Первый саммит и договор

СИТУАЦИЯ В ЮВА середины 1970-х годов мало походила на ту, в которой рождалась АСЕАН. С окончанием войны в Индокитае военное присутствие США в регионе сократилось. Началось объединение Вьетнама. В Лаосе и Камбодже утвердились у власти левые режимы.

На этом фоне главы государств и правительств Ассоциации собрались в конце февраля 1976 года на индонезийском острове Бали. Настроения, царившие на первом саммите АСЕАН, красноречиво выразил премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю. По его словам, победа коммунистов в Индокитае укрепила у лидеров стран Ассоциации решимость спасти себя от подобной катастрофы1.

Вынужденные не просто комментировать перемены в регионе, но уточнять под их влиянием свою стратегию, участники саммита не ограничились публикацией совместного коммюнике. В Декларации согласия АСЕАН, принятой на Бали, они наметили программу совместных действий в политической, экономической, социальной и культурной сферах, в вопросах обеспечения безопасности. При этом первое место отводилось именно политическому сотрудничеству. Важнейшей его целью объявили скорейшее мирное урегулирование противоречий внутри региона. Договорились и о создании органа, придающего работе Ассоциации более гибкий и оперативный характер, - постоянного Секретариата АСЕАН со штаб-квартирой в Джакарте2.

По сути дела, забота о политической стабильности и безопасности в регионе определила и дух другого документа, благодаря которому саммит вошел в историю, - Договора о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии, известном также как Балийский договор.

Из 17 содержательных статей, включенных в него, первые 12 постулировали цели и принципы подписантов, пути укрепления дружбы и реализации сотрудничества в ЮВА. Еще пять касались явлений, мешающих конструктивным действиям, и способов мирного устранения этих преград.

Подписывая Балийский договор, высшие руководители стран, основавших АСЕАН, заявляли о праве каждого государства на существование, свободное от какого-либо внешнего вмешательства и «внутренней подрывной деятельности». Говорилось также о взаимном уважении независимости, суверенитета, территориальной целостности и национальной самобытности; о неприятии применения силы или угрозы силой; о стремлении к урегулированию споров мирными средствами.

Ссылки в статьях 11 и 12 на необходимость укрепления «национальной и региональной сопротивляемости» (national and regional resilience) ясно показывали, что договор составлялся с оглядкой «на злобу дня». Ведь одноименная индонезийская концепция разрабатывалась, дабы не допустить «эффекта домино», под действием которого страны ЮВА падали бы одна за другой «в объятия» коммунистов3.

Тем не менее, вопреки императивам холодной войны, общая тональность Балийского договора определялась не установкой на обострение регионального соперничества, а мотивами ухода от конфронтации и конфликтов, мотивами поддержания универсальных норм международного права. Думается, это и предопределило его долгую жизнь.

Наконец, несмотря на все политические озабоченности той эпохи - хотя, быть может, в чем-то и благодаря таковым, - в договоре отразилось стремление стран - участниц АСЕАН ускорить свой экономический рост, активизировать и расширить хозяйственное сотрудничество. Неслучайно именно после Балийского саммита в практику АСЕАН вошли не только ежегодные конференции глав дипломатических ведомств, но и регулярные встречи министров экономики.

Балийский саммит и договор, подписанный на нем, подвели черту под «утробным периодом» в развитии Ассоциации. За этим рубежом в ее истории открылся новый этап, отмеченный не только новыми вызовами, но и возросшей верой в собственные силы.

Перед лицом камбоджийского кризиса

СТАТЬЯ 18 Балийского договора гласила, что кроме пяти первоначальных участников, к нему могут присоединяться и другие страны ЮВА. Значило ли это, что для них открыты двери самой Ассоциации? Теоретически, видимо, да, но отнюдь не на практике. Реальности 70-х, как и 80-х годов ХХ века не допускали ничего подобного. Единственным исключением из правила оказался Бруней, получивший независимость в 1984 году и тогда же вступивший в АСЕАН. И страны АСЕАН, и страны Восточного Индокитая оставались, каждая по-своему, участницами и пленницами холодной войны.

С точки зрения руководителей объединявшегося Вьетнама, АСЕАН пребывала под таким влиянием США и проамериканских сил, которое не позволяло видеть в ней независимую региональную организацию. Поэтому контакты между СРВ и членами АСЕАН осуществлялись на двусторонней основе.

В итоговом документе второй асеановской встречи в верхах (Куала-Лумпур, 1977 г.) подчеркивалось, что Ассоциация готова к мирным и взаимовыгодным отношениям «со всеми странами региона, включая Камбоджу, Лаос и Вьетнам». Выражалось намерение «расширить зоны понимания и сотрудничества» с названными государствами. Лидеры АСЕАН приветствовали рекомендацию Совета Безопасности о принятии СРВ в члены ООН. Правда, подписать договоры о мире и дружбе, как предлагал им Ханой, они не пожелали.

