ENGLISHСледуя хронологии событий, начать рассказ о двух саммитах, прошедших в конце июня в Канаде, надо было бы со встречи лидеров «восьмерки» в Мускоке (25-26 июня). Однако логика развития мировой экономики и меняющееся соотношение двух глобальных форумов говорят за то, чтобы сначала проанализировать итоги саммита «Группы двадцати» в Торонто (26-27 июня).
Первоначально этот саммит задумывался как промежуточный этап между саммитами в Питтсбурге и Сеуле. На встрече в Канаде имелось в виду в основном рассмотреть ход выполнения Рамочного соглашения об уверенном, устойчивом и сбалансированном экономическом росте. Однако в силу ряда новых обстоятельств финансово-экономического и политического плана его значимость серьезно возросла, а повестку дня пришлось менять. Причин тому несколько.
Во-первых, это кризис суверенного долга в Греции. Он в драматичной форме показал, к каким последствиям для мировой экономики в целом может привести продолжение бесконтрольного роста бюджетных дефицитов и государственного долга в большинстве развитых стран Запада. Копились эти долги давно, но их взрывообразный рост произошел в период кризиса, с одной стороны, в связи с расходами правительств на реализацию антикризисных программ, а с другой - из-за сокращения доходной части бюджетов в условиях снижения экономической конъюнктуры.
Так, по данным МВФ, бюджетный дефицит в промышленно развитых странах вырос в 2008-2009 годах с -0,5% до -6,7% ВВП. Сильнее всего пострадали в 2007-2009 годах Япония (рост бюджетного дефицита с 2,5% до 10,5% ВВП, госдолга - с 187,7% до 218,6% ВВП), США (рост дефицита госбюджета с 2,8% до 12,5%, госдолга - с 61,9% до 84,8% ВВП), Великобритания (рост бюджетного дефицита с 2,6% до 11,6%, госдолга - с 44,1% до 68,7% ВВП), Франция (увеличение бюджетного дефицита с 2,7% до 8,3%, госдолга - с 63,8% до 78,0% ВВП). На «родине» кризиса суверенных долгов, в Греции, бюджетный дефицит в этом году ожидается на уровне 9,9%, а госдолг вырастет со 117% до 140%.
Между тем, согласно Маастрихтским критериям финансовой политики стран еврозоны, их госдолг не должен превышать 60% ВВП. Неслучайно среди некоторых экспертов стран - членов ЕС бытует мнение о том, что разрастание кризиса суверенных долгов может спровоцировать откат валютной интеграции в ЕС на десятки лет назад.
Во-вторых, уже очевиден паллиативный характер мер, которые были приняты МВФ и ЕС для купирования греческого кризиса. Выделение около триллиона долларов на кредиты Афинам и на гарантии поддержки другим «околокризисным» странам ЕС не смогло снять напряжение с финансовых рынков Европы. Основная антикризисная работа здесь еще впереди. Ясно, что без глубоких структурных изменений в экономике и финансовой системе ведущих стран ЕС не удастся ликвидировать перманентные источники кризиса: дисбаланс между внутренним потреблением и экспортом, доминирование спекулятивного капитала над инвестициями в реальный сектор, раздутость, нетранспарентность и слабую контролируемость самого финансового сектора.
Наконец, проявляется отложенный эффект всех мер по борьбе с банковским кризисом. Прямые расходы государств на антикризисные меры составили 2,7% мирового ВВП. При этом, по оценке МВФ, общие издержки от кризиса, связанные с ростом расходов на соцзащиту, утерянной выгодой в торговле и инвестициях, составили 28% мирового ВВП. «Эхо» кризиса острее всего чувствуется в социальной сфере. Уровень безработицы в развитых странах остается весьма высоким. По оценке МОТ, восстановление рынка труда в мире займет пять-шесть лет.
Данная ситуация порождает у все большей части населения многих развитых государств чувство усталости от жертв, понесенных в борьбе с кризисом: астрономические расходы на антикризисные меры слишком медленно трансформируются в экономический рост и новые рабочие места.
