ENGLISHВнешняя политика Чили на изломе
Для Чили 1990-е годы стали временем перемен. 11 марта 1990 года к власти в стране пришел первый за 17 лет демократически избранный Президент П.Эйлвин, который сменил на посту руководителя государства диктатора А.Пиночета, правившего с 1973 года. Важно отметить, что внешняя политика Чили пиночетовских времен осуществлялась в условиях глубокой международной изоляции: учитывая праворадикальную направленность режима, против него открыто выступали СССР и его союзники (большинство из них, включая Советский Союз, разорвали дипотношения с Сантьяго после военного переворота 11 сентября 1973 г. и гибели С.Альенде). В то же время большинство западных государств выражали недовольство массовыми нарушениями прав человека в Чили. В рамках Комиссии по правам человека ООН была создана специальная рабочая группа по Чили -невиданный доселе случай в истории Организации, по сути означавший, хоть и косвенное, но осуждение чилийского режима со стороны ООН1. Чили в одночасье стала нерукопожатным членом международного сообщества, «нежеланным гостем» как для восточного и западного блоков, так и для Движения неприсоединения.
Переход к демократии обусловил реализацию коренных изменений во внешней политике Сантьяго. Был взят курс на возвращение в международную систему, важнейшим элементом которого стала активизация национальной многосторонней дипломатии в целом и деятельности на ооновской площадке в частности. Важно, что международное сообщество приветствовало и всячески поощряло этот процесс реинтеграции Чили через ооновские институты: страна, среди прочего, была избрана членом Экономического и социального совета по группе «Латинская Америка и Карибский бассейн» на 1991-1993 годы, в 1993 году Постоянный представитель Чили при ООН Х.Сомавия был назначен председателем ЭКОСОС. Однако вершиной этого процесса многие исследователи называют именно непостоянное членство в СБ, которое традиционно трактуется чилийской стороной как признание высокого авторитета Сантьяго в деле соблюдения международных обязательств по различным многосторонним соглашениям.
Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных аспектов каждого из периодов непостоянного членства, важно заметить, что развитие чилийской внешней политики в 1990-2017 годах проходило в два этапа. Первый из них (1990-2005 гг.) характеризовался активной реинтеграцией Чили в международную систему, поиском своей «ниши», то есть тех пунктов повестки дня, в рамках которых страна могла бы внести наиболее существенный вклад. Такими темами стали: содействие экономическому и социальному развитию развивающихся стран, свободная торговля, защита окружающей среды и охрана морских пространств, гендерное равенство, права человека (и ЛГБТИ в частности) и др. Второй период (2005-2017 гг.) - работа чилийской дипломатии с приоритетом на «ниши», определенные во время предыдущего периода. Данная периодизация поможет составить более глубокое понимание действий и инициатив, предпринимаемых чилийской стороной в рамках Совета Безопасности.
Период непостоянного членства
в 1996-1997 годах: «проба пера»
Курс на возвращение Чили в международную систему и активизация многосторонней дипломатии страны хронологически совпали с глубинными изменениями в работе самого Совбеза. Совет в те годы перестал быть «площадкой идеологического противостояния и начал трансформироваться в генерирующий механизм создания юридических обязательств по урегулированию международных конфликтов»2. Параллельно наблюдалось расширение контекста самого понятия «угрозы международному миру и безопасности» как фокуса внимания СБ - аналитики и представители различных стран начали обращаться к такому феномену, как региональные последствия внутриполитических кризисов3.
Важно, что выдвижение Чили в непостоянные члены СБ было поддержано соседями по континенту. Особые усилия приложил тогдашний министр иностранных дел Чили Х.М.Инсульса, активно обсуждавший проблематику будущего голосования во время встреч с иностранными партнерами на «полях» подавляющего большинства международных конференций 1995 года4.
Всего за время работы чилийских дипломатов в Совете в 1996-1997 годах было проведено 180 официальных заседаний, принято 110 резолюций и опубликовано более 100 заявлений председателя СБ. Приоритетными направлениями работы в подаче чилийской стороны были поиск консенсусов и взвешенных решений в вопросах разрешения международных кризисов, соблюдение основополагающих принципов международного права с акцентом на Устав ООН, а также защита фундаментальных прав и свобод человека5.
