ENGLISHСОВРЕМЕННЫЙ модернизационный проект России требует, как об этом говорил Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в своем выступлении на совещании в МИД РФ (12 июля 2010 г.), активного и многовекторного использования внешнеполитических, дипломатических и международно-правовых ресурсов. Задача проведения умной внешней и внутренней политики, подчиненной сугубо прагматичным целям, опирается на эффективные интеллектуальные и практические действия всех без исключения государственных структур. При этом они должны учитывать объективные тенденции мировой глобалистики и интеграции, повышение роли национальной государственности и межсуверенного взаимообщения перед вызовами и угрозами XXI века. Представители разных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), решая вопросы национального реформирования и идентификации страны в современном миропорядке, вовлечены в международные связи.
Не является исключением и деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. Значительный акцент в ней делается на внешний фактор. Благодаря этому министерство становится динамичным субъектом формирования международной юридической системы (нормативной и правоприменительной), позитивно способствует взаимодействию национальных и международных юридических инструментов, гармонизации и сближению законодательств различных государств, совершенствованию и прогрессивному развитию международного права. Тем самым вносится существенный вклад в практику модернизации Российского государства, перевод его эволюции в инновационный режим. Происходит последовательное укрепление правового общества, демократии, общечеловеческих стандартов. РФ движется в сторону высокого уровня конкурентоспособности в мире в условиях многополярности, растущей взаимозависимости его политико-правовых акторов.
Конечно, по указанному вектору выстраивается работа и других федеральных органов исполнительной власти. В формировании и материализации государственно-правовой политики России принимают деятельное и ответственное участие Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ, СВР, ГРУ, иные специализированные структуры. Существенна и целенаправленна деятельность Совета безопасности. Но в рамках Конституции Российской Федерации, федерального законодательства за Минюстом закреплена такая компетенция, которая позволяет ему, во-первых, обеспечивать персонально-самостоятельное участие в международном общении, а во-вторых, объединять прилагаемые усилия с другими российскими министерствами и ведомствами при решении общих вопросов юриспруденции, законности, имплементации международно-правовых обязательств РФ.
В данном процессе этот орган руководствуется нормативным постулатом о координирующей роли Министерства иностранных дел при осуществлении внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти. Это – с одной стороны. С другой – в силу профессионализма, политического авторитета, должного опыта Министерство юстиции РФ само все чаще становится центром координации, согласования действий между властными субъектами при упорядочивании проблем мирового (регионального) правового, правоприменительного, правоохранительного пространства. Подтверждение тому – назначение министра юстиции Российской Федерации А.В.Коновалова специальным представителем Президента РФ в рамках стратегического партнерства Россия – Европейский союз по вопросам свободы, безопасности и правосудия. Другой факт – возложение распоряжением правительства Российской Федерации (№ 895-р от 01.07.2010) на Минюст России полномочий, связанных с представлением интересов правительства Российской Федерации в судебном процессе в Экономическом суде Содружества независимых государств, выполняющего функцию суда ЕврАзЭС. Число подобных примеров будет увеличиваться, принимая во внимание растущее значение организационно-правового обеспечения государственной политики России в международной сфере.
В настоящее время международная практика Министерства юстиции РФ, связанных с ним структур (Регистрационная палата, ФАПРИД, ФСИН) отличается рядом существенных признаков. Среди них – развитая конституционно-законодательная основа деятельности, четкое определение целей и функций, современная география страноведческих связей и контактов, безусловное соблюдение основных принципов международного права и Устава ООН, разнообразие форм и векторов международного взаимообщения, эффективное обращение к институтам двусторонней и многосторонней дипломатии. Все это в целом работает на имидж России как международной личности, ее правосубъектность, в том числе в сфере прогрессивного развития международных юридических пространств (всемирного и регионального масштаба).
О содержательности международной деятельности Минюста России говорят многие аргументы. Прежде всего отметим, что указанное направление системно и достаточно подробно зафиксировано в правовых основах государственного статуса этой структуры. Так, Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации 2004 года указывает, что его полномочия включают и те, которые напрямую затрагивают международные отношения и внешнюю политику РФ. Среди них – обеспечение исполнения международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; осуществление в порядке, установленном правительством РФ, государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, заключенных их органами государственной власти; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по взаимодействию РФ с Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; представление предложений о заключении и выполнении международных договоров России о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам; согласование предложения о заключении, прекращении, приостановлении действия или временного применения международных договоров РФ; получение в установленном порядке от иностранных государств или их компетентных органов запросов о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным или иным делам; взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России, осуществления обмена правовой информацией с иностранными государствами.