Однако было бы неверным рисовать контекст саммита в Торонто лишь в мрачных тонах. При всех указанных негативных факторах мировая экономика вышла из рецессии и возобновила рост. Проблема, однако, в том, что он весьма неровен от региона к региону, а «локомотивов» роста пока немного. В первом квартале 2010 года рост ВВП составил в Бразилии 11,4%, в Китае - 11,9%, в России - 4,8%, в Индии - 8,6%, тогда как в еврозоне - 0,8%.
С учетом указанных факторов главным на саммите стал вопрос о балансировании государственных бюджетов и сокращении государственных долгов (фискальной консолидации). Без этих мер нельзя обеспечить гарантии от возникновения нового кризиса, который может оказаться более разрушительным, поскольку финансовые резервы для борьбы с ним в значительной мере исчерпаны.
Главный позитивный момент - на саммите удалось согласовать принципы и достаточно конкретные сроки начала фискальной консолидации в развитых странах. В декларации Торонто зафиксирован крайний срок запуска такой консолидации - это 2011 год. Планируется сократить бюджетный дефицит в два раза к 2013 году и стабилизировать уровень государственного долга к 2016 году.
Это решение было выработано в ходе напряженной полемики - в основном между лидерами ФРГ и США. Спор шел не о необходимости самóй консолидации, а ее темпах, сроках и конкретных параметрах. Здесь следует особо отметить тот факт, что канадское председательство попросило Д.А.Медведева выступить в дискуссии по проблеме фискальной консолидации одним из первых. Это зримо подтверждает и авторитет России в «двадцатке», и тот интерес, который вызывает у наших партнеров отечественный опыт управления государственными финансами в кризисный и посткризисный период. Целью российского правительства является выход на сбалансированный бюджет к 2015 году - этот ориентир был намечен еще до Торонто. Так что, можно сказать, наша страна предвосхитила решение «двадцатки».
Еще одним достижением саммита стало принятие набора рекомендаций по структурной реформе финансовой и экономической политики. Они призваны стимулировать устранение дисбалансов между внутренним потреблением и экспортом, спекулятивным и производительным капиталом, которые во многом стали первопричиной глобального кризиса.
Также на саммите были согласованы принципы банкротства финансовых институтов. Как показал кризис, отсутствие согласованных на международном уровне принципов позволило недобросовестным банкирам уклоняться от выполнения в равной мере обязательств перед клиентами в разных странах. В Торонто «двадцатка» договорилась о том, что права клиентов должны соблюдаться в равной мере повсюду.
Важным итогом саммита стало решение о начале страновых обзоров хода выполнения участниками «Группы двадцати» Рамочного соглашения об уверенном, устойчивом и сбалансированном экономическом росте. До саммита в Торонто подобные обзоры проводились МВФ по группам стран. Теперь они будут «персонифицированы», и это, естественно, повысит уровень международного внимания к ним. Это решение было принято не без дискуссии. Целый ряд развивающихся стран, переживших экономический кризис конца 1990-х годов, считают, что рекомендации МВФ в тот период усугубили ход кризиса. В Торонто они настаивали на том, что Фонд не может быть главным экспертом при оценке страновых докладов, а должен играть чисто техническую роль. В качестве «экзаменаторов» в отношении друг друга должны выступать сами правительства.
Важной темой, обсуждавшейся на саммите, стала реформа международных финансовых институтов. Участники отметили успешное завершение реформы квот и голосов во Всемирном банке. Ее результатом стало повышение квоты развивающихся стран на 3,13%, - до 47,19%. Совокупная квота стран БРИК в банке составляет теперь 12,4% (для сравнения: у США - 15,8%).
Этот успех контрастирует с трудным ходом переговоров по реформе МВФ. Страны Запада настаивают на увязке реформы распределения квот и голосов с изменением мандата МВФ и структуры его управления. То есть с их стороны речь идет об обмене расширения присутствия «новых экономик» и развивающихся стран в МВФ на сохранение позиций западных государств в руководстве этой организации.
Государства БРИК и развивающиеся страны выступают за поэтапное решение этих вопросов: реформа квот и голосов должна стать основой всех последующих шагов по реформированию Фонда. Есть и разногласия по методике оценки экономического веса государств - акционеров МВФ (БРИК и развивающиеся страны - за оценку ВВП по паритету покупательной способности национальных валют, западные государства - за оценку ВВП по номинальной стоимости валюты). Дискуссия ведется также по критериям отбора кандидатов на руководящие посты в МВФ. Страны БРИК ратуют за то, чтобы во главе угла были профессиональные качества претендентов, а не их национальная принадлежность.
