Взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Советом Европы: история, достижения, перспективы

Трудно переоценить роль интеграционных сообществ для укрепления гарантий прав и свобод человека, которые в нашем бушующем мире постоянно подвергаются испытаниям, вызовам и угрозам. Среди них ведущее значение на европейском континенте принадлежит Совету Европы. Созданный 5 мая 1949 года в ответ на страшные последствия Второй мировой войны, главным образом связанные с массовым и циничным нарушением, если не сказать уничтожением, прав человека, он остается самой авторитетной международной структурой в области установления стандартов верховенства права, прав человека, демократического развития и культурного взаимодействия.

Его главной целевой направленностью является «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу»¹. Эта цель может достигаться «усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод»². 

За период своего существования Совет Европы последовательно формирует основы для устойчивого развития правозащитного пространства на территории государств-членов. Правовым фундаментом Совета Европы, его конституцией, является принятая в 1950 году Конвенция о защите прав человека и основных свобод (или Европейская конвенция по правам человека)³, которая создала механизмы коллективной защиты прав человека и его основных свобод на европейском континенте.

В конвенции получили развитие основные положения Всеобщей декларации прав человека 1948 года, определены пути их реализации на основе морально-нравственных ценностей, принципов уважения человеческого достоинства и верховенства права, предусмотрены наднациональные органы, принимающие обязательные для государств-участников решения.

Концептуальная идея Европейской конвенции по правам человека - закрепление абсолютных ценностей, которые не должны отменяться ни при каких обстоятельствах, - права на жизнь, запрет пыток и рабства, права на свободу и личную неприкосновенность, свободу мысли и выражения мнения и др. Она стала эффективным международно-правовым инструментом защиты прав человека, способствовала формированию нетерпимости к нарушениям в этой сфере, философии устойчивого развития общества на всех направлениях. Всего в рамках Совета Европы принято более 210 многосторонних договоров, соглашений и дополнительных протоколов к ним.

В отличие от других международных актов конвенция (ст. 19) предусмотрела создание надгосударственного органа правосудия - Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), в чью компетенцию входит рассмотрение всех вопросов, касающихся толкования и применения положений конвенции и протоколов к ней, принятие и рассмотрение индивидуальных обращений граждан, разрешение межгосударственных споров, касающихся вопросов исполнения положений конвенции. Учреждение ЕСПЧ кардинально изменило правоприменительную практику европейских государств, предоставило гражданам дополнительные правозащитные лифты для защиты их прав и законных интересов на наднациональном уровне.

В развитие Европейской конвенции по правам человека в рамках Совета Европы принят целый ряд документов: Европейская социальная хартия, Европейская культурная конвенция, Европейская конвенция о выдаче, Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ЕКПП) и многие другие.

В рамках Совета Европы учреждены мониторинговые механизмы и институты, целью которых является укрепление и защита прав и свобод человека. Среди них - Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, который регулярно и без предварительного уведомления посещает места лишения свободы в 47 государствах-членах; Европейский комитет по социальным правам, ответственный за соблюдение государствами - членами Совета Европы обязательств по реализации Европейской социальной хартии.

В 1999 году Резолюцией (99)50⁴ Комитета министров Совета Европы (КМСЕ) была учреждена должность комиссара по правам человека как независимого должностного лица, основной задачей которого является деятельность по поощрению соблюдения прав человека и распространению информации по правозащитной тематике в государствах - членах Совета Европы. В рамках своих полномочий комиссар осуществляет страновые визиты и проводит консультации с национальными властями и гражданским обществом, представляет тематические доклады по вопросам правозащитной повестки, ведет деятельность по правовому просвещению.

В 1996 году Российская Федерация вошла в Совет Европы, а 30 марта 1998 года ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека, признав юрисдикцию Европейского суда по правам человека. Эти события стали мощным детерминантом интеграции нашей страны в европейское правовое пространство, а также новой вехой развития национальной правоприменительной практики. В России была проведена масштабная работа по имплементации положений конвенции в национальное законодательство. С 1996 года представители России активно участвовали в пяти основных форматах сотрудничества с СЕ, среди которых: межправительственный (Комитет министров Совета Европы, КМСЕ), межпарламентский (Парламентская ассамблея Совета Европы, ПАСЕ), межрегиональный (Конгресс местных и региональных властей Совета Европы), судебный (Европейский суд по правам человека), по линии неправительственных организаций (Конференция международных НПО при Совете Европы).

