ENGLISH28 февраля 2021 года исполняется четверть века со дня вступления нашей страны в Совет Европы. Эта юбилейная дата является весомым поводом для оценки опыта и определения дальнейших приоритетов сотрудничества.
Главный итог состоит в том, что, вступив в Совет Европы и присоединившись к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Россия активно включилась в систему международной защиты прав человека, имплементации международных стандартов в правовую систему страны.
В последние годы и российское законодательство, и правоприменительная практика претерпели важные изменения, в том числе под заметным воздействием позиций Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Позитивный характер таких изменений неоднократно подтвержден временем.
За прошедшие годы удалось решить ряд системных проблем, которые были причиной многочисленных обращений наших граждан в Европейский суд. Это, например, проблемы отмены в надзорном порядке вступивших в силу решений российских судов, длительности судопроизводства, исполнения судебных актов по денежным обязательствам государства и муниципальных образований. И теперь данные вопросы применительно к России практически исключены из повестки Европейского суда.
Предпринятые под влиянием практики ЕСПЧ меры позволили существенно продвинуться и в решении других проблем, в создании современного законодательства.
Можно отметить принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который предоставил реальную возможность гражданам эффективно оспаривать в судебном порядке в новых, отвечающих международным стандартам процедурах действия (бездействие) и решения государственных органов и должностных лиц, не обеспечивающих соблюдение прав и свобод в различных сферах.
К лучшему меняется ситуация с обеспечением прав заключенных: государством реализуется план действий по решению проблемы обеспечения надлежащих условий содержания в пенитенциарных учреждениях, в конце 2019 года в России федеральным законом введен национальный компенсаторный механизм защиты от соответствующих нарушений.
Последовательные меры по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики сняли остроту выявленных ЕСПЧ проблем, связанных с нарушением прав иностранных граждан при проведении процедур административного выдворения и экстрадиции, а также прав добросовестных приобретателей жилых помещений. В результате реформы уголовного и уголовно-процессуального законодательства и предпринятых Верховным судом России мер по совершенствованию судебной практики ушли в прошлое такие серьезные нарушения, как содержание под стражей в отсутствие судебных постановлений или на основании судебных актов, не содержащих указания на сроки применения данной меры или вынесенных ретроспективно, и т. д.
Таким образом, многие проблемы российской юрисдикции, которые в момент их выявления Европейским судом казались острыми и даже непреодолимыми, были успешно разрешены или потеряли свою остроту и актуальность, перестав быть поводом для громких политических заявлений наших оппонентов на международных площадках. Важно отметить, что большинство обозначенных ЕСПЧ проблем, например обеспечения надлежащих условий содержания, безусловного запрета пыток, защиты права собственности, гарантий прав в уголовном процессе и т. д., рассматривается таковыми и российскими властями, в том числе властью судебной. Соответственно, их решение находится вне политики и требует прагматичного, сугубо правового подхода к изменению законодательства.
Реализация российскими властями именно такого подхода, позволившего успешно разрешить или значительно продвинуться в решении многих проблем, является лучшим ответом на критику о неисполнении Россией постановлений ЕСПЧ. По постановлениям Европейского суда государство ежегодно выплачивает заявителям более миллиарда рублей компенсаций. Наряду с этим активно используются доступные механизмы урегулирования споров - направление в ЕСПЧ так называемых односторонних деклараций и заключение мировых соглашений по делам, где имеются очевидные и повторяющиеся нарушения, что позволяет заявителям оперативно получать компенсации от Российского государства в добровольном порядке.
При этом нельзя забывать про серьезные проблемы, связанные с деятельностью самого ЕСПЧ, которые требуют совместного решения государствами Совета Европы. К ним, например, относится не вполне прозрачная система отбора и движения дел, при которой Европейским судом приоритет почти всегда отдается делам, где заявителями выступают оппозиционные деятели, а сами судебные процедуры по таким делам начинаются, несмотря на отсутствие доказательств нарушения конвенции и исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты. При этом «обычные» заявители ждут разрешения дел в ЕСПЧ годами.
Серьезным вызовом для ЕСПЧ стали межгосударственные жалобы, которые поднимают политические вопросы и сопровождаются общественным резонансом, неизбежно создавая угрозу для репутации суда. Ситуация осложняется отсутствием в Конвенции о защите прав человека и основных свобод норм, регламентирующих рассмотрение межгосударственных дел, в том числе применительно к распределению бремени доказывания (учитывая, что сторонами в процессе выступают два равноправных государства с одинаковыми возможностями по сбору доказательств и представлению своей позиции в суд), относимости и допустимости доказательств, основаниям и порядку представления государством-заявителем в процесс интересов конкретных граждан, присуждению пострадавшим компенсаций и т. д.
В принятой всеми странами Совета Европы в 2018 году Копенгагенской декларации о направлениях реформы конвенционного механизма1, в подготовке которой активно участвовала Россия, отражены эти и другие проблемы и обозначены направления их решения.
Вместе с тем Россия, как и другие государства-участники, исходит из того, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Европейский суд всегда имели и сохраняют фундаментальное значение для обеспечения прав человека на общеевропейском пространстве.