Много времени на саммите было уделено обсуждению вопроса о введении универсального банковского налога. США, Франция, Германия, Великобритания, поддержанные руководством МВФ и КЕС, выступили за введение универсального банковского налога. Логика здесь следующая: банки должны через этот налог вернуть в казну (то есть налогоплательщикам) деньги, потраченные правительствами на их спасение в период кризиса. Кроме того, с помощью таких налоговых поступлений можно будет создать страховой фонд на случай нового кризиса.
Развивающиеся страны, государства БРИК, Канада и Австралия выступили против введения такого налога. Во-первых, неизвестно, сработает или нет такой налог, однако заранее ясно, что он приведет к удорожанию кредита. Кроме того, непонятно, почему банки во всех странах должны страдать от нарушений, допущенных группой конкретных финансовых учреждений. В итоге было решено, что каждая страна сама должна решить, вводить ли на национальном уровне банковский налог. О своей готовности сделать это уже заявили США, Германия, Франция и Великобритания.
В свете тяжелой экологической аварии в Мексиканском заливе особое внимание на саммите было уделено проблеме экологических катастроф на море. Российский президент предложил своим коллегам создать международный механизм для предотвращения и ликвидации последствий катастроф на морском шельфе.
Выдвигая данное предложение, российская сторона исходит из того, что существующие международные конвенции неспособны обеспечить защиту морской среды от нефтяного загрязнения. Ни один из международных институтов не осуществляет регулирование данной сферы и не устанавливает международные стандарты. Не всегда эффективно работают и национальные механизмы регулирования и применения системы оценки рисков.
В этой связи Россия предлагает следующий международный механизм для предотвращения и ликвидации последствий катастроф на морском шельфе.
1. Создание региональных транснациональных регуляторов деятельности на шельфе. Территориальная привязка регуляторов может совпадать с районами разработки шельфа - Арктика, Персидский залив, Карибский бассейн, Восточная Африка и т.д.
Такие регуляторы призваны обеспечить применение процедур оценки воздействия на окружающую среду на всех стадиях - от разведки до консервации; упреждающее создание инфраструктуры ликвидации последствий разливов и систем подготовки персонала и быстрого реагирования; оценку рисков, включая возможные аварийные ситуации; пространственное планирование, обеспечивающее гарантированную защиту биологических ресурсов; передачу технологий по ликвидации последствий аварий развивающимся странам, если могут пострадать их акватории.
2. Формирование финансовых механизмов, обеспечивающих работу международных регуляторов. Ими могли бы стать фонды, создаваемые за счет средств участвующих в разработке шельфа компаний.
3. Зонтичной структурой, координирующей работу региональных фондов (в частности, информационный обмен и методическое руководство) мог бы стать Глобальный фонд по сохранению морской среды.
Россия намерена продвигать эту инициативу в рамках специальной рабочей группы «двадцатки», которую мы предлагаем создать.
На саммите были образованы две рабочие группы: по борьбе с коррупцией и по содействию международному развитию (СМР).
Следует особо отметить тесное сотрудничество между странами БРИК по большинству вопросов, обсуждавшихся на саммите. Более того, заметно было и стремление ряда крупных развивающихся стран - ЮАР, Мексики, Индонезии - ориентироваться в своих подходах именно на «Большую четверку». Представители указанных государств впервые приняли участие в координационном совещании шерп стран БРИК накануне саммита.
Саммит в Торонто показал и успехи в становлении «двадцатки» как перспективного инструмента глобального управления, и наличие проблем в ее развитии.
Весьма важно то, что на встрече были найдены компромиссные решения ряда неотложных вопросов, первый из которых - фискальная консолидация. Однако этот успех саммита в Торонто следует рассматривать на общем, не вполне благоприятном фоне. Главная проблема для «двадцатки» - сохранение единства форума на этапе посткризисного развития мировой экономики. Обстановка острой общей опасности, царившая год-полтора назад, была мощным стимулом к единству. Теперь разноскоростное развитие национальных экономик предопределяет и разный взгляд на вопросы реализации Рамочного соглашения об уверенном, устойчивом и сбалансированном росте, и разные подходы к темпам сворачивания антикризисных мер. В этих условиях «двадцатке» остро нужна объединяющая долгосрочная программа на период после глобального кризиса.