Такое сотрудничество способствовало введению в нашей стране проверенных временем, эффективных правозащитных практик. В частности, граждане РФ получили доступ к надгосударственному органу правосудия - Европейскому суду по правам человека. В то же время мы привнесли в деятельность институтов Совета Европы, и в первую очередь ПАСЕ, национальные практики, направленные на защиту справедливости, традиционных ценностей и недопущение переписывания истории в угоду сиюминутным политическим конъюнктурам.

К сожалению, иногда тот взаимоуважительный и равноправный диалог, за который выступает наша страна, вызывает жесткое противодействие со стороны ряда стран, особенно в ПАСЕ, которая играет важную роль в качестве консультативного органа межпарламентского сотрудничества. ПАСЕ принимает резолюции и рекомендации по самым актуальным вопросам, выбирает судей ЕСПЧ, проводит мониторинг выполнения государствами обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы.

Однако в 2014 году делегация РФ в ПАСЕ была лишена права голоса из-за событий в Донецкой и Луганской областях Украины и воссоединения Крыма с Россией. В 2015 году ПАСЕ дважды рассматривала вопрос о восстановлении полномочий российской делегации, но вместо этого только ужесточила санкции. В ответ делегация РФ заявила, что отказывается работать на таких условиях, а в 2016-2018 годах не стала направлять заявку на подтверждение своих полномочий.

В конце июня 2017 года стало известно, что Российская Федерация приостанавливает выплату своего взноса в СЕ в связи с неучастием своей делегации в работе ПАСЕ. Стоит отметить, что наша страна традиционно была одним из пяти основных плательщиков Совета Европы (наряду с Францией, Германией, Италией и Великобританией).

В 2019 году совместными усилиями с европейскими партнерами Российской Федерации удалось преодолеть длительный институциональный кризис в ПАСЕ: Комитет ПАСЕ по регламенту выступил против лишения национальных делегаций права участвовать в выборах генерального секретаря организации и судей ЕСПЧ. При этом представители РФ заявляли о готовности делегации вернуться в ПАСЕ, только если полномочия делегации будут подтверждены в полном объеме, без каких-либо ограничений. В итоге в начале летней сессии была принята резолюция, гарантирующая национальным делегациям соблюдение трех так называемых несгораемых прав - права быть представленными в ассамблее, голосовать и выступать. Благодаря этой резолюции полномочия российской делегации были восстановлены в полном объеме.

Вместе с тем до настоящего времени весьма актуальным остается обсуждение вопроса о неприемлемости ограничения полномочий национальных делегаций и необходимости достижения полного паритета между ними в целях выработки единых подходов к вопросам защиты прав и свобод человека в Европе.

Следует отметить, что еще до вступления нашей страны в СЕ права человека и гражданина, а также гарантии их обеспечения нашли закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года⁵. Она закрепила право на жизнь, личную неприкосновенность, равенство всех перед законом и судом, свободу передвижения, запрет дискриминации, пыток, насилия, другого жестокого или унижающего достоинство обращения или наказания и другие европейские ценности. Были приняты новые уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский, гражданско-процессуальный и многие другие кодексы, в которые имплементированы общеевропейские нормы, принципы и стандарты. В соответствии с ратифицированной Россией в 1998 году Европейской хартией местного самоуправления 1985 года, включающей европейские требования о предоставлении гражданам права демократическим путем создавать органы местного самоуправления, был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶.

С учетом подписания Россией 16 апреля 1997 года Протокола №6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод⁷, установившего отмену смертной казни, высшая мера наказания у нас не применяется.

С позиций международно-правовых обязательств Российской Федерации важным является принятие в 2020 году поправок к Конституции России, что продемонстрировало поступательное движение в развитии потенциала государства как социального, правового и одновременно - суверенного, чья законодательная база ориентирована на воплощение заложенных конвенцией ценностей.

Совершенствование Конституции - это давно ожидаемый процесс, логичное следствие многолетнего развития отечественного конституционализма. При этом все принятые поправки прямо либо косвенно касаются прав человека.

Важно отметить социальную ориентированность введенных в Конституцию поправок - минимальный размер оплаты труда теперь не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения; социальные пособия и социальные выплаты, а также пенсии подлежат обязательной индексации. В норме, посвященной формированию системы пенсионного обеспечения, впервые на конституционном уровне закреплены такие нравственные ориентиры, как всеобщность, справедливость и солидарность поколений. Все это позволяет поднять на новую ступень выполнение международных региональных обязательств, предусмотренных Европейской социальной хартией, ратифицированной Российской Федерацией в 2009 году.

