ДАННАЯ СТАТЬЯ излагает ключевые положения доклада "Евроатлантическая безопасность: единое видение - три подхода", подготовленного международным коллективом авторов под эгидой Института Восток-Запад (ИВЗ). 

Идея написания этого доклада зародилась в условиях, которые, прямо скажем, мало способствовали углубленной научно-политической дискуссии по проблемам европейской безопасности. Это была осень 2008 года. Хотя канонада в Южной Осетии уже стихла, дипломатическая "перестрелка" между Западом и Россией по поводу кавказской войны была в разгаре.

В этих условиях Институт Восток-Запад, откликаясь на запросы американских и российских официальных лиц, собрал группу экспертов для обсуждения концептуальных и практических рекомендаций, которые помогли бы предотвратить дальнейшую деградацию отношений между Россией и Западом, паралич механизмов европейской безопасности. В состав группы вошли 22 человека - научные и военные эксперты, дипломаты из США, Франции, России, Великобритании, ФРГ, Бельгии, Австралии.

Перед участниками проекта встал непростой вопрос: как организовать в столь напряженной эмоциональной и политической атмосфере совместное исследование, которое бы закончилось не очередной констатацией различий, а конкретными конструктивными предложениями как неотложного, так и долгосрочного характера?

Для этого с самого начала было решено отказаться от составления неких списков взаимных претензий. В центр работы было поставлено выявление долгосрочных общих интересов России и ее западных партнеров на евроатлантическом пространстве, а также путей реализации этих интересов.

При этом мы не стремились к выработке консенсуса по всем вопросам, затронутым в ходе исследования. Логика была иная: сначала найти ряд общих концептуальных ориентиров в сфере военно-политической безопасности в Евро-Атлантике, а затем предложить варианты действий (подчас серьезно отличающиеся друг от друга) для продвижения к таким ориентирам.

Конечным результатом стал документ, предлагающий элементы общего стратегического видения безопасности в Евро-Атлантическом регионе и панораму возможных курсов действий - "путей".

Мы с удовлетворением констатируем, что работа авторского коллектива не пошла впустую.

Доклад был направлен накануне министерской встречи ОБСЕ на Корфу всем министрам иностранных дел государств - участников Организации, а также генсекретарям ОБСЕ, НАТО, ОДКБ и Высокому представителю ЕС по вопросам внешней политики. Он был также представлен общественности в Москве, Брюсселе и Вашингтоне в июне 2009 года.

Авторы далеки от тщеславной мысли о том, что все высказанные ими предложения напрямую отразились на характере и содержании дискуссии по проблемам европейской безопасности, которая разворачивается после Корфу на евроатлантическом пространстве. Тем не менее мы рады тому, что целый ряд концептуальных и практических идей доклада, которые еще год назад воспринимались большинством политиков и экспертов как благие пожелания, находят сегодня все более широкую поддержку в Европе.

Это в первую очередь касается признания как членами НАТО, так и Россией недопустимости "замораживания" в периоды кризисов работы таких диалоговых механизмов, как Совет Россия - НАТО (СРН) и Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ). Разворачивается дискуссия о роли и конкретном содержании принципа неделимости безопасности. Вызывает удовлетворение то, что выдвинутая авторами доклада идея проведения встречи генсекретарей организаций, действующих в сфере безопасности на евроатлантическом пространстве (ОБСЕ, НАТО, СНГ, ЕС, ОДКБ), для сопоставления их концепций или доктрин безопасности приобретает все больше сторонников.
И конечно, следует приветствовать решение администрации США об отказе от развертывания в Польше и Чехии так называемого "тяжелого" варианта противоракетной обороны. Хочется надеяться, что этот шаг поможет развернуть наконец предметный диалог о создании единой системы мониторинга ракетных угроз, а в случае необходимости - и общеконтинентальной системы противоракетной обороны с участием как государств НАТО, так и России и других заинтересованных стран. Именно за это ратуют авторы доклада.

К новому общему видению основ военно-политической безопасности

ПРИНЯТОЕ на министерской сессии Совета Россия - НАТО на Корфу решение о возобновлении полномасштабного функционирования этого органа - важный позитивный шаг. Однако теперь, после политической и психологической травмы, которую причинила отношениям в Евро-Атлантическом регионе война на Кавказе, не может быть и речи о возврате к статус-кво, существовавшему в сфере безопасности в Европе до августа 2008 года. Отношения в этой области по-прежнему характеризуются недостатком взаимного доверия и серьезными разногласиями не только по практическим, но и по принципиальным  вопросам. Если эти тенденции не будут скорректированы, неизбежны негативные стратегические последствия для безопасности Европы.

