ENGLISHПонятие «голубые каски», или «голубые береты» ООН, прочно вошли в политический обиход последних десятилетий. В каком бы регионе мира не вспыхивали межгосударственные или внутренние конфликты, международные военные контингенты и наблюдатели, а также полицейский и гражданский персонал по решению Совета Безопасности ООН в оперативном порядке направляются в «горячие точки» для оказания помощи в прекращении военных действий и восстановления стабильности. По сути, именно эта деятельность уже более 60 лет является наиболее зримым воплощением глобальной роли ООН, ее «визитной карточкой».
Конечно, далеко не все и не везде удавалось сделать Всемирной организации для сохранения мира: были взлеты и падения, победы и неудачи. Миротворцы ООН несли непростую службу в таких взрывоопасных регионах, как Ближний и Средний Восток, Африка, Азия, Латинская Америка, в таких растерзанных конфликтами странах, как Камбоджа, Южная Африка, Намибия, Сальвадор, Гватемала, Мозамбик и т.д.
Критики находят многие промахи, допущенные Организацией в прошлом. Действительно, в 1993 году провалом закончилась миссия ООН в Сомали, в 1994 году ООН не смогла предотвратить геноцид в Руанде, а чуть позже - остановить жестокую войну в Конго. Миротворцы ООН не смогли предупредить развязывание гражданской войны на Балканах, что привело к вооруженной интервенции НАТО и весьма трагическим последствиям для балканских народов, которые они испытывают до сих пор. Надо признать, что десятки резолюций Совета Безопасности ООН, касающиеся урегулирования острых региональных конфликтов, остаются невыполненными.
Но объективности ради надо сказать и о том, что эффективность Всемирной организации напрямую зависит от способности ее членов достигать консенсуса, проявлять политическую волю. Поэтому было бы несправедливо давать оценку миротворческим усилиям ООН исключительно в темных красках.
За долгие годы деятельность Организации в этой области стала заметным уникальным явлением международной жизни ХХ и ХХI столетий. Зачастую именно благодаря ООН оказывалось возможным спасти тысячи жизней, создать условия для мирного решения споров. Даже в Сомали, Руанде, Боснии и Герцеговине, где военные действия не утихали, несмотря на присутствие миротворцев ООН, им удавалось защитить гражданское население и обеспечить доставку столь необходимой гуманитарной помощи десяткам тысяч людей.
Природа многих конфликтов слишком остра, чтобы рассчитывать на быстрые результаты. На противоборство сторон наслаивается множество исторических, экономических, культурных, религиозных и иных факторов. В раздувании напряженности порой заинтересованы внешние силы, стремящиеся расширить сферу своего политического влияния или извлечь экономическую выгоду. И все же при всей неоднозначности оценок эффективности миротворческой деятельности ООН она, по всеобщему мнению, является важным инструментом укрепления международного мира и безопасности, а вклад государств в операции по поддержанию мира (ОПМ) во многом определяет их реальный статус и место на современной мировой арене.
Интересно само происхождение этого направления деятельности, упоминания которого нет в Уставе Организации. Ее принципиальной международно-правовой основой можно считать главы VI, VII и VIII Устава, прежде всего его статью 40, в соответствии с которой впервые в 1948 году после арабо-израильского конфликта на Ближний Восток были направлены военные наблюдатели ООН, получившие название «голубые береты». С тех пор эта форма - миссии наблюдателей и миссии наблюдения ООН - активно используется на практике и составила больше половины всех более чем 60 операций ООН.
Однако с течением времени и под влиянием складывавшейся мировой обстановки концепция миротворчества развивалась и наполнялась новым содержанием. В 1956 году она была дополнена созданием новой категории - операции ООН по поддержанию мира, теперь уже с применением вооруженных сил («голубых касок»), которые впервые получили «крещение» также на Ближнем Востоке. В их задачу входило создание буферной зоны, разъединение конфликтующих сторон и недопущение возобновления военных действий, что сыграло свою полезную роль.