Не менее значимыми являются принятые на себя государством обязательства по защите института семьи. Создание условий для достойного воспитания детей, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях теперь является конституционной обязанностью государства.

Закрепление указанных гарантий позволило сделать шаг вперед на пути обеспечения фундаментального тезиса, провозглашающего Российскую Федерацию «социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Одним из ключевых направлений деятельности Совета Европы является поощрение и поддержка национальных правозащитных учреждений (НПЗУ) его государств-членов. На основе анализа результатов проведенных мониторингов и обобщения лучших практик в работе НПЗУ удалось разработать и принять ряд принципиальных документов, закрепивших нормативные основы их деятельности.

Отправной точкой в указанной работе можно считать принятие в 1975 году Заключения ПАСЕ 757(1975) по итогам встречи Комитета ПАСЕ по правовым вопросам с омбудсменами и парламентскими уполномоченными в государствах - членах Совета Европы. В пункте 10 этого заключения содержится одна из первых рекомендаций ПАСЕ в адрес Комитета министров Совета Европы - «предложить правительствам государств-членов рассмотреть возможность назначения на национальном, региональном и/или местном уровнях лиц, выполняющих функции омбудсменов и парламентских уполномоченных, в случае если они все еще не совершили указанных действий»⁸.

В дальнейшем в рамках Совета Европы был принят ряд рекомендаций и резолюций, положения которых подчеркивали необходимость учреждения новых НПЗУ, а также поддержки и развития уже существующих учреждений.

Основными из них являются Рекомендация ПАСЕ №1615(2003) об институте омбудсмена⁹, Венецианские принципы защиты и укрепления института омбудсмена, принятые Европейской комиссией за демократию через право на 118-й пленарной сессии 16 марта 2019 года¹⁰, Рекомендация КМСЕ «О совершенствовании института омбудсмена»¹¹, принятая на 1357-м заседании 16 октября 2019 года.

Рекомендация ПАСЕ №1615 закрепила функции, которые, по мнению Парламентской ассамблеи, должны быть присущи институту омбудсмена. В соответствии с названной рекомендацией, основной задачей национального правозащитного учреждения является «выполнение роли посредника между отдельными гражданами и системой государственного управления»¹².

В преамбуле Венецианских принципов упомянуто, что «институт омбудсмена в настоящее время играет ключевую роль в защите и развитии прав человека и верховенства права в подавляющем большинстве стран - членов Совета Европы»¹³ и в нем заложен «огромный потенциал в вопросах продвижения и защиты прав человека в Европе, в том числе для эффективной имплементации положений Европейской конвенции по правам человека»¹⁴. Этот документ включает в себя положения, касающиеся процедуры назначения омбудсмена, обеспечения его деятельности и независимости, основные полномочия, которым он должен быть наделен для осуществления эффективной деятельности в сфере поощрения и защиты прав человека на национальном уровне.

Рекомендация КМСЕ Rec(2019)6 подробно регламентирует вопросы, связанные с принципами развития института омбудсмена и их основными задачами, среди которых - защита и продвижение прав человека и основных свобод, верховенства права и демократического управления, и рекомендует государствам-членам «обеспечить, чтобы принципы, изложенные в приложении к настоящей рекомендации, были имплементированы в соответствующем внутреннем законодательстве и практике»¹⁵.

Должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была учреждена Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, и закреплена пунктом «д» части 1 статьи 103 Конституции. Согласно Конституции Российской Федерации, «к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом»¹⁶. Однако, говоря языком конвенции, в «разумные сроки» он не был разработан и принят.

Эта работа активизировалась в российском парламенте в связи с Заключением ПАСЕ по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы №193 от 25 января 1996 года. В подпункте «v» пункта 7 этого заключения прямо говорилось о необходимости принятия соответствующего стандартам Совета Европы законодательства о роли, деятельности и организации института уполномоченного.

В развитие обязательств, взятых на себя при вступлении в Совет Европы, был принят Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который определил статус уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности.

Взаимодействие уполномоченного с органами Совета Европы традиционно характеризуется высоким уровнем доверия и взаимопонимания, многообразием форм и направлений, среди которых - участие в совместных проектах, проведение рабочих встреч с представителями Совета Европы на высшем и экспертном уровнях, взаимодействие по отдельным правозащитным кейсам, деятельность по исполнению решений ЕСПЧ.