"Размораживание" отношений между Россией и НАТО должно дать импульс глубокому диалогу о будущем "жесткой" (то есть военно-политической) безопасности в Евро-Атлантическом регионе*. (*Евро-Атлантический регион - понятие, имеющее два значения: географическое (регион ОБСЕ) и институциональное, включающее в себя многосторонние институты/организации, действующие в сфере безопасности). Необходимы "большие дебаты" о состоянии и перспективах укрепления безопасности в Евро-Атлантике.

Государства - участники ОБСЕ, руководители основных организаций, действующих в сфере безопасности в Европе, - НАТО, ОДКБ, ЕС, СНГ - должны выработать новое видение как фундаментальных подходов к безопасности в наших регионах, так и практических решений, способных воплотить их в жизнь. Все это должно помочь государствам Евро-Атлантики вырваться из накатанной колеи геополитической конкуренции и блокового мышления, которое все больше становится тревожной тенденцией в Европе в последние годы.

В наши дни в Евро-Атлантическом регионе возникли новые возможности для переосмысления проблематики безопасности, изменения взаимоотношений и, если необходимо, институтов. Базу для этого могут составить пересмотр политики в отношении России, начатый Президентом США Б.Обамой, инициатива российского Президента Д.А.Медведева о реформировании европейской архитектуры безопасности, а также процесс разработки новой стратегической концепции НАТО.

Эксперты института убеждены в том, что такое видение должно базироваться, помимо прочего, на следующих элементах:

  • признание плюрализма центров принятия решений в сфере безопасности и необходимости их сотрудничества друг с другом;
  • готовность вести переговоры при учете декларированных интересов безопасности всех государств;
  • признание права каждого государства определять собственную политику безопасности;
  • подход к проблемам безопасности в Евро-Атлантике как к потенциально взаимовыигрышным ситуациям, а не как к соперничеству в логике "игры с нулевой суммой".

Обеспечение нового уровня безопасности государств Евро-Атлантического региона требует новых стандартов и качества дипломатии. В практическом плане правительства должны стремиться к более эффективным и предсказуемым формам урегулирования проблем, чем те, которые применялись в последние годы. Они должны отказаться от растущей тенденции рассматривать меры возмездия (такие, как политические и экономические санкции) как законную первую реакцию в кризисе вместо начала серьезных переговоров. Необходимо больше совместных решений, принимаемых поверх старого водораздела Восток - Запад, как это и предусматривалось в Основополагающем акте Россия - НАТО (1997 г.).

Акцент следует сделать на взаимных обязательствах всех сторон в сфере безопасности. Правительства стран региона должны добиваться того, чтобы предпринимаемые ими меры в сфере безопасности одновременно укрепляли безопасность других государств, а не уменьшали ее.

Следует прояснить концепции безопасности.

НАТО и Россия уже несколько лет назад объявили, что они не являются противниками друг для друга. Однако теперь они должны прийти к согласию о том, что конкретно это означает по ряду важных военно-политических вопросов. Напряженная дискуссия по поводу расширения НАТО на Восток и неопределенность относительно будущего адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) доказывают, что обе стороны еще не пришли к этой фундаментальной договоренности.

Можно определить общую безопасность России и НАТО и России и США на основе следующих общих пониманий:

  • для эффективного противодействия нетрадиционным угрозам безопасности, а также для коллективного урегулирования затяжных конфликтов или потенциальных источников нестабильности в Европе требуются коллективные (совместные) действия;
  • принятие общих рисков означает взятие на себя общей ответственности, то есть согласие с определенной мерой взаимозависимости;
  • неотъемлемой составной частью общего сотрудничества должно стать взаимодействие по субрегиональным проблемам безопасности и интеграция таких проблем в общие рамки европейской архитектуры безопасности;
  • безопасность - всеобъемлющая концепция. Она включает военное, экономическое и гуманитарное измерение и предполагает ответственное поведение каждого участника в указанных трех сферах;
  • концепции безопасности и обороны ведущих военных держав и альянсов на евроатлантическом пространстве следует сделать более транспарентными и в должной мере разъяснить их содержание всем заинтересованным правительствам, а также в рамках Форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности и СРН.

