки», как показала ливийская война и подтверждает опыт иных вооруженных конфликтов, требует в современных условиях кодификации дополнительных норм. Многие положения о защите гражданского населения, независимо от квалификации конфликта (межнациональный конфликт, гражданская война, иностранная военная интервенция как в Ливии и т. п.), до сих пор относятся к обычному международному праву.

Проблема вооруженного вмешательства, несовместимого с принципом национального суверенитета, непосредственно связана с доктриной гуманитарной интервенции. Вместе с тем в новой «лиссабонской» стратегической концепции НАТО гуманитарная интервенция - как основание для оправдания применения военной силы блоком - даже не упоминается. Обеспечение прав человека в мире заявлено как «базисный принцип» внешней политики стран западного сообщества. Традиционный милитаризм сохраняет свою роль в политике «силовой демократизации» в зоне неевропейских цивилизаций. Сегодня эта роль преследует те же цели, о которых когда-то, наверное с иронией, писал человек времен европейского империализма, знаменитый русский писатель Л.Н.Толстой: «Опасность завоевания разрушает религиозную закоснелость Востока, явная польза милитаризма»¹¹.

Ливийская операция западной коалиции, как считают в американском экспертном сообществе, продемонстрировала жизненность «хорошо подготовленной обязанности защищать мирное население и подтвердила ее как норму международной активности». Применение США доктрины «обязанности защищать граждан» (Responsibility to Protect, RtoP) и их прáва в любом районе мира рассматривается как «легитимное и оправданное» с международно-правовой точки зрения при следующих трех условиях:

1) США должны установить высокую планку мотивации вмешательства, ограниченной фактами геноцида, систематического насилия и массового убийства граждан, другими уголовными преступлениями против человечности;

2) вооруженное вмешательство должно рассматриваться как последнее средство «пропорционального» воздействия в случае исчерпанности прочих возможностей или когда использованные мирные инструменты оказались неэффективными;

3) многостороннее вмешательство должно стать предпочтительным, как имеющее более легитимную основу, нежели одностороннее.

Проблема суверенитета как международно-правового принципа в случае вмешательства при этом во внимание не принимается. Упоминается лишь, что «суверенность остается стабилизирующей силой мирового порядка, барьером против глобальной анархии»¹².

В европейских научно-аналитических дискурсах прослеживается постановка вопросов, проясняющих вероятные перемены в практике традиционных понятий и смыслов. Означает ли современное вмешательство, вооруженная интервенция против суверенного государства замену «пацифизма» переговорных решений конфликта на «гуманитарный милитаризм»? Предполагается ли, что «новый интервенционизм» заменит нейтрализм, то есть принцип невмешательства во внутренние конфликты или гражданскую войну? Явилась ли война в Ливии победой «права на вмешательство»? Но право на защиту не тождественно вмешательству. Главный вопрос, на который пока нет консенсусного ответа, - может ли война в Ливии квалифицироваться как «справедливая война»? Вряд ли, если придерживаться соблюдения пяти критериев определения справедливости войны: законный суверенитет, законные цели, пропорциональность использования военных средств, война как последний довод и обоснованный расчет на достижение результата. Если же расчет делается на привнесение западных демократических ценностей в иную цивилизацию и достижение социального согласия в новом, освобожденном обществе, то успех маловероятен. Весь недавний опыт продемонстрировал, что «социальный контракт», как европейская норма жизни, в исламской цивилизации не может быть достигнут.

Нет общего понимания и в признании «безусловной легитимности» доктрины «обязанности защищать» как формирующейся правовой нормы (источник - резолюция ГА ООН А/RES/61 п. 138 и п. 139, 2005 г.). Невозможно расценивать ее применение и как морально безупречное, учитывая что доктрина «реабилитирует» военно-силовое решение как ответ на внутренний политический кризис, в данном случае в Ливии. Признание ливийской ситуации как casus belli, то есть состояния войны между арабским государством и участниками Североатлантического альянса было квалифицировано, в частности французскими экспертами, как «война упреждающая» (т. е. упреждающая эскалацию насилия) в отличие от войны превентивной (против Ирака). Подобное определение, как правило, сопровождается известным «оправдательным», произвольным толкованием резолюции 1973 СБ ООН.