За последние годы уполномоченным совместно с Советом Европы реализовано три совместных проекта:

- «Российские ОНК - новое поколение»;

- «Международные стандарты и механизмы в области прав человека для сотрудников федеральных и региональных администраций уполномоченных по правам человека в Российской Федерации»;

- «Сотрудничество в области реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в интересах женщин на 2017-2022 годы».

Проект «Российские ОНК - новое поколение» действовал в период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2018 года и был направлен на усиление общественного контроля над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания в Российской Федерации. В ходе проекта были проведены обучающие тренинги и семинары для членов ОНК, аппаратов федерального и региональных уполномоченных по правам человека, представителей Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, гражданского и экспертного сообщества. Одновременно с этим был учрежден Аналитический центр для анализа предложений по повышению эффективности деятельности пенитенциарной системы России. Он завершил свою деятельность в связи с образованием в 2019 году Научно-образовательного центра по правам человека, на площадке которого теперь проходят образовательные тренинги для членов ОНК.

В ходе реализации проекта «Международные стандарты и механизмы в области прав человека для сотрудников федеральных и региональных администраций уполномоченных по правам человека в Российской Федерации» был проведен ряд экспертных и правопросветительских мероприятий, на которых обсуждались актуальные правозащитные вопросы, в том числе связанные с реализацией национальных и международных механизмов обеспечения прав человека, защитой социальных, экономических, культурных, политических и гражданских прав граждан.

Важную роль в повестке Совета Европы занимают вопросы равенства между женщинами и мужчинами, о чем свидетельствует принятие целого ряда документов его уставных органов в этой области. Среди них - Рекомендация КМСЕ R(85)2 по вопросам юридической защиты от дискриминации по признаку пола¹⁷, Рекомендация ПАСЕ 1229(1994) о равноправии женщин и мужчин¹⁸, Рекомендация КМСЕ REC(2003)3 о сбалансированном участии женщин и мужчин в процессе принятия решений в общественно-политической жизни¹⁹, Рекомендация КМСЕ Rec(2002)5²⁰ о защите женщин от насилия и другие. Конвенция Совета Европы по предотвращению и борьбе с насилием в отношении женщин и насилием в семье, принятая 11 мая 2011 года²¹, явила собой важнейший шаг вперед в этом направлении. Составители данного международно-правового акта исходят из того, что искоренение насилия в отношении женщин невозможно без дополнительных усилий по достижению полноценного и реального равенства между женщинами и мужчинами.

В развитие данных антидискриминационных установок уполномоченным во взаимодействии с Советом Европы, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации осуществлялся проект «Сотрудничество в области реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в интересах женщин на 2017-2022 годы», в рамках которого состоялся обширный комплекс мероприятий по вопросам предупреждения социального неблагополучия женщин и насилия в отношении женщин и расширения участия женщин в общественно-политической жизни общества. Они включали в себя семинары на федеральном и региональном уровнях, проведение наставнических сессий для молодых женщин, тренинги для представителей средств массовой информации, конкурсы на лучшую социальную рекламу и на лучший репортаж, посещение кризисных центров для женщин, ознакомительные поездки для иностранных экспертов на территории России и российских экспертов - на территории иностранных государств.

Особую ценность представляют собой исследования, проведенные российскими и зарубежными экспертами в области защиты прав женщин в ходе реализации данного проекта:

- исследование по вопросам предотвращения и борьбы с насилием в отношении женщин и домашним насилием, в том числе в ситуациях социального неблагополучия в Российской Федерации, которое основано на анализе российской нормативно-правовой базы, включает в себя обобщение передовых практик иностранных государств в этой области, содержит информацию о предпринятых Российской Федерацией мерах по профилактике и борьбе с насилием в отношении женщин²²;

- исследование «Достижение сбалансированного участия женщин и мужчин в принятии политических и общественных решений в Российской Федерации: отчет о лучших европейских практиках», основной целью которого являлось рассмотрение ситуации, связанной с участием женщин в политической и общественной жизни в Российской Федерации, а также обобщение общеевропейских практик в этой области²³.

В настоящий момент вместе с Министерством юстиции Российской Федерации осуществляется финальный этап согласования нового проекта - «Улучшение режима и защита прав наиболее уязвимых групп в пенитенциарной системе». Он направлен на повышение эффективности защиты прав наиболее уязвимых групп заключенных - инвалидов, лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, психическими расстройствами, женщин, в том числе беременных и имеющих малолетних детей, пожилых лиц и несовершеннолетних. В рамках проекта планируется изучить возможности учреждения в Российской Федерации института Национального превентивного механизма.