Попытки провести правовую грань между принудительными операциями с использованием вооруженных сил и собственно операциями по поддержанию мира, осуществляемыми с согласия вовлеченных в конфликт сторон, вылились в то, что с подачи тогдашнего Генерального секретаря ООН Д.Хаммаршельда был запущен в оборот термин «операции, проводимые по Главе VI с половиной». То есть, что-то промежуточное между Главой VI (мирное урегулирование споров) и Главой VII, предусматривающей меры с использованием силы. Дискуссии на этот счет среди экспертов-международников идут до сих пор, хотя реальная жизнь давно уже ушла вперед, да и ооновское миротворчество за прошедшие десятилетия претерпело немалую эволюцию.
Для наглядности приведем некоторую статистику. С момента окончания холодной войны количество операций ООН по поддержанию мира выросло более чем на 400%. При этом если за первые 40 лет существования ООН было проведено всего лишь 13 миротворческих операций, то за последующие 20 лет - 47 операций.
Однако динамика миротворческой деятельности отчетливо показывает неравномерность ее развития: если в 1993 году был достигнут пик численности миротворцев (78 тыс. человек), то в 1998 году, после провальных операций в Сомали, бывшей Югославии и Руанде, их количество упало до 14,5 тыс. человек. Последовавшее затем резкое обострение конфликтов в Либерии, Сьерра-Леоне, Бурунди, Восточном Тиморе, Гаити, Косове, Судане, Сомали, ДР Конго вновь привело к резкому увеличению спроса на «голубые каски», который сохраняется и по сей день.
Рост числа и интенсивности конфликтов нового поколения привел к количественным и качественным изменениям в миротворческой деятельности. Прежде всего, значительно расширился круг стран, задействованных в ОПМ. Если раньше в ней принимали участие 20-30 государств, в основном из числа развивающихся стран, то теперь свои контингенты в распоряжение ООН предоставляют более 100 государств.
Сегодня в мире развернуто 16 миротворческих операций и две специальные политические миссии (в Ираке и Афганистане) с рекордным участием в них в общей сложности более 110 тыс. человек. Ежегодный бюджет миротворческой деятельности ООН приближается к 8 млрд. долларов.
Речь в большинстве случаев уже идет не о традиционном, даже, можно сказать, пассивном, поддержании мира, практиковавшемся до середины 1990-х годов. За последние годы миротворчество сильно эволюционировало в сторону многокомпонентности и многофункциональности. Одной из характерных черт стало задействование потенциала ООН не только в конфликтах между государствами, но и все чаще во внутригосударственных неурядицах, вызванных межэтническими, межконфессиональными, территориальными, политическими, экономическими и иными разногласиями и противоречиями.
Если в период с 1948 по 1989 год такого рода вмешательство со стороны международного сообщества требовалось лишь в 50% случаев, то сейчас на их долю приходится 90%. Их сложность состоит в том, что, как правило, в подобных конфликтах нет авторитетных представителей сторон, с которыми было бы возможно вести ответственный диалог. Даже если таковые находятся и ооновским посредникам удается установить контакты с руководителями различных группировок и кланов и в конечном счете способствовать заключению соглашения о прекращении огня, то зачастую хрупкое перемирие срывается, усугубляя и без того сложную обстановку в районе конфликта. Примерами тому могут быть ситуации в Сомали и некоторых других странах африканского континента.
С опытом международное сообщество все больше приходит к очевидному выводу о том, что простая приостановка военных действий, прекращение огня и контроль за соблюдением перемирия уже не являются достаточными для поддержания прочной стабильности в мире. Предотвращение конфликтов обходится дешевле их последующего урегулирования. А это требует наделения ООН новыми функциями и полномочиями. Именно поэтому в ООН стали меняться концептуальные подходы к кризисному урегулированию с упором на совершенствование механизмов предотвращения конфликтов и превентивной дипломатии (посредничество, переговоры).
С этой точки зрения в качестве одного из последних примеров можно отметить полезную работу созданного в 2007 году в Ашхабаде (Туркмения) Регионального центра ООН по превентивной дипломатии в Центральной Азии. Этот механизм выполняет важные функции по повышению профиля участия ООН в оказании содействия центральноазиатским странам в наращивании потенциала мирного разрешения споров и предотвращения конфликтов, в противодействии трансграничным угрозам безопасности (терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков и организованной преступности) с упором на Афганистан.