К полномочиям министерства относятся и другие важные компетенции. В их числе – внесение сведений о филиалах и представительствах международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций; подготовка в установленном порядке представления о передаче лиц, осужденных судами Российской Федерации к лишению свободы, для отбывания наказания в государствах, гражданами которых эти лица являются; принятие в пределах своей компетенции решения о нежелательности пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства; выдача разрешений на открытие представительств иностранных юридических организаций. При осуществлении своих полномочий Минюст России руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, международными договорами России и Положением о Министерстве юстиции РФ. В целях реализации своей компетенции Минюст обладает и соответствующим нормативным ресурсом. Например, правом заключать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. Реализация этого права возлагается на министра юстиции России.
Для регулирования международной деятельности Минюста, решения различных в этой связи вопросов (в частности, организационных, координации, информирования) принята целая группа внутриведомственных актов. Их наличие свидетельствует об эффективной модели поведения в международном пространстве органов федеральной исполнительной власти. К таковым следует отнести, например, Регламент Министерства юстиции РФ от 27.01.2010. В специальном разделе (XI) фиксируется порядок взаимоотношений с органами и представителями власти иностранных государств, международных организаций и органами государственной власти Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества. Предусмотренный механизм соответствует как национально-правовым актам (Указ Президента Российской Федерации от 12.03.1996 «О координирующей роли МИД РФ в проведении внешнеполитической линии Российской Федерации», Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г.), так и основным принципам международного права, международным договорам РФ (среди них – Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.).
Легитимная устойчивость и адекватность нормативных источников международной активности вкупе с политическими императивами, изложенными, в частности, в Концепции внешней политики России (2008 г.), делает ее эффективной, многовекторной и прогнозируемой. Позитив состоит и в четком определении международных направлений (функций) работы структурных подразделений Минюста России. Такого рода «разделение труда» логично. Оно говорит о высокой организационной и юридической культуре исполнительной власти. Если проанализировать положения о департаментах Минюста России, уставы действующих при нем ФГУ (федеральные государственные учреждения), другие акты (например, касающиеся деятельности территориальных органов министерства), то можно констатировать наличие оптимальной ведомственной модели поведения в международных отношениях и сложившейся, развивающейся в условиях глобализации реальной практики (дипломатия юстиции). Ее авторами выступают, в частности, департаменты – международного права и сотрудничества, конституционного законодательства, гражданского и социального законодательства, по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой, по делам некоммерческих организаций и другие подразделения. Особую роль играет Аппарат Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ).
У каждого из них – собственная зона ответственности, должная компетенция, основанная на нормативном документе. В то же время в ходе выполнения установленных целей и функций подразделения Минюста России координируют, взаимодействуют друг с другом. Таким образом, в механизме международных связей Министерства юстиции Российской Федерации существует системность и многофункциональность. Накопленный совокупный опыт позволяет министерству иметь свою специфическую роль в проведении внешней политики и дипломатии Российской Федерации. Этот же опыт, вектора его деятельности в международной системе усиливаются, корректируются часто с аналогичным поведением иных органов федеральной исполнительной власти (МИД, МЭРТ, Минкультуры, Минфин, ФТС, МВД, Генеральная прокуратура и т.д.). Отметим и практическое значение отношений Минюста России в международной сфере с Федеральным Собранием России, его составными частями – Советом Федерации и Госдумой.
Все это в целом создает реальные предпосылки для обеспечения единства, эффективности и прагматизма внешней политики Российской Федерации в международных отношениях, в ходе решения глобальных проблем нового столетия, достижения задач модернизации российской политики и экономики, оптимизации в исполнении и осуществлении суверенного и демократического статуса России. В реальной международной политике государственно-властные структуры РФ выступают не конкурентами, а консолидированными субъектами (по политической воле, официальным ориентирам, узаконенной зоны компетенции). Такой подход имеет большое практическое значение. Неслучайно в ходе ведомственной (статусной) регламентации российские субъекты имеют четкую «персонализацию».