Одновременно с этим уполномоченный поддерживает продвижение образовательной программы по обучению в области прав человека для профессиональных юристов (HELP) в России, в особенности по таким направлениям, как защита прав женщин и инвалидов.

Еще одно направление совместной работы уполномоченного и Совета Европы - проведение консультаций по актуальным вопросам правозащитной повестки. За период 2018-2020 годов прошло более 25 мероприятий, в рамках которых обсуждались как системные проблемы, так и конкретные правозащитные кейсы.

В числе последних мероприятий на высшем уровне можно отметить участие уполномоченного в онлайн-встрече Комитета ПАСЕ по равенству и недискриминации по вопросам обеспечения прав крымскотатарского населения Республики Крым, которое состоялось 15 октября 2020 года. В ходе заседания Комитета ПАСЕ обсуждалось правовое положение крымских татар в Крыму и основные проблемы, с которыми они сталкиваются. Были отмечены позитивные подвижки в решении вопросов, связанных с оформлением представителями крымскотатарского населения недвижимого имущества в собственность. Высокую оценку получила работа по предоставлению представителям крымских татар, пострадавшим от репрессий, льгот и социальных выплат.

Вместе с тем мы с сожалением отмечаем, что вопросы защиты прав человека, в особенности национальных и других меньшинств, продолжают подвергаться политизации со стороны зарубежных партнеров на различных универсальных и региональных международных площадках. Так, например, ограничения прав крымчан, выражающиеся в отсутствии возможности получить шенгенские визы, а также энергетической, водной и продуктовой блокаде со стороны Украины, в настоящее время не находят должного отклика со стороны европейских коллег.

Любое взаимодействие предполагает личные контакты. Они позволяют в условиях диалога и дискуссии выработать общие подходы к решению актуальных вопросов, найти консенсус в спорных проблемах, объяснить свою позицию, представить аргументы и т. д.

Только в 2020 году состоялись мои рабочие встречи с генеральным секретарем Совета Европы Марией Пейчинович-Бурич, экс-председателем ЕСПЧ Линосом-Александром Сицильяносом, комиссаром по правам человека Дуней Миятович, председателем ПАСЕ Хендриком Дамсом. Активно развивается взаимодействие с Генеральным директоратом по правам человека и верховенству права Совета Европы и его директором Кристосом Якумопулосом. Последние плоды совместной работы - это двуязычный сборник лучших практик деятельности омбудсменов стран - членов Совета Европы.

На встрече с генеральным секретарем Совета Европы Марией Пейчинович-Бурич, которая состоялась 20 октября 2020 года в Москве, в Доме прав человека, в рамках ее официального визита, мне удалось познакомить ее с работой приемной граждан уполномоченного, организацией деятельности по рассмотрению обращений. Особое внимание было уделено вопросам систематической дискриминации русского и русскоязычного населения на Украине, закрытия русскоязычных школ и распространенности феномена негражданства в Прибалтике, ущемления прав российских журналистов в Эстонии, попыткам фальсификации истории Второй мировой войны. Генеральный секретарь, со своей стороны, просила дать информацию по нескольким кейсам, в которых, по ее мнению, имели место нарушения прав человека.

Ярким примером сотрудничества по конкретным правозащитным кейсам может служить дело Кирилла Вышинского - бывшего руководителя портала «РИА Новости Украина», задержанного 15 мая 2018 года сотрудниками Службы безопасности Украины по подозрению в государственной измене. Мною были направлены официальные обращения в адрес экс-генерального секретаря Совета Европы Т.Ягланда, а также комиссара Совета Европы по правам человека Д.Миятович, проведены соответствующие консультации. Вопрос защиты прав Кирилла Вышинского стал объектом пристального внимания органов Совета Европы, что сыграло свою позитивную роль в его освобождении.

В свою очередь, руководство Совета Европы также обращается ко мне как к уполномоченному за содействием в рамках рассмотрения конкретных дел. Например, в 2019 году господин Ягланд просил меня разобраться в ситуации вокруг Ивана Голунова - журналиста интернет-издания «Медуза», задержанного 6 июня 2019 года правоохранительными органами Российской Федерации по подозрению в попытке сбыта наркотических средств. Проверка, проведенная МВД России по моей просьбе, подтвердила непричастность журналиста к незаконному обороту наркотиков, с него были сняты обвинения, уголовное дело прекращено, а он освобожден из-под стражи.

В общей сложности за последние три года во взаимодействии с Советом Европы удалось добиться положительных результатов по ряду дел, за каждым из которых стоит судьба человека. К сожалению, по некоторым из них, например по делу Александра Винника, работа все еще продолжается.