Характер современных угроз действительно качественно изменился. Сегодня они имеют ярко выраженную трансграничную и транснациональную природу. Именно поэтому при определении задач миротворческих операций наряду с классическими политическими аспектами (налаживание национального диалога, разоружение, реформа сектора безопасности, верховенство закона и т.д.) стал серьезно анализироваться более широкий социально-экономический и региональный контекст (незаконное использование природных ресурсов для финансовой подпитки конфликтов, терроризм, наркотрафик, организованная преступность, беженцы и внутренне перемещенные лица).
Для выполнения возлагаемого на миротворцев мандата в состав операций стали включать, помимо военного, сильный полицейский и гражданский компоненты. В их функции входит защита гражданского населения, беженцев и вынужденных переселенцев, содействие в создании национальных полицейских сил, контроль за соблюдением прав человека, укреплением демократии и гражданского общества, проведением выборов, помощь в социально-экономическом восстановлении разрушенных конфликтами стран.
В этих целях ряд государств (США, Великобритания, Германия, Канада) стали предпринимать активные меры по созданию национальных банков данных гражданских специалистов, своего рода «сил быстрого развертывания», для использования в постконфликтном восстановлении в различных регионах мира. Надо сказать, что в последние годы большое внимание этому вопросу стало уделяться на встречах «восьмерки». Сочетание усилий, предпринимаемых в этом формате, с потенциалом ООН может дать неплохие результаты.
В целом тема взаимосвязи миротворчества и миростроительства становится одной из основных в дискуссиях, призванных определить пути повышения эффективности ООН. Раньше традиционно считалось, что к миростроительству следует приступать только после завершения вооруженной фазы конфликта, установления прочного мира и выполнения военными контингентами своего мандата. Однако в последнее время в ООН приходят к выводу о том, что формирование прочных основ мирного урегулирования уже на ранних этапах требует дополнения военно-политического миротворчества миростроительной деятельностью. Это, как показывает опыт, в значительной степени является гарантией недопущения рецидива сползания в новые, еще более разрушительные конфликты.
К сожалению, ООН пока еще не всегда готова к быстрым действиям, и государства-члены не успевают адаптироваться к изменившимся реальностям. Масштабы миротворческой деятельности держат буквально на пределе материальные и людские ресурсы Организации. Увеличивающийся дисбаланс между многокомпонентными мандатами миротворческих операций и имеющимся в распоряжении ООН наличием военной техники, автомобильного и воздушного транспорта, особенно вертолетов, квалифицированных кадров, тылового обеспечения и инфраструктуры существенно затрудняет выполнение поставленных Советом Безопасности ООН задач.
Все чаще приходится проводить операции в нестабильной и «неуправляемой» политической обстановке и практически при полном отсутствии базовых условий в области безопасности. Если раньше миротворцы не имели права отвечать огнем на огонь и их контингенты обычно разворачивались в условиях прекращения огня и с согласия сторон в конфликте, то сегодня они вынуждены работать в условиях ведения полномасштабных военных действий (Афганистан, Судан, ДР Конго) и должны защищать не только себя, но и гражданское население. Но в этом случае велик риск того, что ооновские миротворцы невольно могут занять ту или иную сторону в конфликте, а это недопустимо для организации, призванной быть беспристрастным брокером. Многие страны в таких условиях воздерживаются посылать своих граждан в регионы с повышенным риском. Поэтому все чаще встает вопрос о наделении миротворцев Советом Безопасности ООН более «зубастыми» мандатами, которые позволяют им быть действительно той международной силой, которая способна добиваться решения поставленных задач без дискредитации авторитета Всемирной организации.
При этом ставка делается на налаживание глобального партнерства в интересах поддержания мира с региональными организациями, прежде всего с ЕС и Афросоюзом. Пример совместной операции Афросоюза и ООН в Дарфуре, несмотря на многочисленные сложности, подтверждает, что обе организации способны наладить полезное взаимодействие, гармонизировать стандарты ведения миротворческих операций и подготовки «голубых касок». Все это первые, но, несомненно, важные шаги в перспективном направлении, поскольку ООН становится все сложнее в одиночку нести бремя поддержания и восстановления мира в конфликтных регионах.