Например, в постановлении правительства Российской Федерации от 03.06.2003 «Межведомственное распределение обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН» за конкретными министерствами и ведомствами закреплены и конкретные направления. Так, в сфере прикладной ориентации Минюста России обозначены – Международный уголовный суд, Комиссия международного права, Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), Специальный комитет по международному терроризму, Программа помощи ООН в области преподавания, изучения, распространения и более широкого признания международного права, Международный трибунал по бывшей Югославии, Международный трибунал по Руанде, Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС), Международная организация труда (МОТ), Международный комитет Красного Креста (МККК), Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФОКК и КП).
Международная статусность Министерства юстиции Российской Федерации, в основе которой лежит его юридически закрепленная субъектность, помноженная на практический опыт, – не только очевидный факт, но и явление (процесс), имеющее тенденцию к возрастанию, приобретению большей прикладной роли и аксиологического потенциала, соответствующего объективным реалиям мира глобалистики. И в этом аспекте современный период жизнедеятельности Минюста России дает немало примеров активного поведения этого органа в международной среде как по географическому, так и функциональному принципу. Назовем для иллюстрации некоторые значимые события текущего года.
Достаточно разнообразная палитра страноведческих связей Министерства юстиции Российской Федерации (если судить по числу заключенных двусторонних договоров и соглашений, то цифра превышает более 100 государств) в 2010 году характеризуется формированием постоянно действующих дипломатических механизмов. Так, заметным моментом стали структурированные встречи руководства Минюста России с главами дипломатических представительств в Москве США, Германии, Франции, Швейцарии, Италии, Нидерландов, Бельгии, Люксембурга, Испании, Венгрии, Финляндии, Польши, Колумбии, Марокко, Литвы, Сербии, Австрии, Болгарии, других государств. На них обсуждалась не только традиционная тематика юстиции, но и затрагивались вопросы общеполитического и экономического профиля (международная безопасность, разоружение, модернизация, реформы международных институтов, эффективность работы «восьмерки» и «двадцатки» и др.).
Позитивная линия сохранялась и трансформировалась в конкретные договоренности во время визитов министра юстиции Российской Федерации А.В.Коновалова в Швейцарию, Словакию, Польшу, Великобританию, первого заместителя министра юстиции А.В.Федорова в Бразилию, заместителя министра юстиции Ю.С.Любимого во Францию, Англию, заместителя министра юстиции Российской Федерации В.Н.Лихачева в Нидерланды, Чили, Перу, Колумбию, Марокко, Бельгию. Особый эффект (в дипломатическом смысле) имела поездка делегации Минюста России в Лодзь (июнь 2010 г.) и ответный визит министра юстиции Польши в июле 2010 года в Санкт-Петербург. За короткое время были подготовлены соглашения о сотрудничестве двух ведомств и программа их взаимодействия на 2010-2011 годы. Помимо профессионального (специализированного) партнерства (например, сотрудничество в сфере правовой помощи по уголовным и гражданским делам) достигнутые договоренности и начало их активной имплементации стали существенным звеном нормализации отношений Москвы и Варшавы как стратегических партнеров в целом. Складывающаяся российско-польская модель дипломатии юстиции не только позитивна для двустороннего трека, но и интересна в целях эффективного взаимодействия России и Европейского союза.
В 2010 году отношения Министерства юстиции Российской Федерации со структурами ЕС (прежде всего ЕЭК, Европарламентом), государствами – членами Евросоюза концентрированно развивались на полях заседаний Постоянного совета партнерства (ПСП), по вектору реализации прежде всего 3-й «Дорожной карты» (вопросы демократии, свободы и правосудия). Повестка этой работы включала реально значимые проблемы, затрагивающие безопасность и государственную устойчивость всех акторов идущего диалога, – борьбу с организованной преступностью, наркотрафиком, торговлей людьми, проституцией, усыновление, миграцию, реадмиссию, сотрудничество в сфере судебной практики по уголовным, гражданским и торговым делам и др.