Важным аспектом в деятельности уполномоченного является мониторинг реализации исполнения решений ЕСПЧ. Согласно правилу №9 КМСЕ по контролю за исполнением постановлений и условий мировых соглашений, вынесенных и утвержденных в рамках рассмотрения дел ЕСПЧ, утвержденному 10 мая 2006 года на 946-м заседании КМСЕ²⁴, Суд имеет право принять во внимание любое сообщение от национальных правозащитных учреждений относительно исполнения вынесенных им решений.

Такое сообщение было направлено мною по делу «Свинаренко и Сляднев (Svinarenko and Slyadnev) против Российской Федерации».

В рамках указанного разбирательства истцы заявляли о том, что содержание обвиняемых в совершении уголовных преступлений в ходе судебного разбирательства в железных клетках нарушает право, гарантированное статьей 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При рассмотрении указанного дела ЕСПЧ поддержал доводы заявителей.

В заключение была выражена позиция о необходимости изменения процедуры содержания граждан в железных клетках в залах судебных заседаний. В результате совместной работы уполномоченного и органов государственной власти в Российской Федерации был разработан законопроект, который запрещает помещать подозреваемых, обвиняемых или подсудимых в защитные кабины в процессуальной зоне залов судебных заседаний, а также использовать иные конструкции, препятствующие общению указанных лиц с адвокатом (защитником).

В 2016 году уполномоченным был учрежден новый формат международного сотрудничества - ежегодная Международная конференция по правам человека, на площадке которой для обсуждения наиболее актуальных проблем правозащитной повестки объединяются омбудсмены иностранных государств, представители международных организаций, органов государственной власти, гражданского общества.

Активное участие в Международной конференции в разные годы принимали председатели ПАСЕ Лилиан Мори Паскье и Хендрик Дамс, комиссар Совета Европы по правам человека Дуня Миятович, генеральный директор по правам человека и верховенству права Совета Европы Кристос Якумопулос, судьи ЕСПЧ.

Во взаимодействии с Советом Европы активное участие принимают и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, в связи с отсутствием правовой определенности деятельности региональных уполномоченных и фрагментарного характера ее регулирования, вопросы международного сотрудничества зачастую оставались на периферии их работы. 18 марта 2020 года был принят Федеральный закон №48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»²⁵, благодаря которому вышеуказанная проблема была разрешена. Данный закон наделил региональных уполномоченных по правам человека правом участия в развитии международного сотрудничества в области защиты прав человека.

В 2020 году все мировое сообщество столкнулось с чрезвычайной ситуацией - распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, которая была охарактеризована ВОЗ в качестве пандемии. Эти обстоятельства потребовали от государств мира принятия решительных мер в целях прекращения распространения инфекции и снижения негативных последствий заболевания. Пытаясь защитить свое население от угрозы коронавируса, государства столкнулись с проблемой поддержания нормального функционирования экономики и общества в условиях социальной изоляции, представляющей собой основную защитную меру по борьбе с распространением инфекции.

В Российской Федерации были введены и продолжают действовать серьезные меры по предотвращению и борьбе с пандемией: осуществляется экстренный вывоз людей с территории иностранных государств в целях воссоединения со своими родными и близкими, принимаются законы по поддержке граждан и экономики страны, нуждающихся обеспечивают пособиями, больничными в размере МРОТ, предпринимателям и рядовым гражданам предоставляются «кредитные каникулы».

В обеспечении прав и свобод человека в этих чрезвычайных условиях активное участие принимают уполномоченные по правам человека. Уполномоченными были организованы круглосуточные горячие линии, широко применялись дистанционные методы работы в форме видео-конференц-связи, проводились совместные приемы граждан с руководителями органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществлялись выездные проверки, велась информационно-разъяснительная работа, развивалось взаимодействие с зарубежными коллегами-омбудсменами. В общей сложности благодаря слаженной работе за период пандемии удалось восстановить права более 3 тыс. людей.

Важную роль в организации работы уполномоченных сыграли рекомендации и инструментарий, разработанные на уровне международных организаций, в том числе в рамках Совета Европы. В данном контексте можно назвать Рекомендацию ПАСЕ 2180(2020) «Влияние пандемии COVID-19 на права человека и верховенство права»²⁶, Заявление ЕКПП о принципах обращения с лицами, лишенными свободы в контексте пандемии COVID-19²⁷, Заявление ГРЕВИО «Права женщин и пандемия COVID-19»²⁸ .