Отказ от подобных шагов отражал намерение сохранять в ЮВА баланс сил, при котором СРВ препятствовала бы активизации КНР, а режим Пол Пота - союзник Пекина и антагонист Ханоя - сдерживал бы Вьетнам. Однако равновесие нарушили «красные кхмеры», начавшие боевые действия на границе с СРВ. В ноябре 1978 года последовал Договор о дружбе и сотрудничестве между СССР и Вьетнамом, а далее - контрнаступление вьетнамских войск и кхмерских подразделений, оказавших им поддержку, на позиции полпотовцев, крах режима, запятнавшего себя массовыми убийствами, и провозглашение Народной Республики со столицей в Пномпене. Эти события встревожили АСЕАН не на шутку. Ведь «вакуум силы», возникший вследствие ухода США из Вьетнама, заполнялся советско-вьетнамским влиянием. Ни Пекин, ни Вашингтон мириться с этим не желали. В ЮВА разворачивался новый тур соперничества великих держав.

Реагируя на события в Восточном Индокитае, Ассоциация требовала нормализовать обстановку в Камбодже, выведя оттуда вьетнамские войска и созвав международную мирную конференцию. Тем временем отряды вооруженной камбоджийской оппозиции укрылись в Таиланде, а помощь, которую им оказывали США и КНР, не давала конфликту угаснуть на стадии, невыгодной для этих держав, как и для АСЕАН.

Не забывая об этих поучительных фактах, не станем все же отрицать, что на уровне публичной дипломатии Ассоциация отвергала силовые методы разрешения конфликта. Выступая за политическое урегулирование, она с середины 1980-х годов активно ему содействовала - сначала на джакартских неформальных встречах с основными камбоджийскими фракциями, а потом и в рамках Парижской конференции.

Эти диалоги еще только начинались, когда на третьем саммите АСЕАН (Манила, 1987 г.) были приняты поправки к Балийскому договору4. Странам Восточного Индокитая давали понять, что по достижении мира в Камбодже они смогут присоединиться к договору и включиться в процессы региональной интеграции. Там же и тогда же определили, что к Договору 1976 года могут, с общего согласия подписантов, присоединяться внерегиональные государства.

Подобные сигналы, особенно на фоне ослабления союза с Москвой, все чаще побуждали лидеров Вьетнама, Лаоса и Камбоджи задумываться об общей исторической судьбе народов ЮВА, о перспективах и выгодах сближения с соседями из АСЕАН.

Итак, холодная война шла к концу. С нею кончалась и эра идеологически мотивированных вмешательств в дела ЮВА. Казалось бы, членам АСЕАН только и оставалось, что приветствовать «зарю свободы». Однако в недавнем прошлом ощущение внешней угрозы очень помогало сплачивать Ассоциацию, и никто не знал, как она почувствует себя без него. Антикоммунизм как идейная база сотрудничества смотрелся все более архаично. С распадом СССР убывали и возможности маневра на внешней арене. Кто-то даже опасался, как бы с потеплением международного климата АСЕАН не «растаяла». Но опасался, как выяснилось, зря.

После холодной войны

ОЧЕРЕДНОЙ САММИТ Ассоциации (Сингапур, 1992 г.) показал, что внутри группировки зреют новые идеи и импульсы к саморазвитию. Отныне урегулирование остающихся и предотвращение новых конфликтов в регионе, поддержание мира и стабильности в этой части планеты прямо увязывались с присоединением всех стран ЮВА к Балийскому договору. Первостепенной экономической задачей объявлялось создание зоны свободной торговли АСЕАН (АФТА). В рамках концепции «открытого регионализма» было решено образовать широкий форум в составе членов АСЕАН и ее партнеров по диалогу для обсуждения проблем региональной безопасности.

Становясь центром притяжения для соседних государств буквально на глазах, АСЕАН и сама манила их к себе. Выступая на саммите в Сингапуре, индонезийский Президент Сухарто заявил: его страна приветствует интерес Вьетнама и Лаоса к сотрудничеству с Ассоциацией и ждет, что связи с Камбоджей и Мьянмой будут развиваться аналогичным образом5.

Двигаться в эту сторону асеановцы стремились тем активнее, чем быстрее росло на полуострове влияние Пекина. Момент был таков, что потенциальных членов Ассоциации надо было срочно убедить: сотрудничать с АСЕАН им выгоднее, чем с Китаем6.