Аналогичным образом можно упомянуть и работу миссии в Сомали, которая была развернута в 2007 году Афросоюзом с санкции Совета Безопасности ООН. Направленные в эту страну силы африканских миротворцев из Бурунди, Уганды и Джибути оказывают содействие переходному правительству Сомали по стабилизации ситуации. ООН со своей стороны обеспечивает пакет объемной материально-технической помощи африканцам, однако учреждать собственную миротворческую операцию в Сомали пока не готова ввиду недостатка прогресса в политическом урегулировании, а также отсутствия соответствующих условий в области безопасности. Но в будущем планы на это есть, и в структурах ООН уже ведутся соответствующие наработки.
Активно расширяется взаимодействие по линии других региональных организаций. В 2010 году были приняты специальные резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о сотрудничестве между ООН и ОДКБ и между ООН и ШОС, а генеральными секретарями этих организаций подписаны совместные декларации о взаимодействии. Определены такие области сотрудничества, как предотвращение и урегулирование конфликтов, борьба с терроризмом, транснациональной преступностью, незаконной торговлей оружием, предотвращение и реагирование на чрезвычайные ситуации. Это, несомненно, важные документы, открывающие «окно возможностей» для наращивания взаимовыгодного взаимодействия между этими организациями, в том числе в области миротворчества.
Новые горизонты требуют расширения круга поставщиков контингентов в миротворческие операции. Дело в том, что в последние годы состав основных поставщиков контингентов практически не менялся. Их костяк, как правило, состоит из преимущественно развивающихся стран, на долю которых приходится свыше 65% численности международных миротворцев. В «передовиках» традиционно стоят Пакистан (10 686 человек), Бангладеш (10 309 человек), Индия (8635 человек), Нигерия (5583 человек) и Египет (5438 человек). Крупные развитые страны существенно им уступают: в первую двадцатку входят только две страны НАТО - Италия (1994 человек) и Франция (1916 человек), которые попали в нее относительно недавно в связи с участием во Временных силах ООН в Ливане.
Но вот что касается основных плательщиков в миротворческий бюджет ООН, то здесь ситуация иная. Более 85% финансового бремени по облуживанию операций несут на себе США (25%), Япония (16%), страны ЕС (в совокупности покрывающие более 30% бюджета ОПМ).
Во многом сдержанность поставщиков контингентов связана с материальным фактором. Быть миротворцем, например, для представителей развитых стран с финансовой точки зрения отнюдь не привлекательно.
ООН выплачивает за подготовку, экипировку и участие в ОПМ около 1 тыс. долларов на человека в день, и уже государство решает, сколько из этой суммы выдать миротворцу на личные расходы. Одни дают 200-300 долларов, другие - 700-800 долларов. Эти нормативы были заложены 20-30 лет назад. Но то, что устраивало военнослужащих тогда, сегодня безнадежно устарело и требует корректировки. Хотя, надо заметить, что для многих бедных развивающихся стран и такая компенсация за службу в ооновских войсках по-прежнему считается неплохим заработком.
Конечно, было бы неправильно все сводить к меркантильному интересу. Считается гораздо важнее то, что миротворческие операции ООН оказываются в конечном итоге тем средством, благодаря которому удается сдерживать конфликты. Кроме того, для многих стран вклад в эту сферу деятельности ООН является делом престижа, отражением веса и влияния на международной арене. И для этого они готовы идти на дополнительные расходы по содержанию направляемого ими персонала. Особое внимание при этом, скажем, западники уделяют странам и регионам их исторического и культурного влияния.
В последнее время интерес к участию в ОПМ ООН стал проявлять Китай, который занимает 17-е место среди поставщиков контингентов. Крупные китайские подразделения развернуты в Судане (Дарфур), ДР Конго, Либерии, то есть в странах, где у Пекина есть реальные экономические интересы, требующие поддержания стабильной обстановки. Поэтому помимо военных наблюдателей Китай направляет в эти операции ООН гражданскую полицию, инженеров, медицинские бригады, активно помогающие в постконфликтном восстановлении.