Это общее видение лежит в основе трех различных "путей" к укреплению безопасности в регионе, предложенных экспертами ИВЗ. Каждый из "путей" отражает различия, подчас существенные, во взглядах на конкретные средства к достижению общей цели. Тем не менее во многих отношениях предлагаемые экспертами решения носят взаимодополняющий характер.

 

Что предпочесть: "средний ремонт", частичную реконструкцию или полную трансформацию?

Предложенные специалистами "пути" следующие.

"Средний ремонт": сохранение в прежнем виде ныне действующих институтов европейской безопасности; упор на устранение взаимных ошибок в восприятии и укрепление транспарентности и доверия; выявление и реализация общих интересов в Евро-Атлантическом регионе.

Аргументы в пользу такого подхода: очевидное отсутствие угрозы крупномасштабного военного конфликта или гонки вооружений в Европе; наличие множества институтов и механизмов для диалога и сотрудничества в сфере безопасности (ОБСЕ, Совет Россия - НАТО, Постоянный совет партнерства Россия - ЕС, а также СБ ООН). НАТО при таком подходе рассматривается как доминирующая реальность европейской коллективной безопасности. Ряд стран НАТО, особенно в Центральной Европе, в настоящее время не готов следовать какому-либо иному подходу. Отдельные страны считают нынешнее стремление России реформировать институты безопасности не соответствующим их собственному стремлению к модернизации при максимально тесном сотрудничестве ЕС и НАТО, в том числе через возможное членство в этих организациях в будущем (каким бы далеким оно не было).

Сторонники такого подхода предлагают тем не менее целый набор практических шагов, ставящих целью укрепление доверия и безопасности в Европе. Они включают в себя поиск "быстродействующих" мер, которые бы помогли возродить доверие. Примерами могли бы стать политическое обязательство членов СРН о расширении географических рамок инициативы о сотрудничестве в области информации о воздушном движении*; (*Политическое обязательство о расширении географических рамок инициативы о сотрудничестве в области информации о воздушном движении предполагает решение о создании системы обмена информации о воздушном движении вдоль границ России и государств - членов НАТО. В настоящее время система состоит из четырех пунктов обмена информацией на российской стороне и четырех - на стороне государств НАТО.) принятие государствами ОБСЕ и членами СРН обязательства о том, что они ни при каких обстоятельствах не будут блокировать деятельность диалоговых механизмов в сфере безопасности (СРН, ФСОБ), а, напротив, активизируют их работу в периоды кризисов для поиска путей урегулирования ситуации.

Особого внимания заслуживает предложение о перестройке порядка работы СРН. Предлагается там, где возможно, уйти от схемы "28 против 1" и сфокусировать дискуссии в Совете на крупных вопросах европейской безопасности, таких как будущее ДОВСЕ.

Как доказательство общей приверженности принципу неделимости безопасности евроатлантических стран, руководители ОБСЕ, НАТО, ЕС и  ОДКБ могли бы созвать саммит по проблемам Афганистана/Пакистана. Цель - выработка общей политики для противодействия контрабанде оружия и наркотиков, вербовке боевиков и распространению насильственного экстремизма. Еще одна важная задача - объединение усилий для решения социально-экономических проблем этих двух стран.

Предлагается продолжить нынешний анализ стоимости, эффективности и политических последствий планируемого размещения элементов ПРО США в Польше и Чехии. В то же время страны НАТО и Россия могли бы рассмотреть вариант возможного совместного мониторинга ракетных пусков и, в случае возникновения реальной потребности, создания совместной обороны против реальных ракетных угроз извне региона.

Частичная реконструкция: реализация дополнительных творческих политических, правовых и военных мер, возможно  включающих взаимоперекрывающиеся гарантии безопасности, которые бы отвечали на возможные озабоченности стран ЦВЕ и Черноморского региона; продвижение общих интересов за рамками Евро-Атлантического региона.

Аргументы в пользу такого подхода: "статус-кво" в сфере "жесткой" безопасности в Европе и односторонние попытки изменить его порождают напряженность. Продолжения нынешней политики недостаточно для гарантирования мира в долгосрочной перспективе.

