27 октября 2021 года Президент США Джо Байден объявил о намерении Соединенных Штатов Америки запустить новый международный интеграционный проект «Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение для процветания» (Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity). Слово «процветание» вскоре исчезло из названия нового договора, и в настоящий момент в подавляющем большинстве мировых СМИ и научной литературе он пишется просто как Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение, или сокращенно IPEF. Декларируемыми целями на момент «объявления о намерениях» стали такие аспекты, как упрощение процедур торговли, обновление стандартов цифровой коммерции, повышение устойчивости цепочек поставок (особенно острый вопрос для Америки со времен пандемии COVID-19), работа по линии чистой и «зеленой» энергетик, трудовое законодательство и права работников, а также расплывчатая формулировка «иные сферы общих интересов»[4].

По своей сути, IPEF представляет «рамочную платформу делового сотрудничества»[10], призванную более тесно связать страны Азиатско-Тихоокеанского региона под экономическим и торговым руководством Америки. Сам Президент Джо Байден охарактеризовал предложенную им инициативу как «Написание новых правил для [мировой] экономики XXI века»[12]. Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение, по мнению 46-го американского президента, даст США возможность работать с их «близкими друзьями и партнерами в регионе над проблемами, которые наиболее важны для обеспечения экономической конкурентоспособности в XXI веке»[1], а участие в IPEF позволит экономикам всех стран, присоединившихся к проекту, «расти и развиваться быстрее и взаимовыгоднее»[12] - (в оригинале использовано словосочетание «fast and fairer», апеллирующее к излюбленному американскими политиками последних лет клише о «справедливой торговле», подразумевающее ее, как честную и взаимовыгодную).

Министр торговли США Джина Раймондо также не скупилась на лестные оценки нового рамочного соглашения, называя его «самым значительным вовлечением Америки в международные экономические отношения в АТР, когда-либо предпринимавшиеся США»[12]. Официальные оценки самого Министерства торговли, выпущенные в информационном бюллетени для населения[4], - чуть более скромные, но тоже весьма высокие. Участие в соглашении обещает принести странам-членам «устойчивое и справедливое экономическое развитие», «ощутимые преимущества, которые усилят экономическую активность, улучшат инвестиционный климат и пойдут на пользу всем рабочим и потребителям Азиатско-Тихоокеанского региона». Более того, IPEF поможет «американским работникам, малому и среднему бизнесу на равных конкурировать с производителями из АТР», а также «укрепит цепочки поставок, что позволит избежать повышения цен, даже при каких-либо сбоях».

С подобным настроем 23 мая 2022 года Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение было официально запущено на торжественной церемонии в Токио[17]. И хотя «The Wall Street Journal» со ссылкой на официальные источники в администрации Президента Джо Байдена заявляет, что целью новой экономической стратегии «не является возвращение США в инициированный ими самими при Президенте Бараке Обаме проект Транстихоокеанского торгового партнерства (ТТП)»[2], не проводить параллели с предыдущей попыткой установления американской экономической гегемонии в Азии невозможно, а значит, представляется необходимым сравнить два данных проекта, чтобы понять, насколько отличается новое «рамочное соглашение Джо Байдена» от «тихоокеанского кольца Барака Обамы».

И начнем мы данное сравнение с наиболее очевидной части - со списка стран - участниц IPEF. Всего на настоящий момент к Рамочному соглашению присоединились 14 государств Индо-Тихоокеанского региона. Ими стали в алфавитном порядке: Австралия, Бруней, Вьетнам, Индия, Индонезия, Малайзия, Новая Зеландия, Сингапур, США, Таиланд, Фиджи, Филиппины, Южная Корея и Япония.

Кроме того, как и в случае с Транстихоокеанским партнерством, в IPEF оставлена «дверь» - так называемое открытое приглашение (open invitation) - для присоединения к нему новых членов. Однако в противовес ТТП никаких даже завуалированных намеков на то, что Америка желала бы видеть в своем экономическом проекте другие сверхдержавы, в этот раз не поступало (в ноябре 2015 г. государственный секретарь США Джон Керри открыто пригласил Россию и Китай вступить в Транстихоокеанское партнерство)[8].

Первое, что сразу же бросается в глаза, - это приглашение Индии в новую американскую экономическую структуру, что называется «с порога». Данное решение, в принципе, достаточно очевидно: Индия крупнейший региональный политический и экономический соперник Китая, мощная региональная держава, быстро растущая и развивающаяся экономика, причем в настоящий момент еще и обошедшая Поднебесную как по совокупному количеству населения, так и по более важному для будущего страны возрастному аспекту - свыше половины населения Индии моложе 30 лет[9]. Так что приглашение Индии в организацию, очевидно настолько нацеленную на экономическое сдерживание КНР, что США даже не удосужились хотя бы формально предложить Китаю вступление, не является удивительным.