Стоит отметить, что наиболее острым для чилийцев стал период их первого председательства в органе в апреле 1996 года. Дело в том, что 18 апреля произошла печально известная трагедия в городе Кане, когда израильская артиллерия, якобы из-за фатальной ошибки6, обстреляла пост Временных сил ООН в Ливане (ВСООНЛ). В результате той акции погибли порядка 100 человек (52 из них дети), более 116 человек получили ранения. Несмотря на серьезное давление со стороны израильской и особенно американской делегаций, представитель Чили при ООН Х.Сомавия отказался не ставить данный вопрос на обсуждение Совета7.
В итоге была единогласно принята резолюция 1052, подготовленная французской стороной по просьбе Х.Сомавии как председателя СБ, в соответствии с которой предполагалось, во-первых, прекратить агрессивные действия, во-вторых, обеспечить безопасность гражданского населения в зоне столкновения и, в-третьих, поручить Генеральному секретарю ООН Б.Бутросу-Гали на постоянной основе информировать Совет Безопасности о текущей ситуации в рассматриваемом районе8. Интересно, что именно факт публикации отчета Бутроса-Гали об инциденте стал причиной отказа американской стороны от поддержки его кандидатуры для переизбрания на второй срок в 1996 году. В документе, в частности, говорилось, что, «хотя возможность этого не может быть полностью отвергнута, маловероятно, что обстрел поста Объединенных Наций стал результатом грубых технических и/или процедурных ошибок»9.
Другим важным моментом стало принятие в октябре 1997 года резолюции 1134 с осуждением отказа Ирака допустить на национальную территорию инспекторов Специальной комиссии ООН с целью проверки объектов, предположительно использовавшихся для производства оружия массового уничтожения10. Значительное внимание было уделено в ходе чилийских председательств африканскому континенту: приняты резолюции 1053 по Руанде, 1132 по Сьерра-Леоне (с призывом о восстановлении конституционного порядка), 1133 по Западной Сахаре, 1135 по Анголе (продление миссии наблюдателей ООН).
Обращает на себя внимание тот факт, что именно в этот временной период чилийские представители неоднократно указывали на важность гуманитарной составляющей международных кризисов. По их мнению, «безопасность невинных людей должна стать основным приоритетом работы СБ в подобных ситуациях11». В развитие этой тематики чилийцами было предложено начать практику консультаций между Советом и авторитетными международными гуманитарными организациями, такими как Оксфордский комитет помощи голодающим (ОКСФАМ), «Врачи без границ» и «CARE International». Именно это, с точки зрения ряда чилийских политиков, является наиболее существенным вкладом Сантьяго в деятельность СБ в 1996-1997 годах.
Непостоянное членство в 2003-2004 годах: иракский вопрос в ООН и роль Чили
Центральным событием чилийского присутствия в СБ в 2003-2004 годах стал иракский вопрос. Несмотря на беспрецедентное давление со стороны США и опасность отказа последних от подписания крайне важного для экономического развития Чили двустороннего Соглашения о свободной торговле - ССТ (текст был согласован в конце 2002 г.12), Президент Чили Р.Лагос не только отказался поддержать проект резолюции о вторжении в случае постановки такого вопроса в Совете, но и решительно отверг предложение своего американского коллеги Дж.Буша-мл. принять участие в кампании «коалиции желающих» по нападению на Ирак в обход СБ ООН13. При этом «с чилийского угла» ситуация рассматривалась как «защита мультилатерализма как одного из принципов внешней политики Сантьяго перед лицом крена в сторону односторонних действий»14.
Более того, некоторые источники утверждают, что именно Р.Лагос подтолкнул Президента Франции Ж.Ширака официально объявить о вето Парижа в случае возможного голосования по резолюции о вторжении. Как утверждает ряд чилийских исследователей, ссылающихся на Р.Лагоса, в начале марта 2003 года состоялся телефонный разговор между главами государств, в котором чилийский лидер сказал французскому коллеге, что «если Париж воздержится при голосовании, но не применит вето, французов «похвалят», а вот если чилийцы воздержатся - их «накажут»15, недвусмысленно намекая на степень влияния Соединенных Штатов на внешнюю политику обоих государств.
