ENGLISHВыступая впервые с историческим заявлением с трибуны 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1992 году, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев предложил созвать Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), которое в перспективе должно было стать эффективной многосторонней структурой по безопасности в Азии.
Президент Республики Казахстан тогда отметил, что "идея создания на нашем континенте структур безопасности и сотрудничества по типу СБСЕ в Европе давно витает в воздухе, но пока не находит широкой поддержки"1. Скептики в то время выдвигали достаточно стандартный аргумент: "Уровень географической, исторической, экономической, политической, социальной и культурной неоднородности стран Азии значительно выше, чем стран Европы, Америки или Африки"2. В этой связи, а также с учетом реалий континента, глава Казахстана предложил начать с простых и практических шагов в сторону создания региональной структуры по безопасности. Так начался процесс СВМДА.
Цели и задачи
ИДЕЯ О СОЗЫВЕ СВМДА была сразу поддержана 15 активными государствами региона: Россией, Китаем, Индией, Пакистаном, Турцией, Ираном, Монголией, Израилем, Палестиной, Египтом, Узбекистаном, Азербайджаном, Киргизией, Таджикистаном и Афганистаном. Казахстан - инициатор форума - в период с 1992 по 1999 год провел ряд мероприятий, в которых приняли участие представители всех заинтересованных государств. Эти встречи определили цели и задачи, а также позволили разработать базовые документы, предусматривающие механизмы дальнейшей деятельности Совещания.
Концептуальным было то, как пишет К.К.Токаев, занимавший в течение многих лет пост министра иностранных дел Казахстана, что: "СВМДА с самого начала задумывалось в виде форума, в рамках которого представители азиатских государств могли бы поднимать и обсуждать наиболее актуальные вопросы безопасности и сотрудничества на континенте"3. Большую роль в подготовительной работе сыграли регулярные заседания Специальной рабочей группы (СРГ) и Контактной группы, созданной для взаимодействия в межсессионный период. По мере продвижения работы позже был создан Комитет старших должностных лиц на уровне заместителей министров иностранных дел государств-членов, в задачи которого вошло одобрение разработанных документов, на основе которых осуществляется деятельность Совещания. Нельзя не отметить, что для более полного изучения вопросов, представляющих наиболее острый интерес для всех стран, СВМДА периодически проводило научно-практические конференции и семинары с участием аналитиков и экспертов государств. Таким образом, с момента своего функционирования Совещание использовало все возможности для обеспечения дальнейшей продуктивной деятельности.
После семи лет активной и плодотворной работы состоялась Первая министерская встреча СВМДА в сентябре 1999 года. В Алматы министры иностранных дел приняли первый базовый документ СВМДА - Декларацию принципов, регулирующих отношения между государствами - членами Совещания. Это стало началом успешной деятельности в деле создания новой структуры в Азии.
Декларация сочетает в себе взгляды участников Совещания на проблемы, присущие Азиатскому региону, решение которых требует учета специфики региона, с одной стороны, и европейский опыт в сфере безопасности, гуманитарного и экономического сотрудничества - с другой. В декларации заложены правовые основы системы азиатской безопасности, отражающие конкретные механизмы обеспечения мира и стабильности в регионе. Важно, что в ней подчеркнуто: "Разнообразие национальных особенностей, традиций, культур и ценностей азиатских государств является не разобщающим, а ценным взаимообогащающим фактором их отношений"4.
Необходимо вспомнить, что в начале 90-х годов прошлого столетия произошла дезинтеграция Советского Союза и на карте мира появились 15 новых суверенных государств. Перед молодыми независимыми странами стояла первостепенная задача, связанная с обеспечением национальной безопасности. Одним из путей достижения этой цели для Казахстана было развитие равноправных партнерских отношений с азиатскими государствами, и прежде всего с соседними.