Вторым не менее заметным отличием становится отсутствие в IPEF традиционных и важнейших американских экономических союзников по интеграционному объединению USMCA (обновленное НАФТА) - Канады и Мексики. В случае с Транстихоокеанским партнерством страны НАФТА были включены в итоговое соглашение фактически единым блоком и выступали в роли своеобразного двигателя всей организации. Теперь же, поскольку USMCA является закрытой для присоединения новых членов структурой, оно не может выступать в качестве связующей единицы.

Более того, как мы рассмотрим дальше, IPEF в принципе не предполагает снижения тарифных ограничений между странами-участницами, что, с одной стороны, защищает американский рынок от наплыва конкурентоспособных товаров из АТР, а с другой - лишает и сами США возможности выступить подобным «локомотивом» для нового соглашения. Однако, и вот это уже куда более любопытно, приглашение к вступлению не последовало для Мексики с Канадой и в статусе независимых и отдельных экономик. Сделано это было, скорее всего, также для того, чтобы товары из стран IPEF не могли проникнуть на американский рынок, используя мексиканские и канадские рынки как своеобразные плацдармы.

Пока что, впрочем, стоит подождать дальнейшего развития событий: в конце концов и в случае с ТТП Канада присоединилась к проекту уже во время фазы активных переговоров, так что не стоит пока списывать Страну кленового листа со счетов. Тем более что официальная Оттава уже выразила желание принять участие в новом интеграционном проекте вместе с США. Об этом в октябре 2022 года объявила канадский министр иностранных дел Жоли Мелани после встречи с госсекретарем США Энтони Блинкеном, на которой страны также договорились поддерживать диалог с целью выработки единого стратегического подхода к АТР[14].

Итак, ключевые отличия в составе участников налицо. А что же по содержанию нового соглашения? Здесь тоже все весьма и весьма отлично от того, что предложил региону Барак Обама.

Вместо единого документа, как в случае с классическими торговыми соглашениями, страны - участницы IPEF будут обсуждать четыре отдельных блока тем, окрещенных «столпами» (pillars). Причем, что интересно, государства-участники должны будут подписать каждый из блоков во всей его совокупности, но при этом «не обязаны участвовать в работе над каждым из них»[1], что в потенциале открывает весьма широкий простор для переговорной борьбы и отстранения от обсуждения наиболее «несговорчивых» участников.

Темами «столпов» IPEF стали следующие четыре концепта:

1) Справедливая и устойчивая торговля - Fair and resilient trade (причем не указано где именно: во всем мире, только в АТР, только между странами-участницами или странами-участницами и их потенциальными партнерами).

2) Повышение устойчивости цепочек поставок - Supply chain resilience (перед лицом неких кризисов, которые могут застопорить их и привести к повышению цен для потребителей).

3) Создание новой инфраструктуры, работа по линии чистой и «зеленой» энергий, а также приверженность процессу декарбонизации - Infrastructure, clean energy, and decarbonization (без какого-либо указания конкретных мер, как, впрочем, и проектов которые будут предприняты в данных сферах).

4) Налогообложение и борьба с коррупцией - Tax and anti-corruption (и вновь никаких конкретных предложений, кроме общих концепций, что коррупция это негативное явление и с ней нужно бороться).

Таким образом, названия данных тем - это единственное, что США смогли предложить тем, кого пригласили в Рамочное соглашение в мае 2022 года, когда Джо Байден вместе с премьер-министрами Фумио Кисидой и Нарендра Моди официально дал старт работе над IPEF в Токио. И только 8 сентября 2022 года, уже после встречи министров торговли стран - участниц IPEF в американском Лос-Анджелесе - так называемого нулевого раунда - стороны наконец объявили, что сумели определить реальные задачи для переговоров по каждому из «столпов». При этом ряд экспертов,
в частности бывший помощник американского торгового представителя по Юго-Восточной Азии и Тихоокеанскому региону Барбара Вейзел, отметили, что достаточно многое из того, что было продемонстрировано прессе в открытых материалах, не является чем-то действительно новым, а, скорее, соответствует аналогичным главам из соглашения о Транстихоокеанском партнерстве[13].

Следом за этим, с 10 по 15 декабря 2022 года, последовал непосредственно уже первый настоящий раунд переговоров в австралийском Брисбене. На нем странам-участницам был представлен исходный текст (initial text) - по факту нулевой черновик нового соглашения. Согласно официальным заявлениям, предложенный текст был встречен с большим энтузиазмом и стороны договорились работать в усиленном режиме, чтобы добиться существенного прогресса в предстоящем, 2023 году[4].