Сразу отметим, что подобный разговор стал возможен исключительно ввиду определенным образом сформировавшегося соотношения сил внутри СБ. Дело в том, что из 15 членов Совета два постоянных - Франция и Россия - были против вторжения, два других постоянных - США и Великобритания - «за», их безапелляционно поддерживали непостоянные члены Испания и Болгария (в рамках натовской солидарности), КНР заняла выжидательную позицию и, вероятнее всего, воздержалась бы при голосовании. Из оставшихся непостоянных членов Мексика двигалась в фарватере американской политики, Пакистан - традиционный азиатский союзник США - Ангола, Гвинея и Камерун серьезно зависели от американской финансовой помощи16.
Таким образом, позиция Чили как суверенного государства и члена СБ стала в известной степени краеугольным камнем в самом вопросе о возможности постановки резолюции о вторжении на голосование в Совете. Для чилийской же стороны в данном случае наиболее выгодно было не доводить до голосования, так как это чревато срывом подписания ранее согласованного ССТ. Этим и объясняется позиция Р.Лагоса, которая в итоге привела к нужному ему результату: через несколько дней после телефонного разговора Франция объявила о вето в случае обсуждения вопроса в Совете, что заставило американскую сторону отказаться от «продавливания» вторжения через ООН.
Другой важной вехой данного периода стало чилийское председательство в СБ в январе 2004 года, в рамках которого чилийская сторона предложила партнерам обратить особое внимание на проблематику общенационального примирения и роль ООН в постконфликтном миростроительстве17. Одним из основных результатов работы явилось создание в 2005 году Комиссии ООН по миростроительству18 (КМС) - межправительственного консультативного органа Организации Объединенных Наций, призванного поддерживать усилия в пользу мира в затронутых конфликтами странах.
Особое внимание уделялось проблематике миротворчества. Так, чилийские военные приняли активное участие в Миссии ООН по стабилизации в Гаити (МООНСГ)19, которая началась летом 2004 года. Кроме того, были приняты резолюции о положении в Демократической Республике Конго20, продлении срока действия Миссии ООН по проведению референдума в Западной Сахаре (МООНРЗС)21 и работе Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ)22, а также заявление председателя о необходимости соблюдения международных норм торговли стрелковым оружием23.
Членство Чили в СБ ООН в 2003-2004 годах стало своего рода переломным моментом, который подвел черту под периодом «демократического транзита» во внешней политике Чили. Иракский вопрос и связанные с ним события продемонстрировали, что Сантьяго может проводить самостоятельную внешнюю политику, неуклонно придерживается принципов мультилатерализма. Количество и качество предлагаемых инициатив, степень вовлеченности чилийских дипломатов в работу различных органов ООН и их участие в разработке решений различных проблем наглядно продемонстрировали, что страна является в известной степени самостоятельным участником международных отношений.
Непостоянное членство в 2014-2015 годах
Последнее в рамках рассматриваемого периода пребывание Чили в Совете Безопасности относится к 2014-2015 годам, в ходе которого основное внимание было приковано к ситуации на Украине, в Сирии, КНДР и др. По большинству сюжетов позиция чилийской стороны совпадала с западными партнерами: они не признали результатов референдума о воссоединении Крыма с Российской Федерацией, поддержали Минские соглашения, проголосовали за резолюцию 2254 по Сирии, упомянув, однако, что отставка Б.Асада с поста Президента САР не является необходимым условием для разрешения сирийского конфликта.
В ходе председательства в СБ в январе 2015 года чилийская сторона обратилась к тематике «Инклюзивного развития для поддержания международного мира и безопасности». Председательствующая сторона ставила перед собой цель обратить особое внимание партнеров на необходимость всестороннего социально-экономического, религиозного, этнического, территориального развития и искоренения неравенства для предотвращения конфликтов и консолидации процессов миростроительства24.