Еще один серьезный вопрос - укрепление легитимности форума в глазах внешнего мира. Набор средств для этого достаточно широк - от (ограниченного) расширения состава «двадцатки» для увеличения ее репрезентативности до развития контактов с ООН, региональными организациями и неформальными объединениями («Группой 77» и др.). Все это весьма актуально на фоне довольно острой критики, которой «двадцатку» подвергают извне. Среди таких критиков следует выделить «Группу глобального управления» («G-3»), в состав которой вошли 28 средних и малых государств - от Сингапура до Бельгии и от Брунея до Ботсваны. Они ставят под сомнение легитимность решений «Группы двадцати» и разрабатывают альтернативную программу реформы международной финансово-экономической архитектуры. А среди участников «Группы 77» появление «двадцатки» реанимировало концепцию создания «мирового экономического правительства» на базе ООН.
В целом в зависимости от вероятности сохранения единства партнеров по «двадцатке» просматриваются два варианта ее дальнейшего развития.
Первый - «откат» к ситуации прошлого десятилетия, когда она была диалоговым форумом министров финансов. Второй - укрепление «двадцатки» как механизма коллективного принятия решений. В таком случае стержнем форума останутся саммиты, дающие действенные импульсы развитию международной финансово-экономической архитектуры.
Саммит «Группы восьми» в Мускоке показал, что, несмотря на изменение контекста деятельности этого «клуба» после качественного усиления роли «двадцатки», объективная потребность в «восьмерке» сохраняется. В мире нет другого неформального инструмента урегулирования (или хотя бы смягчения) международно-политических проблем на глобальном уровне. Нет и альтернативы «восьмерке» в плане координации усилий в сфере содействия международному развитию.
В то же время «восьмерка» сталкивается с растущим числом проблем в своей работе. Здесь и незавершенность процесса переосмысления политической элитой Запада ее роли в мире, и донорская усталость большинства ее участников, и непростой вопрос о развитии внешних связей «клуба» после сворачивания Хайлигендаммско-Аквильского процесса* (*Хайлигендаммско-Аквильский процесс (ХАП) - форма регулярного диалога лидеров «восьмерки» с руководителями КНР, Индии, Бразилии, Мексики и ЮАР. Была институализирована на саммите «Группы восьми» в Хайлигендамме в 2007 г. После начала проведения саммитов «двадцатки» ХАП был признан его участниками неактуальным и прекратил функционирование.)
в марте 2010 года.
Действие указанных факторов в полной мере проявилось в ходе подготовки саммита в Мускоке.
Из политических итогов саммита следует особо выделить принятие в Мускоке по российской инициативе Заявления о противодействии терроризму, в котором нашли отражение тематические и географические приоритеты взаимодействия «восьмерки» на антитеррористическом направлении.
Удалось подтвердить фокусировку программы Глобального партнерства (ГП) на проектах в России - вопреки требованиям некоторых партнеров немедленно распространить ее на другие страны, что поставило бы под вопрос выполнение незаконченных проектов ГП в нашей стране (уничтожение химоружия и комплексная утилизация подводных лодок). По убеждению российской стороны, именно успешное выполнение проектов в нашей стране, а не поспешное расширение Глобального партнерства, будет самым наглядным и убедительным аргументом в пользу присоединения к ГП новых участников.
Лидеры обсудили также вопрос о выработке комплексного подхода к решению наиболее актуальных проблем в сфере безопасности. Речь идет о борьбе со взаимосвязанными угрозами, исходящими от международного терроризма, оргпреступности и наркотрафика, в так называемых «уязвимых» странах. В числе конкретных решений - расширить содействие стран «восьмерки» в формировании корпуса гражданских экспертов по миростроительству, подготовке полицейских подразделений, обеспечении безопасности и борьбе с пиратством в прибрежных районах Африки.