Ряд многосторонних институтов нужно будет реформировать для того, чтобы они могли более эффективно справляться с конфликтами между Россией и НАТО по поводу возможного дальнейшего расширения альянса или укрепления безопасности на Южном Кавказе после войны 2008 года. Сторонники такого подхода заявляют, что США, НАТО, ЕС и Россия должны частично реформировать существующие институты, с тем чтобы создать реальные формы разделения власти и меры "кооперативной-коллективной безопасности" в обширном регионе, простирающемся от Балтийского моря до Кавказа.

Предлагаемые конкретные меры могли бы включать в себя прежде всего практические шаги с целью разрядки напряженности на Южном Кавказе, которая не исчезла после войны в августе 2008 года. Невзирая на все глубокие расхождения позиций, касающиеся международного статуса Абхазии и Южной Осетии, Россия, ЕС, ОБСЕ и ООН, работая совместно с заинтересованными странами, должны предпринять немедленные шаги для заключения юридически обязывающих соглашений о неприменении силы между сторонами конфликта, исключить провокационные военные действия и урегулировать на компромиссной основе проблему мониторинга ситуации в сфере безопасности и военной сфере.

Создание системы "кооперативной-коллективной" безопасности через формирование субрегиональных сообществ безопасности и новых военно-консультативных структур переменного состава стало бы ситуацией взаимного выигрыша в сравнении с попытками очертить сферы влияния между США/НАТО и Россией/ОДКБ в регионах Черного моря и на Кавказе. В этих целях НАТО, ЕС и Россия могли бы совместно или параллельно предоставить взаимные и взаимоперекрывающиеся гарантии безопасности странам, которые хотели бы их получить (среди них могут быть Грузия и Украина). Такие гарантии позволили бы, по крайней мере на обозримый период, отложить рассмотрение чрезвычайно чувствительного вопроса о членстве вышеуказанных государств в НАТО. В то же время соглашение о подобных гарантиях могло бы послужить базой для конструктивного сотрудничества НАТО и России в регионе Черного моря и на Кавказе.

Фундаментальная трансформация: реформа общей архитектуры евроатлантической безопасности через подписание и выполнение Договора о европейской безопасности (ДЕБ), который должен быть основан на принципе равной и неделимой безопасности.

Аргументы в пользу такого подхода: существующая правовая основа отношений в сфере безопасности в Европе не отвечает требованиям XXI века. Доказательство тому - цепь недавних кризисов, глубокие расхождения в трактовке обязательств в сфере безопасности, отсутствие достаточных гарантий обеспечения равной и неделимой безопасности государств Евро-Атлантики вне зависимости от их военно-политического статуса. Предлагаемый договор должен перевести политические обязательства, принятые государствами ОБСЕ в сфере безопасности в различное время, в обязательства юридического характера. Договор также должен дать механизмы, обеспечивающие повсеместное применение данного принципа, так же как и других принципов, согласованных ранее членами ОБСЕ. В формировании новой архитектуры евроатлантической безопасности должны принять участие не только государства, но также организации, такие как ОБСЕ, НАТО, ОДКБ, СНГ и ЕС.

Предлагаемые конкретные меры: в договоре необходимо изложить процедуры и механизмы урегулирования международных конфликтов мирными средствами в соответствии с уставом ООН таким путем, чтобы не ставить под угрозу международный мир, безопасность и справедливость. Центральным обязательством ДЕБ должно быть следующее: ни одно государство не вправе обеспечивать свою безопасность за счет других. Нельзя совершать действия (в рамках любого военного альянса или коалиции), которые подрывают целостность общей сферы безопасности. Это относится к такому использованию государствами своей территории, которое может подорвать безопасность других государств, мир и стабильность в Евро-Атлантическом регионе в целом. Договор должен воспрепятствовать такой эволюции военных альянсов, который наносил бы ущерб безопасности других участников ДЕБ. Необходимо также гарантировать уважение права любого из государств на поддержание нейтралитета.

Принцип равной и неделимой безопасности должен играть ключевую роль в любой будущей системе безопасности в Евро-Атлантическом регионе. Равная и неделимая безопасность - это такое качество отношений между государствами в сфере безопасности и такое качество их военных потенциалов, которые основаны на целенаправленной политике ненанесения ущерба безопасности других партнеров, на укреплении собственной безопасности на путях сотрудничества с ними и на использовании такого сотрудничества для укрепления международного мира и безопасности. Равная и неделимая безопасность означает преодоление логики "негативной" взаимозависимости, основанной на конфронтации потенциалов взаимного уничтожения, и восхождение к логике "позитивной" взаимозависимости в сфере безопасности. Эта логика основывается на признании общности базовых интересов безопасности и их последовательной совместной реализации.