Нельзя не отметить позитивную роль руководства генерального секретаря Совета Европы для государств-членов: «Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав человека в условиях эпидемиологического кризиса COVID-19»²⁹. Основной социальной, политической и правовой проблемой в условиях пандемии Совет Европы назвал «способность соблюсти баланс между эффективностью принимаемых мер по борьбе с заболеванием и сохранением основополагающих европейских ценностей, таких как демократия, верховенство права и права человека»³⁰.

17 июля 2020 года в режиме видео-конференц-связи прошел совместный семинар уполномоченного и Совета Европы для обсуждения данного руководства. В ходе мероприятия поднимались вопросы правовой поддержки граждан в условиях пандемии, практики работы уполномоченных по правам человека, соразмерности ограничительных мер в период борьбы с COVID-19, мер поддержки населения со стороны государства, международно-правовой защиты прав человека в чрезвычайных условиях.

С учетом беспрецедентного уровня проблем, с которым столкнулись российские и иностранные граждане в связи с введенными во всем мире ограничительными мерами (в том числе связанными с закрытием государственных границ), уполномоченный выступает за разработку международно-правового акта, который регламентировал бы права и свободы человека в условиях пандемии. Указанный документ поможет определить статус ограничительных режимов, набор прав и обязанностей человека в условиях пандемии, установить обязанности для государств и формы взаимодействия международных организаций.

В современном мире права и свободы человека постоянно подвергаются новым вызовам и угрозам: войны, спад экономики, неравенство между бедными и богатыми, пандемия, попытки злоупотребления властью, ухудшение экологии. Все эти вопросы требуют не только пристального внимания к теме прав и свобод человека, но и конкретных мер со стороны европейского сообщества по их преодолению.

Зачастую права человека становятся инструментом политического давления, когда судьбы конкретных людей уходят на второй план. Нередко со стороны отдельных государств предпринимаются попытки использовать светлые идеалы борьбы за права человека как рычаг воздействия на неугодных им оппонентов, для достижения экономических, политических и репутационных целей.

Наибольший ущерб от вводимых «недобросовестными» государствами санкций ложится на плечи обыкновенных людей, далеких от геополитической борьбы. В этой связи мы становимся свидетелями парадокса, когда действия, якобы направленные на защиту прав и свобод человека, на деле становятся преградой для их реализации. Поэтому необходимо сделать все возможное для того, чтобы исключить опасную тенденцию и сохранить уровень доверия, который позволит эффективно оказывать помощь тем, кто в ней более всего нуждается.

Хочется выразить надежду, что благодаря сотрудничеству России с Советом Европы данные проблемы найдут свое логическое разрешение. Определенный вклад в это дело вносит и уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, оставаясь неизменным партнером Совета Европы на международной арене.

¹Устав Совета Европы, 5 мая 1949 г. // URL: https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680935bd3 (дата обращения: 24.11.2020).

²Там же.

³Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, 4 ноября 1950 г. // URL: https://www.coe.int/ru/web/compass/the-european-convention-on-human-rights-and-its-protocols (дата обращения: 24.11.2020).

⁴Резолюция Совета Европы о Комиссаре по правам человека №(99)50, утвержденная Комитетом министров на 104-й сессии  6 мая 1999 г. // URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805e305a (дата обращения: 24.11.2020).

⁵Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

 ⁶Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 24.11.2020).

⁷Протокол №6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни, 28 апреля 1983 г. // URL: https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680079547 (дата обращения: 24.11.2020).

⁸Заключение 757(1975) Парламентской ассамблеи по итогам встречи Комитета ассамблеи по правовым вопросам с омбудсменами и парламентскими уполномоченными в государствах - членах Совета Европы, утверждены 29 января 1975 г. // URL: https://pace.coe.int/pdf/38e468ff1f3a51cfdefd49d1afa498776003d1293326667a8259ffe25682ae848428feba12/recommendation%20757.pdf (дата обращения: 25.11.2020).

⁹Рекомендация 1615(2003) Парламентской ассамблеи об институте омбудсмена утверждена 8 сентября 2003 г. // URL: https://pace.coe.int/pdf/0bd6e5f5082989578fa1823aa3aa5f0ac45d71f43326667a8259ffe25682ae848428feba12/recommendation%201615.pdf (дата обращения: 25.11.2020).