Однако, как мы увидим далее, уже после второго раунда переговоров в индонезийском Бали общий настрой пресс-релизов сменился с приподнятого на достаточно рабочий тон, хорошо маркирующий, что в переговорном процессе начались неизбежные проблемы, связанные со столкновением интересов, и, вполне вероятно, отсутствием взаимопонимания участников по целому ряду вопросов.

В целом это подтвердил и третий раунд переговоров в Сингапуре, и последовавшая за ним дополнительная министерская встреча в американском Детройте. По их совокупным результатам страны-участницы вновь «договорились договариваться», объявили об усилении совместной работы по развитию экологически чистых экономических инициатив для региона и, конечно же, в очередной раз подчеркнули, что текст соглашения находится в работе и по нему есть большой прогресс[7]. Японская сторона, к слову, в пресс-релизе собственного Министерства иностранных дел обошлась еще более сдержанными высказываниями, объявив, что стороны обменялись мнениями по поставленным вопросам (exchanged views)[3].

Единственным шагом вперед, который можно было бы отметить по прошествии трех раундов переговоров и целого ряда дополнительных встреч, стало объявление о «substantial conclusion» (достижении общего согласия по предложенным пунктам переговорными командами для дальнейшей их передачи на рассмотрение в правительства своих стран) по вопросам второго «столпа» - а именно «укрепления цепочек поставок». Однако кроме повтора общих концепций необходимости поддерживать цепочки поставок и того факта, что для их укрепления в рамках IPEF будет создано три специализированных совещательных органа[5], каких-либо деталей публике объявлено не было.

Это, может быть, связано и с тем, что, в отличие от Транстихоокеанского партнерства и других многосторонних торгово-интеграционных договоров, IPEF не подразумевает снижения тарифных и нетарифных ограничений между странами-участницами и либерализацию доступа товаров на рынки друг друга[16]. Некоторые эксперты отмечают, что данный подход является наглядной реализацией концепции «накопительной интеграции»[11], отличной от классического поступательного движения от одной ступени объединения к следующей, и позволяет достигать странам-участницам большей гибкости в экономических взаимоотношениях друг с другом, однако подтвердить или опровергнуть данное утверждение мы сможем лишь через несколько лет после того, как Рамочное соглашение будет подписано и начнет полноценно функционировать. Тем не менее, даже если это так и перед нами действительно новый вид международных торгово-экономических блоковых соглашений, США до сих пор не объяснили, как именно IPEF должно будет способствовать укреплению торговых и инвестиционных отношений между странами-членами[16].

Более того, по мнению ряда экспертов, IPEF призвано в первую очередь обслуживать интересы самих США путем создания новых цепочек поставок стратегически важных товаров и укрепления уже существующих так, чтобы сделать американский экспорт и импорт полностью не зависящим от Китая[15]. Так, например, руководитель группы Южной Азии и региона Индийского океана ИМЭМО РАН Алексей Куприянов, отмечал, что проект IPEF можно рассматривать как попытку США по созданию новой интеграционной структуры «для решения своих проблем в регионе при минимальном задействовании собственных ресурсов, но при сохранении Вашингтоном контроля»[2].

Что любопытно, в самой Америке даже не особо скрывают данное намерение. Так, согласно официальному заявлению представителей администрации Президента Джо Байдена, нехватка критически важного оборудования, компьютерных чипов, редкоземельных металлов и иных полезных ископаемых, автомобилей и их запчастей, а также многих других товаров может быть устранена как за счет увеличения производства внутри страны путем поддержания проектов американской реиндустриализации, так и с помощью поставок от «надежных союзников в Индо-Тихоокеанском регионе»[10].

В результате у администрации Джо Байдена должна была получиться мощная интеграционная структура, охватывающая, по официальным оценкам Торгового представительства США, 40% мирового ВВП и 28% глобальной торговли товарами и услугами[6]. Однако по факту можно видеть, что вместо сугубо интеграционного проекта IPEF пытается решать сразу несколько задач. С одной стороны, оно представляет собой попытку повторить «поворот в Азию» Барака Обамы, но под новой вывеской (вплоть до использования части разделов соглашения о Транстихоокеанском партнерстве в новом документе) с целью восстановить утраченные позиции США в регионе.