Таким образом идет формирование общеевропейского правового пространства – интегральной части системы безопасности для новой Европы. К этому же процессу следует добавить технологические и операциональные усилия Минюста России и его европейских коллег из Совета Европы, ОБСЕ, Европола, Евроюста и других международных структур, действующих в континентальном измерении. Примером такого подхода, в частности, может служить конференция высокого уровня «О будущем Европейского суда по правам человека» (Интерлакен, Швейцария, 18-19 февраля 2010 г.). В принятой по итогам работы форума декларации отражены многие конструктивные идеи министра юстиции РФ А.В.Коновалова (реформа ЕСПЧ, укрепление принципа субсидарности, совершенствование фильтрационного механизма и др.), поддержанные главами других делегаций-участников.
По линии работы с международными организациями следует, конечно, отметить и взаимодействие Министерства юстиции Российской Федерации (подчас вкупе с другими силовыми ведомствами России) с ООН и ее специализированными организациями. Прагматизмом отмечаются контакты с Конгрессом ООН по предупреждению преступности (очередной прошел в апреле 2010 г. в Бразилии), антинаркотическими и антитеррористическими подразделениями Организации Объединенных Наций. Широкие перспективы сотрудничества открываются по линии международного правотворчества, гармонизации российских и ооновских антикриминальных стандартов, внедрения наилучшей пенитенциарной практики, разъяснения и информирования в России положений о современном международном правопорядке. Весьма актуальным будет и направление, основанное на объединении усилий национальных ведомств юстиции, Комиссии по международному праву, VI Комитета Генеральной Ассамблеи ООН (по правовым вопросам) в борьбе с фактами международно-правового нигилизма, в выработке профилактических мер против этого социального зла, которое влияет на эффективность современного мироуправления. В ходе чествования 65-летия принятия Устава ООН Российская Федерация могла бы выступить с политико-дипломатической инициативой о модернизации процесса кодификации и прогрессивного развития международного права, подготовки в этих целях национальных и международных программ совершенствования действующего правопорядка.
Интересные и важные перспективы открываются для совершенствования сотрудничества Минюста России с Международным комитетом Красного Креста. Проведенные в сентября 2010 года в Женеве переговоры с его президентом Якобом Келленбергером позволили договориться о расширении пропаганды международного гуманитарного права в российских вузах, о формировании в Правовой академии Минюста России специального библиотечного фонда, о совместных инициативах в структурах ООН.
Говоря о взаимодействии Минюста России с международными структурами, следует напомнить и о становлении опыта сотрудничества в таких организациях, как Совет министров юстиции СНГ, ЕврАзЭС, Союзного государства Россия – Белоруссия. Российское ведомство ведет в них политику, которая реально приближает страны-участницы к режиму интеграции, что в полной степени отвечает укреплению суверенитета государств и формирует эффективную кооперацию перед вызовами мировой политики, экономики, торговли. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на решения последнего (1-2 сентября 2010 г., Астана) заседания Совета министров юстиции ЕврАзЭС (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан). В их числе резолюции, посвященные основным принципам оказания гражданам бесплатной юридической помощи, об образовании межрегиональной Ассоциации судебно-экспертных учреждений, по вопросам гармонизации гражданского законодательства, доработке проекта регламента Совета министров юстиции государств – членов ЕврАзЭС и др.
Серьезные и перспективные решения будут приняты и в ходе заседания указанных структур в ноябре 2010 года в Казани.
Нынешний год отличается конструктивной работой Министерства юстиции Российской Федерации в области международных договоров. Она складывается из нескольких, но взаимосвязанных векторов. Первым следует назвать расширение договорной базы в границах компетенции Минюста России. За прошедшие месяцы были заключены межправительственные соглашения о защите интеллектуальной собственности, полученной в ходе ВТС (Колумбия, Словакия), проведены переговоры по подготовке договоров о выдаче (Колумбия, Марокко, Египет), о сотрудничестве с Европолом, Евроюстом. Подписаны межведомственные соглашения о сотрудничестве Министерства юстиции Российской Федерации с аналогичными структурами из Колумбии, Чили, Перу, Польши, на очереди договоренности с Алжиром, Намибией и другими странами.