При обсуждении вопросов борьбы с наркотрафиком российский лидер высказался за разработку глобального режима борьбы с оборотом наркотиков. Такая постановка вопроса весьма актуальна с учетом того, что некоторые члены «восьмерки» пытаются ограничить работу «клуба» на этом направлении важными только для них проблемами. Так, накануне саммита и на самой встрече активно ставился вопрос о борьбе с транзитом наркотиков из Латинской Америки в Западную Европу и США через Западную Африку. Спору нет, это серьезная проблема. Однако наши призывы заняться наконец всерьез и проблемой афганского наркотрафика до сих пор воспринимались партнерами без должного внимания. Такой подход во многом стал причиной того, что в мире начали появляться «безопасные гавани» для наркоторговцев, а сами они формируют глобальную сеть сотрудничества. Проявление этого - отмеченные факты «бартера» афганского героина на колумбийский кокаин на Балканах.
В Мускоке вопрос об афганском наркотрафике был поставлен Д.А.Медведевым со всей остротой.
Обсуждались на саммите также и вопросы ядерного нераспространения, ситуация в отдельных регионах. На первом плане здесь стояли иранская ядерная программа, ситуация, сложившаяся на Корейском полуострове в контексте потопления южнокорейского корвета «Чхонан», положение в Афганистане.
На начальном этапе подготовки саммита канадское председательство выступило с целым рядом масштабных инициатив в сфере содействия решению социально-гуманитарных проблем развивающихся стран. В центре канадской программы стояло предложение о снижении материнской и младенческой смертности в беднейших странах мира.
Участники «восьмерки» взяли обязательства о выделении на эти цели в общей сложности 5 млрд. долларов в период с 2011 по 2015 год.
Эта инициатива имела каталитический эффект. Страны, не входящие в «восьмерку», - от Нидерландов и Испании до Республики Корея и Новой Зеландии, а также Фонд Гейтса, Фонд Рокфеллера, Фонд ООН - вместе собрали 2,8 млрд. долларов.
Россия также будет вносить вклад в эту инициативу «восьмерки». Планируется реализация пятилетней программы обучения медицинского персонала для семи государств с наибольшим уровнем младенческой смертности - Таджикистана, Киргизии, Узбекистана, Армении, Афганистана, Анголы и Никарагуа. Предусматриваются и поставки туда медикаментов и оборудования.
В целом саммит выявил растущую заинтересованность западных партнеров в конструктивном взаимодействии с Россией как все более дееспособным донором международного развития*(*С 2005 по 2009 г. общий объем официальной помощи на цели развития, предоставленной Россией иностранным государствам, вырос почти в 3,5 раза - до 785 млн. долларов.). В декларацию Мускоки вошли две российские инициативы. Первая - о сотрудничестве в подготовке медицинских кадров для снижения материнской и младенческой смертности и формировании инновационных партнерств перинатальных центров в странах «восьмерки» с клиниками в развивающихся странах. Вторая - о сотрудничестве стран «Группы восьми» в сфере адаптации экономики и общества к климатическим изменениям. Есть и инициативы, которые российское руководство выдвинуло в одностороннем порядке как развитие ранее принятых решений «восьмерки». Так, в плане реализации Аквильской инициативы по продовольственной безопасности принято решение о создании в России Евразийского центра продовольственной безопасности.
Новацией саммита стала неформальная дискуссия лидеров по проблемам совершенствования глобального управления.
Такая дискуссия назрела. Международному сообществу нужно общее долговременное видение целей реформ или развития многих структур глобального управления - «восьмерки», «двадцатки», МВФ, ВТО и т.д. Развивать механизмы глобального управления через кризисы - как это происходит сейчас в финансовой сфере - самый болезненный путь для экономики и общества.
Общий вывод, к которому пришли участники этой дискуссии, - необходимо продолжить коллективный поиск путей такого реформирования глобальных структур и правил их функционирования, которое в полной мере учтет интересы всех ключевых «игроков» новой, многополярной мировой экономики и политики. Только на этой базе можно будет добиться мобилизации их ресурсов для надежного предотвращения новых глобальных кризисов и совместного решения очередных, все более масштабных задач в сфере развития экономики и общества на устойчивой основе.