С другой - создать структуру, позволяющую сделать американские импорт и экспорт независимыми от КНР, при этом не предлагая странам, которые вступят в новое соглашение, каких-либо экономических уступок или преференций со стороны США, обязательных для торговых договоров подобного рода. В результате подобная попытка администрации Джо Байдена решить сразу две задачи, при этом ничего не предлагая взамен тем, за чей счет Вашингтон станет достигать свои цели, привела к целому ряду неожиданных проблем, с которыми столкнулись попытки претворить IPEF в жизнь. Именно их рассмотрению и будет посвящена следующая статья об Индо-Тихоокеанском экономическом рамочном соглашении.

 

Источники и литература

  1. Кеффер Л. США и еще 12 стран присоединятся к Индо-Тихоокеанскому экономическому соглашению // Газета Коммерсантъ. 23 мая. 2022 г. // URL: https://www.kommersant.ru/doc/5359056 (дата обращения: 20.04.2023).
  2. Козлов А., Лакстыгал И. США создают в Азии и Тихом океане новое партнерство // Газета Ведомости. 24 мая. 2022 г. // URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2022/05/23/923309-ssha-sozdayut-tihom-okeane (дата обращения: 20.04.2023).
  3. Министерство иностранных дел Государства Япония. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) // Ministry of Foreign Affairs of Japan. 27.05.2023 // URL: https://www.mofa.go.jp/press/release/press4e_003269.html (дата обращения: 09.07.2023).
  4. Министерство торговли США. Indo-Pacific Economic Framework // U.S. Department of Commerce. 01.06.2022 // URL: https://www.commerce.gov/ipef (дата обращения: 20.04.2023).
  5. Министерство торговли США. Substantial Conclusion of Negotiations on Landmark IPEF Supply Chain Agreement // U.S. Department of Commerce. 27.05.2023 // URL: https://www.commerce.gov/news/press-releases/2023/05/substantial-conclusion-negotiations-landmark-ipef-supply-chain (дата обращения: 09.07.2023).
  6. Офис Торгового представителя США. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) // The Office of the United States Trade Representative (USTR). 01.06.2022 // URL: https://ustr.gov/trade-agreements/agreements-under-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef (дата обращения: 20.04.2023).
  7. Офис торгового представителя США. IPEF Joint Statement for the Trade Pillar, Clean Economy Pillar, and Fair Economy Pillar // The Office of the United States Trade Representative (USTR). 27.05.2023 // URL: https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2023/may/ipef-joint-statement-trade-pillar-clean-economy-pillar-and-fair-economy-pillar (дата обращения: 09.07.2023).
  8. Редакция Forbes. США пригласили Россию и Китай в Транстихоокеанское партнерство // Журнал Forbes. 02.11.2015 // URL: https://www.forbes.ru/news/304653-ssha-priglasili-rossiyu-prisoedinitsya-k-transtikhookeanskomu-partnerstvu (дата обращения: 20.04.2023).
  9. РИА Новости. Индия обошла Китай по численности населения // РИА Новости. 19.04.2023 // https://ria.ru/20230419/naselenie-1+866342047.html (дата обращения: 20.04.2023).
  10. Строкань С. Азиатский фронт Джо Байдена // Газета Коммерсантъ. 22.05.2022 // URL: https://www.kommersant.ru/doc/5358857 (дата обращения: 20.04.2023).
  11. Хейфец Б.А. Китайский путь глобализации и Россия. М.: КУРС, 2021. 208 с.
  12. Baker P., Kanno-Youngs Z. Biden to Begin New Asia-Pacific Economic Bloc With a Dozen Allies // New York Times. 23.05.2022 // URL: https://www.nytimes.com/2022/05/23/world/asia/biden-asian-pacific-bloc.html (дата обращения: 20.04.2023).
  13. Bown C., Weisel B. What is the Indo-Pacific Economic Framework and will it work? // Peterson Institute for International Economics (PIIE). 12.12.2022 // URL: https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/what-indo-pacific-economic-framework-and-will-it-work (дата обращения: 20.04.2023).
  14. Brunnstrom D., Psaledakis D., Shakil I., Lewis S. Canada to seek membership to Indo-Pacific Economic Framework // Агентство Reuters. 27.10.2022 // URL: https://www.reuters.com/world/canada-will-seek-membership-indo-pacific-economic-framework-2022-10-27/ (дата обращения: 20.04.2023).
  15. Hong Y. Korea backs US economic framework for Indo-Pacific // The Korea Herald 16.03.2022 // URL: http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20220316000736 (дата обращения: 20.04.2023).
  16. Hu W. Asia-Pacific economies should drop their illusions about US-led IPEF // Global Times. 13.03.2023 // URL: https://www.globaltimes.cn/page/202303/1287232.shtml (дата обращения: 20.04.2023).
  17. White House. Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity // White House’s Digital Archive. 13.05.2022 // URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/ (дата обращения: 20.04.2023).