¹⁰Принципы защиты и укрепления института омбудсмена («Венецианские принципы»), приняты Венецианской комиссией на 118-й пленарной сессии (г. Венеция, 15-16 марта 2019 г.), одобрены Комитетом министров на 13450-м заседании заместителей министров, Парламентской ассамблеей Совета Европы, Резолюцией 2301(2019) от 2 октября 2019 г., Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, Резолюцией 451(2019) от 30 октября 2019 г. // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)005-e (дата обращения: 25.11.2020).

¹¹Рекомендация CM/Rec(2019) Комитета министров государствам-членам о совершенствовании института омбудсмена // URL: https://rm.coe.int/090000168098392f (дата обращения: 25.11.2020).

¹²Там же.

¹³Там же.

¹⁴Там же.

¹⁵Рекомендация CM/REC(2019)6 Комитета министров государствам-членам о развитии института омбудсмена, утверждена в рамках 1357-го заседания 16 октября 2019 г. // URL: https://rm.coe.int/090000168098392f (дата обращения: 25.11.2020).

¹⁶С 31 декабря 2008 г. пункт «д» считается пунктом «е» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Часть 1 была дополнена новым пунктом «в», буквенные обозначения последующих пунктов изменены в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 31 декабря 2008 г. (Российская газета. 2008. 31 декабря).

¹⁷Рекомендация R(85)2 Комитета министров государствам-членам о правовой защите от дискриминации по признаку пола, утверждена в рамках 380-го заседания 5 февраля 1985 г. // URL: https://rm.coe.int/168058ff43 (дата обращения: 24.11.2020).

¹⁸Рекомендация 1229(1994) Парламентской ассамблеи о равноправии женщин и мужчин от 24 января 1994 г. // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=15263&lang=en (дата обращения: 24.11.2020).

¹⁹Рекомендация Rec(2003)3 Комитета министров государствам-членам о сбалансированном участии женщин и мужчин в процессе принятия решений в области политики и общественной жизни, утверждена в рамках 831-го заседания 12 марта 2003 г. // URL: https://rm.coe.int/1680591602 (дата обращения: 24.11.2020).

²⁰Рекомендация Rec(2002)5 Комитета министров государствам-членам о защите женщин от насилия, утверждена в рамках 794-го заседания 30 апреля 2002 г. // URL: https://rm.coe.int/09000016805e2612 (дата обращения: 24.11.2020).

²¹Конвенция Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием от 11 мая 2011 г. // URL: https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/09000016806b0687 (дата обращения: 24.11.2020).

²²Исследование по вопросам предотвращения и борьбы с насилием в отношении женщин и домашним насилием, в том числе в ситуациях социального неблагополучия, в Российской Федерации (На основе анализа российской нормативно-правовой базы и обобщения передовых практик), апрель 2020 г. // URL: https://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/VAW_Report_2020_rus_web.pdf (дата обращения: 25.11.2020).

²³Достижение сбалансированного участия женщин и мужчин в принятии политических и общественных решений в Российской Федерации (Отчет о лучших европейских практиках), октябрь 2019 г. // URL: https://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/Report_POL_2020_rus_web.pdf (дата обращения: 25.11.2020).

²⁴Правила Комитета министров по контролю за исполнением постановлений и условий мировых соглашений, утвержденных на 964-м заседании 10 мая 2006 г., с изменениями, внесенными на 1275-м заседании 18 января 2017 г. // URL: https://rm.coe.int/16806eebf0 (дата обращения: 25.11.2020).

²⁵Федеральный закон от 18.03.2020 №48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 23.03.2020. №12. Ст. 1640.

²⁶Рекомендация 2180(2020) Парламентской ассамблеи «Влияние пандемии COVID-19 на права человека и верховенство права», утверждена 13 октября 2020 г. // URL: https://pace.coe.int/en/files/28772/html (дата обращения: 25.11.2020).

²⁷Заявление Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания о принципах обращения с лицами, лишенными свободы в контексте пандемии COVID-19, издано 20 марта 2020 г. // URL: https://rm.coe.int/16809cfa4b (дата обращения: 25.11.2020).

²⁸Заявление Группы экспертов по борьбе с семейным насилием и насилием в отношении женщин «Права женщин и пандемия COVID-19» // URL: https://www.coe.int/en/web/genderequality/women-s-rights-and-covid-19 (дата обращения: 25.11.2020).

²⁹Руководство для государств-членов «Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав человека в условиях эпидемиологического кризиса COVID-19». SG/Inf(2020)11 от 7 апреля 2020 г. // URL: https://rm.coe.int/sg-inf-2020-11-toolkit-for-member-states-during-the-covid-19-sanitary-/16809e3992 (дата обращения: 25.11.2020).

³⁰Там же.