В июне 2016 года в Соединенном Королевстве прошел референдум о членстве страны в Европейском союзе, который выиграли евроскептики. В марте 2017 года премьер-министр Великобритании Тереза Мэй направила письмо председателю Европейского совета Дональду Туску об активации 50-й статьи Лиссабонского договора о выходе из ЕС. Девять месяцев понадобилось британскому правительству, чтобы сформулировать свое видение будущего формата отношений с ЕС и определить параметры выхода. Однако предложения консерваторов вызывают больше вопросов, чем ответов, тем более что у руководства Европейского союза есть свое понимание условий выхода Великобритании из ЕС. Поскольку изначальные позиции сторон имеют значительные расхождения, представляется, что достижение компромисса будет сложным.

Позиция британского правительства

В январе 2017 года Тереза Мэй выступила с программной речью о будущем Великобритании1, в которой заявила, что правительство предполагает реализацию «жесткого» брекзита, то есть выход страны не только из самого Евросоюза, но и из Единого внутреннего рынка (ЕВР) и Таможенного союза ЕС. Покинув ЕВР, Британия сможет ограничить свободный доступ граждан ЕС на территорию Соединенного Королевства в поисках работы, а выход из Таможенного союза ЕС позволит проводить независимую внешнеторговую политику. В феврале правительство Соединенного Королевства опубликовало Белую книгу, содержащую предложения о будущем формате отношений с ЕС2. Консервативное правительство предполагает подписать с ЕС всеобъемлющее соглашение о свободной торговле и новое таможенное соглашение. В рамках этих договоренностей торговля товарами между Великобританией и ЕС должна осуществляться с нулевыми тарифами. В отношении торговли услугами, в том числе финансовыми, британское правительство хотело бы получить максимально свободный доступ на рынок ЕС. Премьер-министр Великобритании изначально хотела вести параллельные переговоры об условиях выхода страны из ЕС и о будущем соглашении между Евросоюзом и Соединенным Королевством.

Следует отметить, что заявления и документы правительства Терезы Мэй в значительной степени отличаются декларативностью, отсутствием конкретных деталей, не учитывают существующее законодательство и правила ЕС, а также технические параметры функционирования будущих соглашений. В частности, остается неясным, как соотнести выход из ЕВР и максимальный доступ на рынок услуг ЕС, как будет работать принцип взаимного признания качества товаров и услуг без юрисдикции Суда ЕС в рамках нового таможенного соглашения и многое другое.

Позиция Европейского союза

После получения официальной заявки от Великобритании о выходе из состава Союза Европейский совет и Еврокомиссия сформулировали основные принципы будущих переговоров. Официальный документ был одобрен на заседании Европейского совета 29 апреля3.

В числе базовых принципов переговоров с Великобританией лидеры ЕС отметили, что не может быть исключений из функционирования Единого внутреннего рынка ЕС. Это означает, что Британии не позволят ограничить свободу передвижения рабочей силы и при этом получить доступ к свободному передвижению товаров, услуг и капитала. Переговоры должны быть прозрачными, и не может быть диалога Великобритании с отдельными странами. Будет работать принцип «ничего не согласовано, пока не согласовано все». Переговоры должны состоять из двух фаз. Сначала нужно достигнуть соглашения об условиях выхода Великобритании из ЕС и только потом заключить соглашение о будущем формате отношений. Вторая фаза переговоров может начаться и до подписания первого документа, но только когда «будет достигнут значительный прогресс» в рамках первого этапа. На второй фазе переговоров ЕС будет рассматривать Британию как третью страну, каковыми, например, считаются Россия и США.

Кроме основных принципов переговоров Европейский совет также сформулировал требования к Соединенному Королевству, выполнение которых необходимо для заключения соглашения о выходе страны из ЕС4.

Во-первых, Великобритания должна гарантировать права граждан ЕС, проживающих в Соединенном Королевстве, и их семей (вне зависимости от национальности). Со своей стороны ЕС зеркально гарантирует права британцев и их семей в других странах ЕС. Брекзит напрямую затронет интересы 4,5 млн. человек, проживающих за пределами своих стран.

По данным Европейского парламента, в Соединенном Королевстве живет и работает 3,16 млн. граждан ЕС, не являющихся подданными Ее Величества. Число британцев, проживающих в ЕС за пределами своей страны, составляет 1,22 млн. человек5. Европейский союз настаивает на предоставлении права гражданам ЕС получить статус резидента в Великобритании после пятилетнего пребывания в стране даже в том случае, если на момент выхода гражданин ЕС еще не прожил там полностью этот срок. Статус резидента должен предоставляться автоматически и на безвозмездной основе.

Кроме того, Британия должна гарантировать проживающим на ее территории гражданам ЕС права на воссоединение семей, работу, социальное и медицинское обеспечение, в том числе пенсии и пособия по безработице, социальные гарантии семьям. Данные права должны быть обеспечены пожизненно. Отдельные гарантии должны быть предоставлены студентам из стран ЕС, обучающимся в Великобритании, и обеспечено признание дипломов, сертификатов и других квалификационных документов. Отслеживать соблюдение прав граждан ЕС должна Европейская комиссия под юрисдикцией Суда ЕС.