В числе укрепляющихся в практике новелл – подготовка программ сотрудничества, которые, опираясь на акты более высокого уровня, делают взаимодействие органов юстиции детальным, углубленным, а значит, и эффективным. Предложенная Министерством юстиции Российской Федерации модель правоприменения находит широкое признание в международном юридическом пространстве. Для последнего несомненный интерес представляет и российская правоприменительная практика по имплементации международно-правовых обязательств РФ в сфере юстиции. Речь идет, в частности, о деятельности главных и территориальных управлений Минюста России, которые связаны с формированием в стране правового общества, режима безусловного соблюдения принятых РФ международных обязательств.
В ходе этой работы вырисовываются и контуры международных инициатив Российской Федерации в сфере юстиции (например, по тематике международного семейного права). Об этом говорят контакты Минюста России с Гаагской конференцией по международному частному праву, структурами Евросоюза, Совета Европы, Содружества независимых государств и др. В эффективном режиме работают и другие структуры. Так, Регистрационная палата при Минюсте России заключила по согласованию с МИД России соглашения о сотрудничестве с Российско-британской торговой палатой и Торгово-промышленной палатой Вьетнама, ассоциациями «Клуб Франция», торгово-промышленных палат Греции, предпринимателей Италии и Израиля, а также меморандум о сотрудничестве между ФГУ ГРП при Министерстве юстиции Российской Федерации и японской организацией внешней торговли «Джетро». ФАПРИД, выполняя важные функции по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности, используемых и полученных в ходе двустороннего военно-технического сотрудничества, находится в переговорном процессе с представителями Намибии, Польши, Китая, Перу, Ирана, Республики Корея по подготовке соответствующих проектов и договоренностей.
Таким образом, международный сезон 2010 года показывает значительный удельный вес интеллектуальной и организационной работы Министерства юстиции Российской Федерации в проведении внешней политики РФ. Эта роль, объективно говоря, будет возрастать. Вывод основан на требованиях государственной политики модернизации, которая не может не касаться совершенствования деятельности властных российских структур в целом и в международном пространстве в частности. Исходя из этой логики, имеет смысл начать подготовку Программы международного сотрудничества и партнерства Министерства юстиции Российской Федерации. Она могла бы состоять из двух частей. В первой отражены вопросы общих тенденций международного правопорядка в мире перед вызовами и угрозами XXI века, подчеркнута роль сотрудничества государств, их специальных подразделений в сфере юстиции. Особое место – позиции государств в отношении признания общих принципов международного права и Устава ООН. Здесь же – изложение взглядов по такому предмету, как дипломатия юстиции в современных международных отношениях.
Во второй части должны быть указаны специальные направления двустороннего и многостороннего взаимодействия Минюста России (государства, международные организации и конференции). Здесь же имеет смысл коснуться и проблемы перестройки, реформирования работы Министерства юстиции Российской Федерации. Среди них – формирование новых структур (например, по гармонизации права в рамках СНГ, Таможенного союза, ЕврАзЭС), расширение компетенции (в частности, за счет тематики международного частного права), более активное позиционирование (при должном кадровом и финансовом ресурсе) в сфере защиты экономических, торговых и иных интересов Российской Федерации, содействие продвижению (методами юстиции) интересов российских регионов, российского бизнес-сообщества в международной сфере.
Целесообразно повышать образовательный уровень сотрудников в сфере международных отношений, дипломатии, разработать современную информационную базу данных о международном праве на основе компьютерных технологий нового поколения. Прикладную роль на этом пути могла бы сыграть Правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.
Достигнутые итоги показывают, что Министерство юстиции Российской Федерации занимает серьезную нишу во внешнеполитическом механизме Российской Федерации. Поэтому совершенно обоснованно оно приняло недавно конструктивное участие в разработке и согласовании предложений по актуализации положений Указа Президента Российской Федерации № 375 от 12.03.1996 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации». Тематика юстиции, за которую отвечает ведомство, логично заняла прочное место в ходе зарубежных визитов высшего и высокого уровня (президента, премьер-министра, министра иностранных дел РФ).
Эта политическая и прикладная линия российской дипломатии будет только расширяться, раскрывая потенциал Российской Федерации как стратегического актора, модератора и идеолога развития современного миростроительства.