В конечном счете, страны ЮВА настроили самих себя на то, что с императивами геополитики не поспоришь и принимать ближайших соседей следует такими, каковы они есть. Идейные же расхождения можно пережить, особенно если официальные идеологии не мешают рыночным реформам (как это, в общем, и было в странах Восточного Индокитая). Дело кончилось тем, что в промежутке между 1995 и 1999 годами «региональную берлинскую стену» демонтировали общими усилиями: сначала в члены Ассоциации приняли СРВ, потом - Лаос и Мьянму, а напоследок и Камбоджу.

Функционируя как правовой инструмент, способствующий превращению субрегиональной группировки в организацию регионального охвата, Договор 1976 года еще до того, как расширение АСЕАН завершилось, начал работать на более широком, азиатско-тихоокеанском поле. Когда летом 1994 года был впервые созван Региональный форум АСЕАН (АРФ), успех Ассоциации выразился не просто в том, что ее признали «ядром» и движущей силой АРФ. Участники форума пошли дальше, одобрив в качестве основы отношений в тихоокеанской Азии принципы, выдвинутые в Балийском договоре.

Договор, живущий вне своего региона

В СВЯЗИ с финансово-экономическим кризисом, поразившим ряд стран ЮВА на исходе ХХ века, министр иностранных дел Индонезии Али Алатас предупреждал, что в наступающем столетии АСЕАН столкнется со многими неопределенностями и ловушками7.

Лидеры АСЕАН доказывали и доказывают, что относятся к таким предупреждениям серьезно: создаются новые диалоговые форматы типа АСЕАН+3 и Восточноазиатского саммита (ВАС), составляются планы, призванные ускорить процессы региональной интеграции и адаптировать АСЕАН к реалиям нового столетия. Центральное место среди них принадлежит концепции Сообщества АСЕАН, выдвинутой в 2003 году. В качестве рубежа, за которым Сообщество начнет реально функционировать, определен 2015 год.

Важнейшее событие в рамках этого нового проекта - принятие Устава АСЕАН (ASEAN Charter) в 2008 году. Хотя его анализ (как и подробное рассмотрение проблематики Сообщества) не входит в наши задачи, необходимо подчеркнуть: при разработке устава возобладала точка зрения, согласно которой важнейшие принципы деятельности 
АСЕАН не подвергнутся коренному пересмотру. Сообщество АСЕАН будет строиться на уже имеющемся правовом и организационном фундаменте. Согласно статье 52 Устава АСЕАН, все прежние декларации, ранее заключенные договоры и иные правовые инструменты Ассоциации сохраняют свою силу8. Естественно, это положение распространяется и на Балийский договор.

С тем, что современные отношения внутри ЮВА - иные, чем 30 с лишним лет назад, и регулировать их надо иначе, не станет спорить никто. Собственно, поэтому и понадобился Устав АСЕАН, намного более пространный, чем Договор 1976 года. Но, во-первых, даже в этом случае творцам Балийского договора надо ставить в заслугу, что их детище так долго служило Ассоциации в делах ее укрепления. А во-вторых, с некоторых пор этот договор живет, если можно так выразиться, вне региона своего происхождения. Связано это и с широким кругом партнеров АСЕАН по диалогу, и с особой ролью, принадлежащей ей на площадках типа АРФ, АСЕАН+3 и ВАС. Возможностью присоединиться к договору, предусмотренной поправками 1987 года, уже воспользовались более десятка внерегиональных держав, включая КНР, Японию, Индию, Россию и США. Разработан специальный протокол, регламентирующий процедуру присоединения.

Подписав Балийский договор еще в 2004 году, наша страна подтвердила, что дорожит диалоговым партнерством с АСЕАН, и сделала заявку на участие вместе с ней в Восточноазиатском саммите. Шесть лет спустя, в апреле текущего года, Ассоциация эту заявку поддержала.

Без сомнения, долголетие Балийского договора и растущий «спрос» на него за пределами ЮВА говорят не только о достоинствах самого документа, но и о состоятельности организации, вызвавшей его к жизни.

 

 

1The Straits Times. Singapore, 09.11.1977.

2Declaration of ASEAN Concord, Indonesia, 24 February 1976 // http://www.aseansec.org/5049.htm (дата обращения: 12.09.2010).

3Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, Indonesia, 24 February 1976 // http://www.aseansec.org/1217.htm (дата обращения: 12.09.2010).

4Protocol Amending the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, Philippines, 15 December 1987 // http://www.aseansec.org/5116.htm (дата обращения: 12.09.2010).

5Малетин Н.П., Чан Куок Нгуен. Вьетнам в системе международных отношений в Юго-Восточной Азии. М., 1995. С. 122.

6Малетин Н.П. АСЕАН: три десятилетия внешней политики. М., 1999. С. 127.

7Kao Kim Hourn. ASEAN-10 Born. Phnom Phen, 1999. P. 20.

8Charter of the Association of Southeast Asian Nations // http://www.aseansec.org/21069.pdf (дата обращения: 12.09.2010).