Проводилась также работа в координационных группах и вспомогательных комитетах Совета, таких как Комитет по санкциям в отношении Кот-д’Ивуара, Комитет по санкциям в отношении Южного Судана и Неофициальная рабочая группа по международным трибуналам (курирует Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ), Международный трибунал по Руанде (МТР) и Международный остаточный механизм для уголовных трибуналов (МОМУТ). В отношении последней Чили удалось подготовить и обеспечить принятие резолюций, связанных с обновлением правовых мандатов трибуналов ad hoc (МТБЮ и МТР), а также начать и довести до конца первую проверку деятельности МОМУТ25.
Делегация Чили также смогла укрепить взаимосвязь между СБ и Международным уголовным судом (МУС). Благодаря усилиям чилийской дипломатии Судом были получены официальные комментарии Совета на запросы, касающиеся конфликта в Ливии (2011 г.) и Южном Судане (2013 г.), несколько лет остававшиеся без ответа. Приняты тематические резолюции по положению в Центральноафриканской Республике26, Демократической Республике Конго27 и на Кипре28.
Позиция Чили по реформе СБ ООН
Вопрос о реформе СБ ООН «красной нитью» проходит через все периоды непостоянного членства Чили в Совете. Как отмечают в Сантьяго, сам факт необходимости преобразований внутри Организации - закономерный итог изменений в международной системе, связанных с окончанием холодной войны. Причем деятельное участие в реформистском процессе чилийцы традиционно связывали с подтверждением приверженности мультилатерализму.
В подаче чилийской стороны реформа Совета Безопасности и всей ООН должна преследовать задачи укрепления демократии, транспарентности, последовательности действий Организации и ее готовности своевременно и в полной мере отчитываться о любом аспекте ее деятельности. При этом основными принципами изменений должны стать увеличение легитимности деятельности СБ, сбалансированность его состава при соблюдении равновесия сил внутри Совета. Наряду с этим, по задумке Сантьяго, реформа Совбеза не должна заключаться исключительно в увеличении полномочий непостоянных членов и возможна только в атмосфере полного внутреннего согласия и при поддержке членов постоянных.
В практической плоскости чилийские дипломаты несколько раз самым энергичным образом участвовали в реформистских инициативах. Так, в июле 1993 года Чили приняла участие в сводном докладе Генерального секретаря о страновых предложениях по реформе СБ; в декабре 1993 года вошла в состав Рабочей группы для рассмотрения вопроса о расширении состава Совета29; в 2007 году постпред Чили при ООН Э.Муньос стал одним из председательствующих лиц консультативного процесса реформы ООН. Наконец, заметным стало присутствие Чили в составе группы «За подотчетность, согласованность и транспарентность»30, образованной в 2013 году и объединившей представителей 21 государства (малых и средних), стремившихся повысить «прозрачность» работы Совета.
Основным объектом критики со стороны чилийцев в отношении СБ является его «недостаточная демократичность». Главным образом, речь здесь идет об использовании права вето. В Сантьяго не раз подчеркивали, что вето - это «привилегия более мощных держав, которую они получили в качестве демонстрации доверия со стороны остальных представителей международного сообщества»31. В этой связи чилийская сторона, как правило, поддерживает все инициативы, предполагающие ограничения в использовании права вето, такие как, например, французское предложение 2017 года о неиспользовании вето при рассмотрении вопросов, связанных с геноцидом.
В рамках повышения демократичности и транспарентности Совета в Сантьяго предлагают увеличить число открытых заседаний. Еще одна инициатива - более энергично подключать НПО к работе СБ (что активно лоббировалось чилийскими представителями в период 1996-1997 гг.).
На чилийскую позицию по реформе Совета накладывает отпечаток и общая внешнеполитическая линия государства. Наглядным примером тому может стать защищаемый чилийцами на всех площадках тезис о необходимости соблюдения гендерного равенства. В этой связи в 2015 году чилийская сторона оказалась в авангарде так называемой «Группы сторонников кандидата-женщины» (коих было пять) на пост Генерального секретаря ООН.