В Азии, где достаточно много проблем, связанных не только с межгосударственными отношениями, но и вопросами внутреннего характера, не было структур, имеющих широкий географический охват и способных адекватно реагировать на существующие и потенциальные вызовы. Стремясь принимать активное участие в деятельности международного сообщества, Казахстан тогда вступил в ряд существующих организаций. Тем не менее они были ориентированы на решение более узких экономических, военно-политических и других вопросов субрегионального масштаба. И в этой ситуации было принято решение - попытаться возобновить ранее не увенчавшиеся успехом попытки создать всеобъемлющую и эффективную структуру по обеспечению безопасности на азиатском континенте. Здесь, как упоминалось, в отличие от других регионов мира, подобный механизм еще не был создан. Деликатный подход и правильное определение ключевых параметров взаимодействия заинтересованных стран могли бы способствовать появлению нового действенного института в сфере азиатской безопасности.
В силу специфики региона речь не могла идти о столь амбициозном проекте, как создание организации, решения которой были бы обязательны для всех ее членов. Нужно было начинать с простых шагов - активизации контактов и взаимодействия между государствами для установления доверия по вопросам, приоритетным для всех участников. Посадить в то время за стол переговоров представителей некоторых государств региона, которые между собой не имели и не имеют дипломатических отношений, а некоторые находятся в состоянии конфронтации - задача уже сама по себе непростая. То есть изначально СВМДА создавалось в том числе как институт превентивной дипломатии.
С чего необходимо было начинать? Стало ясно, что слепое копирование модели ОБСЕ для Азии было бы непродуктивным. Европейский опыт значительно отличается от евразийского и азиатского. В частности, появлению СБСЕ/ОБСЕ предшествовали различные международные конференции с достаточно широким представительством стран, которые обычно проводились после очередных войн. То есть у европейских государств был опыт обеспечения безопасности путем многосторонних усилий (хотя исторически достигнутые договоренности и соглашения были не всегда долговечны). Более того, во второй половине XX века в Европе начались интеграционные процессы, были созданы новые региональные многосторонние объединения.
В Азии же государства придерживаются несколько других взглядов на подобные вопросы. С учетом того, что большинство государств являются развивающимися, приоритет отдается торговым отношениям, привлечению инвестиций и технологий, то есть развитию. Серьезные интеграционные процессы, включая политические, в Азии начались только к концу XX века.
В этих условиях Казахстан и предложил создать эффективный механизм по обеспечению безопасности, в том числе с использованием потенциала превентивной дипломатии, для всей Азии. СВМДА предоставляет возможности для открытого и конструктивного диалога, с тем чтобы региональное сообщество смогло объединить усилия и ресурсы для совместного реагирования на современные вызовы и угрозы глобального характера и предотвращения новых. Кроме этого, в Азии имеется серьезный неиспользованный потенциал для многостороннего взаимодействия в сфере социально-экономического развития. Безусловно, данная стратегия отвечает интересам всех государств, особенно принимая во внимание нарастающие обороты глобализации со всеми ее аспектами.
Достижения
ОБЩИЙ УСПЕХ государств-членов в динамичном развитии СВМДА связан с несколькими обстоятельствами. Во-первых, в 1992 году новую инициативу предложило молодое государство. Казахстан, будучи инициатором Совещания, сейчас стал динамично развивающейся страной, рационально использующей имеющийся внутренний потенциал, а также ответственно и взвешенно проводящей свою международную и национальную политику. Мировой опыт показывает, что по вполне объяснимым причинам большинство многосторонних институтов функционирует благодаря принципиальной и сбалансированной позиции и активному участию именно таких государств.
Во-вторых, время настоятельно демонстрирует необходимость коллективных усилий и кооперативного подхода к вопросам безопасности. То, что инициатива создания СВМДА была выдвинута в то время, в какой-то мере показало предвидение появления вызовов грядущего глобализирующегося мира.
В-третьих, большинство государств региона поддержали идею о СВМДА и подключились к работе по подготовке его правовой и институциональной базы.
СВМДА существует в рамках азиатских реалий. Оно не может не учитывать уровень готовности государств к общим кооперативным мерам, не может функционировать искусственно, в вакууме. Все, что было сделано в рамках Совещания, - это обобщение и использование лучшего из имеющегося азиатского опыта в сфере коллективной безопасности. Более того, в рамках СВМДА разработаны и реализуются новые подходы и методы. Отрадно отметить, что в этих вопросах имеется существенный прогресс.