Сегодня права человека на территории России обеспечиваются конституционными и международными гарантиями в их неразрывном единстве. Причем именно национальные и в первую очередь конституционные гарантии являются той основополагающей базой, которая и создает условия для соблюдения международных обязательств в области защиты прав человека.
Конституция Российской Федерации прямо провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Ни в прежней, ни в обновленной в 2020 году редакции Конституции Российской Федерации нет противопоставления российского права международному. Напротив, статья 15 Конституции, которая не претерпела изменений с 1993 года, определяет, что принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России, и устанавливает четкое соотношение между российскими законами и международным правом. Но с конца 1990-х годов Россия, как и другие страны, столкнулись с ситуацией, при которой международные органы, имеющие право толковать международные договоры (в том числе ЕСПЧ), стали в своих решениях отклоняться от их буквального текста, наполняя нормы договоров иным смыслом, чем тот, который закладывался при их подписании и ратификации.
Именно поэтому в 2020 году статья 79 Конституции была дополнена нормой, предусматривающей, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России. Речь идет о несоответствии Конституции конкретного решения международного трибунала, и только если он исказил первоначальный смысл международной нормы. Причем, согласно новой редакции статей 79 и 125 Конституции, правом определять, имеется ли соответствующее противоречие, наделен исключительно Конституционный суд Российской Федерации, и только в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Данное полномочие появилось у Конституционного суда еще в 2015 году на основании конституционного закона, а теперь соответствующие нормы вошли непосредственно в российскую Конституцию.
Рассматриваемые положения Конституции и принятые в их развитие нормы федерального законодательства не только не противоречат международно-правовым обязательствам России, но и создают правовую определенность, позволяя России в юридическом ключе выстраивать равноправный диалог с международными организациями, в том числе на площадках Совета Европы. Подтверждением этому является и практика экстраординарного применения Конституционным судом права признавать неисполнимыми решения международных органов.
За пять лет Конституционный суд использовал его лишь в двух случаях - по постановлениям ЕСПЧ в делах «Анчугов и Гладков против России» и «ЮКОС против России». При этом ни в одном из двух решений Конституционного суда не содержится полного запрета на исполнение названных постановлений. Напротив, в них содержатся конкретные рекомендации относительно возможности поиска правомерного компромисса. Такая конструктивная позиция позволила найти законодательные решения по первому постановлению, и Комитет министров Совета Европы в 2019 году признал его полностью исполненным. По второму постановлению выплачена компенсация заявителям судебных расходов, в русле позиции Конституционного суда продолжается работа по поиску возможности защиты имущественных прав добросовестных акционеров, пострадавших от неправомерных действий менеджмента, за счет активов компании, в том числе сокрытых за рубежом.
Проблема наличия противоречий между решениями межгосударственных органов и Основным законом государства характерна не только для России. Например, в нескольких постановлениях Конституционного суда ФРГ, в том числе в связи с решениями ЕСПЧ, указано, что международное соглашение имеет статус «рядового» закона и государство вправе не учитывать его в случаях противоречия конституционным ценностям. Эту позицию Конституционный суд ФРГ применил в мае 2020 года в решении о недопустимости применения в Германии общеевропейских монетарных мер, ранее одобренных Судом Европейского союза в Люксембурге. В данном решении указано, что, если международный орган явно произвольно толкует международный договор или выходит за пределы своей компетенции, национальные органы не должны руководствоваться таким толкованием2. Схожие подходы есть в практике высших судов Италии, Франции, Великобритании.
В основе конфликта юрисдикций, как отмечено выше, лежит использование межгосударственными органами расширительного и противоречащего основным законам государств толкования международных договоров. Европейский суд, например, прямо называет конвенцию «живым» (living) инструментом, содержание которого может меняться со временем, вынося на этой основе решения, которые все более выходят за пределы того смысла, который придавался нормам конвенции при ее подписании и ратификации. Именно так называемый «эволютивный» подход к толкованию, появившийся два десятка лет назад, и побудил Россию и другие страны Совета Европы создавать правовые механизмы защиты от произвольных решений международных судов.
Разные подходы международных и национальных органов, в том числе судов, к толкованию юридических текстов неизбежно затрагивают основополагающие элементы правовых систем государств, соотношение права и политики, содержание фундаментальных прав и свобод и даже самого понятия «демократия». Очевидно, что для преодоления объективно имеющихся противоречий необходим честный и открытый диалог между всеми участниками европейского механизма защиты прав человека для поиска универсальных решений. Важнейшую роль здесь могла бы сыграть «судебная дипломатия».
Такой конструктивный диалог, выработка и реализация согласованных решений поспособствуют более эффективному соблюдению государствами положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, повышению доверия к ЕСПЧ и другим институтам Совета Европы, а также обеспечению единства наших народов на пути создания общего и, безусловно, лучшего будущего.
1https://rm.coe.int/copenhagen-declaration/16807b915c
2BVerfG. Judgment of the Second Senate of 5 May 2020 - 2 BvR 859/15 // https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html