Договор должен предусматривать развитие или совершенствование механизмов коллективной координации на политическом и оперативном уровне в отношении мер, нацеленных на предотвращение и урегулирование конфликтов на евроатлантическом пространстве, на помощь в решении международных проблем и развитие дружественных отношений и сотрудничества между государствами.

Равная и неделимая безопасность всех стран региона может быть обеспечена следующими основными институционными, правовыми и практическими гарантиями:

  • адаптированный ДОВСЕ, на смену которому в будущем должен прийти новый режим контроля за обычными вооружениями в Европе;
  • соглашение между Россией и НАТО о сотрудничестве в сфере миротворчества (на основе концепции совместного миротворчества, разработанной в рамках СРН). Такое соглашение должно составить базу для создаваемого по мере необходимости Центра планирования и проведения миротворческих операций;
  • совместный Центр (система центров) для контроля европейского воздушного пространства с целью предотвращения/пресечения актов воздушного пиратства и терроризма;
  • совместный Антитеррористический центр Россия - НАТО;
  • усовершенствованный "Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности" (принят в рамках ОБСЕ в 1994 г.), в котором должны быть конкретизированы военно-политические гарантии равной и неделимой безопасности.

Члены экспертной группы, однако, разошлись во мнениях о том, можно ли найти консенсусное, юридически обязывающее определение принципа равной и неделимой безопасности. Это концептуальная и дипломатическая задача, которая ставит ряд важных вопросов. Как определить в юридических терминах содержание понятия "равная и неделимая безопасность"? Как обеспечить равную и неделимую безопасность государств, имеющих различный военно-политический статус (государства - члены НАТО и ОДКБ, нейтралы, государства, входящие в ЕС и участвующие в Европейской политике обороны и безопасности, однако при этом не являющиеся членами НАТО)? Какими могут быть конкретные гарантии обеспечения равной и неделимой безопасности государств? Как совместить гарантии и обязательства, которые могут быть приняты государствами в рамках подобного международно-правового документа, с их уже действующими обязательствами в сфере коллективной и индивидуальной безопасности.

Эти вопросы, так же как и другие важные правовые, политические и практические аспекты инициативы ДЕБ, должны быть тщательно изучены.

Эксперты Института Восток-Запад предлагают правительствам стран ОБСЕ, лидерам НАТО, ЕС и ОДКБ создать "Группу мудрецов", в которую вошли бы высокопоставленные политики, бывшие дипломаты, военные и ученые. Задачей "Группы" была бы разработка рекомендаций по поводу того, как конкретизировать многообещающие новые признаки в российско-американских отношениях применительно к проблемам евроатлантической безопасности, а также оценить жизнеспособность, "добавленную стоимость" и возможное содержание Договора о европейской безопасности и других аналогичных инициатив, которые могут быть выдвинуты.

Правительства стран Евро-Атлантического региона могли бы рассмотреть вопрос о проведении, в реалистичные сроки, саммита ОБСЕ для обсуждения выводов и рекомендаций такой группы. Саммит мог бы инициировать процесс углубленного официального обсуждения всех аспектов ДЕБ.

ОБСЕ с ее всеобъемлющим подходом к проблеме безопасности, включающим военное, экономическое и гуманитарное измерения, является естественной площадкой для такого обсуждения. Однако вопросы "жесткой" безопасности, которые должны составить ядро возможного договора, могут быть обсуждены и в других форматах, таких как СРН и Постоянный совет партнерства Россия - ЕС.

Правительствам стран Евро-Атлантического региона следует также уделить гораздо большее внимание евразийскому измерению безопасности. Принимая во внимание многообразие угроз и вызовов, исходящих для стран Евро-Атлантического региона с Ближнего и Среднего Востока, а также с учетом растущей роли ведущих государств Азии в вопросах региональной и международной безопасности, предлагается провести встречу генсекретарей и председателей парламентских ассамблей НАТО, ОБСЕ, ЕС, ОДКБ и ШОС. Целью такой встречи могло бы стать выявление схожих функций указанных структур в области "жесткой" и "мягкой" безопасности и обсуждение возможностей сотрудничества в конкретных сферах или регионах.