В июне 2002 года в Алматы состоялся первый саммит СВМДА. Выступая на данной встрече, Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил: "Наше Совещание - событие уникальное. Впервые в истории руководители 16 стран из разных регионов азиатского континента собрались, чтобы обсудить вопросы укрепления безопасности и стабильности в регионе"5. Некоторые представители международной прессы охарактеризовали тогда этот саммит "событием мирового масштаба".
Итогом первого саммита стало подписание Алматинского акта - устава форума. Данный политический документ содержит принципы подходов к обеспечению безопасности в Азии, основанные на доверии, взаимоуважении и сотрудничестве. На саммите также была принята Декларация об устранении терроризма и содействии диалогу между цивилизациями.
Первый саммит СВМДА привлек внимание международных экспертов и тем, что в нем приняли участие лидеры нескольких стран-участниц, находившихся в то время в состоянии обострения конфликтов между ними. Это стало еще одним доказательством того, что формат СВМДА, как открытого форума для поиска компромиссных путей урегулирования проблем и конфликтов, приемлем для всех государств-членов. Тем самым саммитом был дан сигнал о том, что форум - не преходящее событие, что процесс СВМДА востребован и имеет долгосрочную перспективу с точки зрения интересов мира и процветания народов Азии.
На второй встрече министров иностранных дел в 2004 году в Алматы были приняты Правила процедуры и Каталог мер доверия СВМДА. Первый документ важен потому, что закрепил принципы последовательности и постепенности развития форума на основе добровольного участия стран, а также принятия решений на основе консенсуса.
Специалисты неоднозначно относятся к консенсусу в качестве способа принятия решений в рамках институтов многосторонней дипломатии. Тем не менее данный способ позволяет СВМДА принимать решения, которые учитывают "уровень комфорта" всех, и гарантирует каждому государству приемлемые для него варианты. Данное обстоятельство в конечном счете способствует укреплению доверия, последовательному развитию форума и росту его авторитета.
Каталог мер доверия СВМДА содержит комплекс мер, носящих рекомендательный характер для стран Азии в пяти измерениях: экономическом, гуманитарном, экологическом, в области борьбы с новыми вызовами и угрозами и военно-политической сфере. Этот документ значим, поскольку определяет приоритетные сферы взаимодействия государств-членов по их желанию и с учетом их интересов.
На второй министерской встрече Королевство Таиланд получило статус полноправного государства - члена СВМДА.
Успешное проведение второго саммита СВМДА в Алматы в июне 2006 года подтвердило главное достижение - форум де-факто превратился в общерегиональную арену диалога и консультаций. На этой встрече в верхах Республика Корея вступила в СВМДА. Тогда же решением глав государств и правительств был создан административный орган - Секретариат СВМДА, располагающийся в Алматы. В исполнительном органе работает профессиональный персонал, состоящий из дипломатов, направленных государствами-членами на основе секондмента (secondment, англ. - командирование. - Прим. ред.). Бюджет складывается из добровольных взносов стран.
Таким образом, на современном этапе приоритетом для государств-членов является имплементация мер доверия в пяти измерениях. Если сравнивать с опытом ОБСЕ, то характер и масштабы мер доверия в Азии значительно отличаются от тех, которые реализуются в рамках европейской структуры. В частности, первоначально в Европе акцент был сделан на военно-политические меры, то есть создание механизма инспекций, обмен военной информацией о численности войск, об их передвижении и т.д. В условиях существующего разнообразия в Азии даже экономические и культурные связи зачастую являются мерами, способствующими развитию и укреплению доверия.
Эти особенности были учтены при принятии в 2007 году в Бангкоке Кооперативного подхода к имплементации мер доверия СВМДА (кстати, тогда рабочие заседания впервые прошли за пределами Казахстана). Этот документ закрепил приоритетные сферы сотрудничества, а также механизмы реализации мер доверия. В ходе подготовки Кооперативного подхода, как и ожидалось, достаточно четко определилась неготовность на тот момент государств обсуждать вопросы военно-политического измерения. Поэтому было решено отложить их рассмотрение до тех пор, пока не будет достигнут прогресс по другим направлениям. Это нашло отражение в документе - были приняты предложения по имплементации мер доверия в других четырех измерениях.