По-прежнему невысок уровень участия в миротворческих операциях ООН США и Великобритании (71-е и 46-е места в списке поставщиков соответственно). Объясняется это тем, что руководство этих стран сдержанно относится к ооновскому флагу и предпочитает вести военные операции за рубежом (прежде всего в Афганистане и Ираке) под собственным национальным или натовским командованием, в лучшем случае санкционированным Советом Безопасности ООН. Хотя с приходом в Белый дом Б.Обамы американцы начинают пересматривать свои подходы, определив участие в миротворческой деятельности ООН в качестве одного из своих приоритетов. Можно предположить, что причина такого разворота США связана с планами укрепления американского присутствия в перспективно важных регионах - Судане, ДР Конго наряду с традиционными вотчинами США - Гаити и Либерией. Немаловажным является и то, что американцы располагают серьезными финансовыми рычагами воздействия на ООН, поддерживая и лоббируя те миссии, которые они считают наиболее приоритетными для своих национальных интересов.
Россия занимает 41-е место в списке поставщиков контингентов, предоставляя в миротворческие операции ООН 365 человек. Крупные российские вертолетные подразделения развернуты в составе миссий ООН в Судане (146 человек), а также ЦАР и Чаде (119 человек). Российские военнослужащие, военные наблюдатели, полицейские также задействованы в операциях в Гаити, Косове, Западной Сахаре, ДР Конго, Кот-д´Ивуаре, Либерии, Восточном Тиморе, на Ближнем Востоке.
Конечно, уровень нашего участия в миротворческих операциях ООН вряд ли можно признать удовлетворительным. Статус России как постоянного члена Совета Безопасности ООН, оказывающей постоянную политическую поддержку ООН и активно участвующей в разработке и контроле за выполнением ее миротворческих мандатов, дает возможность для более плотного вовлечения в эту сферу деятельности Организации. Такие планы в настоящее время прорабатываются, и соответствующие предпосылки для этого имеются.
Например, необходимо полнее использовать то, что Россия вот уже многие годы прочно занимает первое место среди поставщиков товаров и услуг для миротворческой деятельности ООН. Общая сумма контрактов российских компаний составляет 382 млн. долларов, 99% из которых приходится на критически важные для обеспечения жизнедеятельности ООН в авиа- и вертолетной поддержке, особенно в ситуациях, когда миротворцам приходится сталкиваться с трудными климатическими условиями или реагировать на действия повстанцев.
Кроме того, в России накоплен большой опыт, а также методология участия и обучения миротворческого персонала. На базе Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России в г. Домодедове существуют программы подготовки иностранных миротворцев, в том числе из африканских стран. Все это несомненные плюсы, которые заставляют внимательно прислушиваться к голосу России в ООН.
Однако эти преимущества не снимают с повестки дня вопрос о расширении практического участия России военными контингентами и гражданским персоналом. Несомненно, это будет отвечать российским интересам как с политической, так и экономической точек зрения, а также потенциально может стать одним из основных направлений расширения присутствия и укрепления влияния России не только в Африке, но и других регионах мира.
Приходится исходить из того, что конфликты остаются и, очевидно, еще будут оставаться неизбежным компонентом мирового политического ландшафта. Спрос на миротворцев и цена урегулирования кризисных ситуаций будут по-прежнему высокими. Для этого необходимо укреплять миротворческий потенциал региональных организаций (ОДКБ, ЕС, НАТО, Афросоюза, АСЕАН и др.), совершенствовать их превентивные и миростроительные механизмы. Более широко будет внедряться практика создания «коалиций желающих» или «групп друзей», оказывающих политическую и финансовую поддержку тем или иным международным операциям. Однако очевидно, что в любом случае им не под силу полностью заполнить ту нишу, которую по праву уже несколько десятилетий занимает ООН.
Что же касается масштабов и эффективности миротворческих операций ООН, то это во многом будет зависеть от политической воли государств - членов ООН и их готовности приложить максимум усилий для их успеха. Однако, без сомнения, Всемирная организация останется уникальной мировой «фабрикой» «голубых касок», находящихся на службе мира.