Предлагает Сантьяго, среди прочего, и изменения в составе СБ. Одной из чилийских инициатив является введение категории постоянных членов без права вето. Вносились также предложения по увеличению количества непостоянных членов. В итоге чилийская сторона называла цифру в 24-25 членов (всех категорий), оптимальной для обеспечения задач, стоящих перед СБ на сегодняшний день. Главное, отмечают чилийцы, - избежать «нынешних перекосов, обуславливающих выраженно периферийное положение непостоянных членов».
q
Анализ участия Чили в качестве непостоянного члена Совета Безопасности на протяжении трех периодов приводит к ряду обобщающих выводов, которые помогут наиболее полно осознать чилийское видение присутствия страны в столь важном органе, как
СБ ООН. Во-первых, для чилийской дипломатии сам факт непостоянного членства воспринимается как высокая степень доверия со стороны международного сообщества и признание Сантьяго в качестве надежного и ответственного партнера.
Во-вторых, Чили, не входя в перечень крупнейших военных держав и «ядерный клуб», имеет достаточно лимитированные возможности в вопросах обсуждения ключевых тематических разделов предметного поля международной безопасности и, следовательно, не стремится «тянуть на себя одеяло», часто солидаризируясь с более крупными странами Запада.
В-третьих, чилийские предложения традиционно отличаются сильным гуманитарным аспектом, характерным, скорее, для повестки Экономического и социального совета ООН. В этой связи на примере предлагаемых чилийцами в рамках СБ тем можно говорить о тенденции привнесения гуманитарных аспектов в тематику Совета с целью их учета при обсуждении вопросов международного мира и безопасности. При этом чилийская сторона не склонна инициировать тематическое пересечение в деятельности СБ и ЭКОСОС. Подобные шаги в данном случае скорее связаны со структурным усложнением и углублением общего понимания сущности современных вызовов и угроз, стоящих перед человечеством, для успешного преодоления которых уже сегодня необходимо представлять четкую картину их причин, протекания и возможных последствий.
Наконец, в-четвертых, чилийская сторона традиционно выступает против обсуждения двусторонних вопросов в рамках всех ключевых международных форумов. Так, несмотря на наличие территориальных споров с Перу и Боливией, чилийские дипломаты не выносили эту проблематику на обсуждение СБ, обращаясь к ним только в Международном суде ООН.
Примечательно, что некоторые аналитики указывают на незначительный вклад Чили в работу СБ32. Они, в частности, связывают большое количество резолюций по ситуациям в африканских странах, принятых во время чилийских председательств, с отсутствием у Сантьяго подлинно глобальных интересов и неспособностью Чили предложить качественную повестку для заинтересованного обсуждения всеми членами Совета. В чилийском руководстве отмечают, что этот тезис не соответствует действительности и предлагаемые ими темы вызывают живой интерес у международного сообщества - только на созванном чилийцами заседании СБ в январе 2015 года присутствовали представители более чем 70 государств33. Это, наряду с иными упомянутыми выше достижениями, позволяет Сантьяго говорить об успехе в работе в СБ ООН в качестве непостоянного члена.
1Fernandois J. Mundo y Fin de Mundo: Chile en la política mundial 1900-2004. Santiago de Chile: Universidad Católica, 2005. P. 418.
2Dedring J. The United Nations Security Council in the 1990s. N.Y., 2009. P. 42.
3Ibid.
4Memoria Anual del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile 1995. Santiago: Academia Diplomática, 1996. P. 64.
5Somavía J., Oyarce P. Chile Actor del Sistema Multilateral Una Tradición Nacional. Santiago, 2018. P. 185.
6Response to UN Secretary's Report on Kana Incident // Ministry of Foreign Affairs of Israel. 1996. 9 Jan. // URL: http://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/terrorism/hizbullah/pages/response%20to%20un%20secretary-s%20report%20on%20kana%20incident.aspx (дата обращения: 15.12.2018).
7Somavía J., Oyarce P. Op. cit. P. 156.