На встрече в Бангкоке семь стран выразили желание добровольно стать координаторами определенных направлений. В их число вошли вопросы борьбы с нелегальным оборотом наркотических веществ и национального управления чрезвычайными ситуациями (Иран); сотрудничество в области новых технологий, энергетической безопасности (Республика Корея), создания безопасных и эффективных транспортных коридоров (Азербайджан), туризма (Таджикистан); противодействие новым вызовам и угрозам (Турция). Казахстан стал координатором гуманитарной сферы, а Россия - содействия малому и среднему бизнесу.
В 2008-2009 годах и другие государства выразили желание стать сокоординаторами по этим направлениям, а Монголия стала координатором в области экологии. Израиль регулярно проводит мероприятия по обмену опытом в области развитого сельского хозяйства и новых технологий.
В период после принятия Кооперативного подхода деятельность СВМДА была направлена на подготовку концепций и планов действий по конкретным направлениям многостороннего сотрудничества. За это время были приняты и осуществляются согласованные мероприятия в таких сферах, как человеческое измерение, новые вызовы и угрозы, содействие малому и среднему бизнесу, туризм. Готовятся документы и по другим перспективным областям взаимодействия, включая обеспечение энергетической безопасности, развитие информационных технологий, создание транспортных коридоров. Усилия 20 государств - членов СВМДА по реализации принятых концепций и планов способствуют решению актуальных проблем, созданию климата доверия и формированию "общего и неделимого пространства безопасности в Азии"6.
Активная и плодотворная работа способствует росту авторитета СВМДА на международной арене. Здесь следует отметить, что с 2007 года Совещание имеет статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН. СВМДА на регулярной основе взаимодействует с ООН, ОБСЕ, МОМ, ОЭС, ШОС и др. В частности, представители Совещания приглашаются для участия во встречах высокого уровня, включая заседания Совета Безопасности ООН, для обсуждения насущных международных и региональных вопросов по всем измерениям безопасности. Помимо этого, идет диалог между СВМДА и другими региональными организациями о гармонизации совместных усилий в различных областях деятельности.
Состоявшаяся в августе 2008 года в Алматы Третья министерская встреча СВМДА положительно оценила достигнутый прогресс и дала конкретные поручения соответствующим подразделениям на период до третьего саммита СВМДА 2010 года.
На этой встрече полноправными членами Совещания стали Объединенные Арабские Эмираты и Иорданское Хашимитское Королевство. Таким образом, число государств - членов Совещания на сегодняшний день достигло 20. Статусом наблюдателя в СВМДА обладают Вьетнам, Индонезия, Катар, Малайзия, Украина, США, Япония, а также Лига арабских государств, ОБСЕ и ООН.
Постоянное расширение членского состава СВМДА как нельзя лучше свидетельствует о заинтересованности азиатских государств в его деятельности, а следовательно, уверенности в его перспективах.
Важным достижением в 2009 году стал запуск военно-политического измерения после плодотворных переговоров и консультаций. Это одна из самых чувствительных областей для всех стран и организаций. И тем не менее атмосфера переговоров в рамках СВМДА позволила достичь необходимого уровня доверия, что и дало возможность приступить к обсуждению, в том числе и конкретных мероприятий в этой сфере. Следует отметить, что определенную роль сыграло понимание важности этого момента и проявление доброй воли государств продвигаться в сторону постепенного и последовательного эффективного взаимодействия и достижения договоренностей о первоначальных шагах в этом направлении.
Еще одно значительное событие произошло в 2009 году - на пост следующего председателя СВМДА в мае всеми государствами-членами была одобрена кандидатура Турции. В соответствии с положениями базовых документов третий саммит состоится в Стамбуле в июне 2010 года, когда впервые за историю существования СВМДА произойдет ротация поста председателя. Анкара будет выполнять его функции в течение двух лет - до 2012 года.
Сейчас главная задача, стоящая перед государствами - членами Совещания, - качественная подготовка к проведению третьего саммита СВМДА.
Перспективы
ПРОГНОЗИРОВАТЬ ЧТО-ЛИБО в быстроменяющемся мире весьма трудно. Безусловно, многое зависит от общих приоритетов государств - членов СВМДА, поскольку именно они определяют стратегию развития и от них зависит будущая деятельность форума.