Ливийский casus belli представляет собой смешанный конфликт. Эта характеристика подтверждается тем, что имели место два вооруженных конфликта: внутриполитический - между режимом Каддафи и оппозицией и международный - вызванный вмешательством иностранных держав, интернационализировавших внутриливийский кризис. Подобный характер имела и коалиционная антиталибская операция в Афганистане, инициировавшая свержение талибского режима. Смешанный характер подобных вооруженных конфликтов требует соответствующего анализа с международно-правовой точки зрения, а именно: подпадают ли они (и ливийский «двойной» конфликт, и афганский) под право международных конфликтов. В афганском случае, как отмечают немецкие юристы, Верховный суд США сослался на общую ст. 3 Женевских конвенций как на обязательный минимальный стандарт», который должен учитываться в ходе боевых действий США в Афганистане. Ливийская операция НАТО - как вмешательство во внутренний гражданский конфликт - пока не получила необходимой правовой квалификации на предмет соответствия нормам права вооруженных конфликтов. В формальных государственных позициях и общественном мнении Запада продолжает прослеживаться линия на обоснование вторжения в Ливию нормами морального, а не юридического порядка. «Моральная делигитимация» предлагалась еще в ходе вооруженной операции НАТО в Косове. Тезис, что военные действия натовских государств имеют если не юридические, то моральные оправдания, продвигался, в частности, известным немецким аналитиком Ю.Хабермасом¹³.

Появившаяся на фоне кризисных ситуаций и вооруженных конфликтов практика «дипломатии принуждения» пока не обрела строгих правовых рамок и строится главным образом на политической делигитимации. Дипломатическое принуждение может осуществляться в двух измерениях: принуждение конфликтующих сторон к переговорам и принуждение к прекращению военных действий или противоправных негуманных акций в отношении мирного населения (ливийский случай). Дипломатия принуждения, применяемая в соответствии с международным правом, является дипломатией предельных возможностей. Ее задача - обеспечить обязывающий, несиловой, но и несанкционный подход к кризисному урегулированию. Представляется, что такая дипломатия становится наиболее совершенной формой «мягкой силы», препятствующей развитию вооруженного конфликта.

Такая форма несилового воздействия, как «дипломатия принуждения», предусматривающая переговорный процесс в качестве основного инструмента урегулирования в Ливии, не была востребована западным сообществом, которое предпочло военно-ликвидационное силовое решение по международному «квази-мандату». Резолюция 1973, как известно, «ликвидационного мандата» или «политического транзита» в отношении режима Каддафи не содержала. Обязанность защиты мирного населения от неправомерных действий властей в любом государстве, предусмотренная резолюцией ГА ООН A/RES/61, не противоречит обязанности использовать «переговоры как гибкое и эффективное средство мирного урегулирования споров между государствами», что зафиксировано резолюцией ГА ООН «Принципы и установки для ведения международных переговоров» от 20 января 1999 года. Современный институт переговоров определяется двумя основными принципами международного права - неприменения силы и мирного разрешения (урегулирования) споров¹⁴. В резолюции содержится также ссылка на дополнительный принцип «достижения заявленной цели переговоров».