8Резолюция Совета Безопасности 1052 (1996) // Организация Объединенных Наций. 1996. 18 апр. // URL: http://unscr.com/en/resolutions/1052 (дата обращения: 12.12.2018).
9Письмо Генерального секретаря ООН председателю Совета Безопасности // Организация Объединенных Наций. 1996. 7 мая // URL: https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/62D 5AA740C14293B85256324005179BE (дата обращения: 11.12.2018).
10Резолюция Совета Безопасности 1134 (1997) // Организация Объединенных Наций. 1997. 12 ноя. // URL: http://unscr.com/en/resolutions/1137 (дата обращения: 01.12.2018).
11Órden del Día, Consejo de Seguridad, Sesion 3654 // Naciones Unidas. 1996. Abril, 18 // URL: https://digitallibrary.un.org/record/210581/files/S_PV.3654-ES.pdf (дата обращения: 11.11.2018).
12Baeza J. El Congreso Nacional de Chile y el Proceso de Ratificación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América // Revista Estudios Internacionales. 2015. №182. P. 40.
13Bywaters C. El «No» de Ricardo Lagos a la Invación de Irak en 2003: el Proceso de Toma de Decisiones en la Política Exterior de Chile // Revista Estudios Internacionales. 2014. №177. P. 69.
14Ibid.
15Somavía J., Oyarce P. Op. cit. P. 90.
16Ibid.
17Órden del Día, Consejo de Seguridad, Sesion 4903 // Naciones Unidas. 2004. Enero, 18 // URL: https://digitallibrary.un.org/record/513886/files/S_PV.4903-ES.pdf (дата обращения: 10.10.2018).
18Резолюция Совета Безопасности 1645 (2005) // Организация Объединенных Наций. 2005. 20 дек. // URL: http://unscr.com/en/resolutions/1645 (дата обращения: 12.12.2018).
19Резолюция Совета Безопасности 1542 (2004) // Организация Объединенных Наций. 2004. 30 апр. // URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1542(2004) (дата обращения: 12.12.2018).
20Резолюция Совета Безопасности 1523 (2004) // Организация Объединенных Наций. 2004. 15 янв. // URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1523(2004) (дата обращения: 12.12.2018).
21Резолюция Совета Безопасности 1523 (2004) // Организация Объединенных Наций. 2004. 30 янв. // URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1523(2004) (дата обращения: 12.12.2018).
22Резолюция Совета Безопасности 1524 (2004) // Организация Объединенных Наций. 2004. 30 июн. // URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1524(2004) (дата обращения: 12.12.2018).
23Заявление председателя Совета Безопасности // Организация Объединенных Наций. 2004. 19 янв. // URL: https://undocs.org/ru/S/PRST/2004/1 (дата обращения: 12.12.2018).
24¿Qué aportó y qué obtuvo Chile en el Consejo de Seguridad de la ONU? // Diario El Mercurio. 2016. Enero, 10. P. D10.
25Muñoz H. Vocación de Paz. La Política Exterior de Chile. Santiago, 2016. P. 62-66.
26Резолюция Совета Безопасности ООН 2196 (2015) // Организация Объединенных Наций. 2015. 22 янв. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2196(2015) (дата обращения: 12.12.2018).
27Резолюция Совета Безопасности ООН 2198 (2015) // Организация Объединенных Наций. 2015. 29 янв. // URL:http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2198(2015) (дата обращения: 12.12.2018).
28Резолюция Совета Безопасности ООН 2197 (2015) // Организация Объединенных Наций. 2015. 29 янв. // URL:http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2197(2015) (дата обращения: 12.12.2018).
29Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН А/48/L.28 // Организация Объединенных Наций. 1993. 10 дек. // URL: https://undocs.org/ru/A/RES/48/26 (дата обращения: 19.12.2018).
30Дундукова Т.А. Основные предложения и позиция постоянных членов Совета Безопасности ООН по вопросу реформирования Организации Объединенных Наций // Молодой ученый. 2016. №9. С. 972-979.
31Somavía J., Oyarce P. Op. cit. P. 105.
32¿Qué aportó y qué...
33Ibid.