На основе имеющегося опыта можно констатировать, что постепенно происходит расширение не только членского состава форума, но и сфер его деятельности. Год от года растет количество и качество, улучшается содержание наших мероприятий. Оптимизм внушает то, что после согласования концептуальных моментов и определения соответствующих правовых рамок началась реальная практическая работа.
В целом необходимо отметить, что в Совещание основатели заложили огромный потенциал. На основе консенсуса государства - члены СВМДА могут развивать широкое взаимодействие во всех пяти измерениях азиатской безопасности.
По словам заместителя министра иностранных дел России А.Н.Бородавкина, выступившего на Третьей министерской встрече СВМДА в августе 2008 года, интересным представляется использование механизма форума для установления деловых связей по линии развития малого и среднего бизнеса7. В июне 2009 года в Москве эксперты государств - членов СВМДА обсудили проекты концепций и "Дорожной карты" в сфере содействия развитию малого и среднего бизнеса. В октябре, то есть через четыре месяца, в Пекине Комитетом старших должностных лиц (КСДЛ) СВМДА уже были одобрены данные документы, которые предусматривают реализацию конкретных мер по углублению деловых отношений в регионе СВМДА.
Помимо этого, в 2010 году ожидается реализация практических мер в таких приоритетных областях, как информационные технологии, туризм, энергетическая безопасность и т.д.
Некоторые эксперты высказывают мнение, что при отсутствии адекватных средств и ресурсов в распоряжении форума невозможно эффективно бороться с такими вызовами, как международный терроризм и т.д.
Здесь следует подчеркнуть, что СВМДА как диалоговая площадка работает над вопросами расширения взаимодействия во всех сферах. Взаимовыгодное сотрудничество государств - членов Совещания на добровольной основе по всем пяти измерениям свидетельствует об их желании практически воплощать в жизнь принятые в рамках Совещания решения. Наличие заинтересованности со стороны стран и консенсуса в перспективе позволят добиться решения самых насущных задач и проблем, в том числе касающихся мирного разрешения региональных конфликтов. Именно последовательность и постепенность в деятельности СВМДА, коллективные и постоянные усилия участников процесса позволят со временем достичь поставленных целей.
В целом усилия государств - членов СВМДА направлены на конструктивное сотрудничество посредством имплементации так называемых "мягких мер". Договорно-правовая база, ценный опыт взаимодействия, накопленный в рамках СВМДА, обмен информацией и знаниями по взаимоинтересующим сферам сотрудничества способствуют дальнейшему поступательному развитию форума.
Хотел бы подчеркнуть, что СВМДА является открытой структурой и готово к сотрудничеству с другими государствами и организациями.
К настоящему времени Секретариат СВМДА подписал меморандумы о взаимопонимании с исполнительными органами Международной организации по миграции, ЕврАзЭС, Организацией экономического сотрудничества. Рассматривается возможность оформления институциональных отношений с другими структурами. МИД Казахстана как нынешний председатель СВМДА под руководством государственного секретаря - министра иностранных дел К.Б.Саудабаева проводит работу с тем, чтобы расширить сеть партнерских отношений с другими многосторонними структурами на евразийском пространстве.
Сегодня СВМДА де-факто является частью современной системы региональных и глобальных многосторонних структур. Представители государств-членов по праву называют СВМДА реальным фактором международных отношений. Нет сомнений в том, что в рамках своей компетенции форум будет и впредь вносить позитивный вклад в обеспечение безопасности на континенте.
1Выступление Президента РК Н.А.Назарбаева на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Инициатива СВМДА. Нью-Йорк. 5 октября 1992 г.
2Там же.
3Токаев К.К. Преодоление//Дипломатические очерки. Алматы: CAK-GAUHAR, 2003.
4Декларация принципов, регулирующих отношения между государствами - членами СВМДА//www.s-cica.org
5Выступление Президента РФ В.В.Путина "Пятнадцатилетний юбилей СВМДА: взгляд через призму лет", Lex International - 2007, C. 181-182.
6Алматинский акт//www.s-cica.org
7Выступление А.Н.Бородавкина на Третьей министерской встрече СВМДА // www.s-cica.org