«Ливийский опыт» актуализировал проблему применения такого средства международного невоенного принуждения, как санкции. Понятие санкций не имеет до сих пор прочно устоявшегося или неоспоримого содержания. Не подтверждается пока опыт применения международного санкционного механизма как эффективного политического и экономического принуждения. Введение санкций рассматривается как полный или избирательный запрет, соответствующий нормам международного права, на внешнеэкономическую деятельность (эмбарго), на действия военного характера (установление бесполетных зон), на внешнеполитические акции (ограничение участия в международных организациях, дипломатическое присутствие) и т. д. Хотя санкции и вмешательство (интервенция) не синонимы, они, как считают в исследовательских кругах, тесно взаимосвязаны. Позитивная сторона санкций усматривается в том, что удается избежать прямой конфронтации и поставить под вопрос целесообразность вмешательства. Вместе с тем очевидно, что жертвой санкций оказывается в основном мирное население.

Функции механизмов предотвращения вмешательства и применения силы находятся в прямой зависимости от соблюдения норм международного права. Современный западный международно-правовой «нигилизм» нередко становится причиной неэффективности коллективных усилий по предотвращению вооруженного вмешательства, как это произошло в Ливии, нелегитимности действий, вызвавших нарушение основных правовых принципов, прежде всего принципа суверенности государств. Декларативный характер приверженности западных партнеров принципу верховенства права в международных отношениях остается одной из основных причин неэффективности системы международной безопасности. Целый ряд западных юристов указывают на следующее. После вторжения США и их союзников в Ирак в западной школе международного права постепенно утвердилась позиция, согласно которой «международное право более не воспринимается как законное ограничение на применение силы западными державами, притом что всякое вмешательство в дела других государств все более является предметом международного правосудия. В среде американской юриспруденции неоднократно указывалось, что официальная позиция неизбежно ограничивается односторонним подходом к правовому принципу, равно как и к неправовым аргументам¹⁵. В дипломатическом решении, опирающемся на политическую целесообразность, в отличие от правового подхода, возможно применение «головокружительных» комбинаций и изощренных формулировок, которым приписывается сила доказательств или аргументов, а отдельные фразы, слова и даже смыслы (по ходу переговоров) исполняют роль иллюстраций. Попытки права «урезонить» такой подход исключительно редки. «Правовая доктрина» пытается продвинуть дискурс именно в этом направлении. Ей нечего терять «кроме своей порядочности»¹⁶.

В завершение прояснения ситуации вокруг «легитимности вмешательства» по причинам защиты гуманизма по-прежнему остаются вопросы, на которые пока нет ответа. Создала ли практика нынешнего западного «милитаризованного гуманизма» после Косова, Ирака, Ливии новую реальность в области общей, коллективной безопасности? Могут ли рассматриваться подобные прецеденты как основание для «новой нормы» современного международного права? Удалось ли практике применения силы, по выражению одного из известных американских ученых, «спугнуть дипломатию» и придать ей «определенную форму»¹⁷, которая утратила бы традиционную связь с принципом верховенства права в международных отношениях? И наконец, вопрос о реальном потенциале России и других держав, прежде всего группы БРИКС, остающихся приверженными неукоснительному соблюдению норм международного права как «юридической скрепы» современной международной системы, в целях противодействия усилившейся тенденции внеправового, нелегитимного урегулирования проблем безопасности и универсальной защиты прав человека.

¹Граф Витцтум В. Международное право. Москва - Берлин, 2011. С. 848.

²Там же. С. 861.

³Хельсинкский документ ОБСЕ. 10.07.1992 (ILM31, 1992. 1390ff)

⁴Граф Витцтум В. Указ. соч. С. 861.

⁵Levy B.-H. La Guerre sana l’aimer. P. Grasset, 2011.

⁶Le Monde. 24.11.2011.

⁷Граф Витцтум В. Указ. соч. C. 837.

⁸Флавий И. Иудейская война. СПб., 1991. C. 85-86.

⁹Золотой фонд российской науки международного права. М., 2007. Т. I. С. 34.

¹⁰Там же. С. 10.

¹¹Толстой Л.Н. Последний дневник. 1910 г. 12 мая. М., 2010. С. 63.

¹²Stewart P. Libya and the Future of Humanitarian Intervention // Foreign Affairs. 2011. August 26.