Во-вторых, Великобритания должна выполнить свои финансовые обязательства по отношению к Европейскому союзу. По различным оценкам, возмещение со стороны Британии может составить до 100 млрд. евро6. Сюда включены взносы в бюджет ЕС в рамках финансовых перспектив 2014-2020 годов, в бюджеты агентств и органов ЕС, в фонды ЕС, например Европейский фонд регионального развития и Фонд помощи беженцам в Турции, и некоторые другие выплаты в рамках существующих обязательств. В свою очередь, ЕС обязуется вернуть депозит Банка Англии в ЕЦБ. Однако взнос Великобритании в Европейском инвестиционном банке (ЕИБ) будет вернуть гораздо сложнее, так как ЕИБ, как правило, инвестирует в долгосрочные проекты, рассчитанные на десятилетия.

В-третьих, ЕС подчеркивает, что необходимо избежать создания «жесткой» границы между Республикой Ирландия и Северной Ирландией и поддерживать реализацию Соглашения Страстной пятницы 1998 года.

В-четвертых, необходимо защитить права людей, проживающих на британских базах на острове Кипр. Двусторонние соглашения между Великобританией и Кипром должны соответствовать праву ЕС.

В-пятых, до момента выхода Великобритании бизнес по обе стороны границы страны должен работать по существующим правилам, в рамках ЕВР к Британии будет применяться законодательство ЕС.

В-шестых, агентства ЕС, расположенные на территории Великобритании (Европейское медицинское агентство и Агентство по банковскому надзору ЕС), должны быть переведены в другие государства ЕС при финансовом участии выходящей стороны.

На заседании Европейского совета лидеры ЕС отметили, что при любых разногласиях Соединенного Королевства с государствами ЕС Европейский союз будет поддерживать своих действующих членов. В свете данного заявления особенную важность приобретают положения, относящиеся к Гибралтару и Северной Ирландии7. Великобритании придется обсуждать проблему Гибралтара непосредственно с претендующей на эту территорию Испанией, поскольку никакое соглашение между ЕС и Соединенным Королевством не будет применяться к Гибралтару без соответствующих испано-британских договоренностей. Далекоидущие последствия может иметь и заявление о том, что в случае демократически принятого решения о воссоединении Республики Ирландия с Северной Ирландией последняя сможет войти в состав Союза по аналогии с ГДР.

В отличие от предложений британского правительства принципы и требования ЕС сформулированы четко и касаются конкретных вопросов. Следует также отметить, что ЕС занял достаточно жесткую позицию. Не имея в виду наказать уходящую Великобританию, Евросоюз будет отстаивать интересы своих граждан и государств-членов и тем самым поддерживать единство объединения, минимизируя политический и экономический ущерб от брекзита.

Начало переговоров после досрочных выборов в Великобритании

По итогам досрочных выборов в Великобритании консерваторы потеряли большинство в Парламенте, и Тереза Мэй сформировала правительство меньшинства. На фоне этих событий лидеры ЕС несколько раз заявляли, что двери для Великобритании остаются открытыми, если она передумает покидать ЕС8. Однако ожидания многих экспертов, что вследствие итогов выборов произойдет резкое смягчение позиции британского правительства на переговорах с ЕС, не оправдались. Тем не менее с некоторыми предложениями Европейского союза Великобритания согласилась.

Первая встреча официальных представителей Соединенного Королевства и ЕС на переговорах, Дэвида Дэвиса и Мишеля Барнье, состоялась 19 июня. Дэвис подтвердил, что Британия будет осуществлять «жесткий» брекзит, так как «хочет вернуть себе контроль над законодательством и границами» и поэтому покидает Единый внутренний рынок ЕС, членство в котором предполагает сохранение юрисдикции Суда ЕС и свободу передвижения рабочей силы9. В то же время британский представитель согласился с предложенным ЕС форматом и основными приоритетами переговоров. Переговоры будут проходить в две стадии: сначала об условиях выхода Великобритании из ЕС, затем о новой модели отношений. На первой стадии первостепенными станут вопросы обеспечения прав граждан ЕС и Британии, финансовые обязательства и обустройство ирландской границы. Барнье и Дэвис будут встречаться ежемесячно, между их встречами будут работать профильные группы переговорщиков. На 9 октября 2017 года намечен последний раунд первой части переговоров, после чего ЕС должен оценить достигнутый прогресс и определить, возможен ли переход к следующей фазе. Рабочими языками переговоров будут английский и французский.

Чтобы подчеркнуть, что Великобритания понимает важность заявленных для переговоров тем, первые предложения о будущих гарантиях прав граждан ЕС, проживающих в Британии, вновь избранный премьер-министр Тереза Мэй лично представила на саммите ЕС 22 июня10. Гражданам ЕС, прожившим пять лет в Великобритании, будет предоставляться статус «поселенца». С ними будет заключено соглашение об обеспечении социальными гарантиями, в том числе на медицинское обслуживание, образование, социальные выплаты и пенсии. Тем, кто прожил в Великобритании менее пяти лет, но прибыл до так называемой «даты отсчета», будет предоставлена возможность прожить необходимое время и также получить статус «поселенца». Граждане Республики Ирландия будут пользоваться существующими правилами в рамках Общей зоны передвижения между Ирландией и Соединенным Королевством и не будут нуждаться в получении статуса «поселенца». Со своей стороны ЕС должен взаимно гарантировать права британских граждан, проживающих в других странах ЕС.

Предложения британского премьер-министра не вызвали большого восторга у лидеров ЕС, которые охарактеризовали их как неясные11. Даже поступившие позже детали имеют сильные расхождения с требованиями ЕС12. Получение статуса «поселенца» для граждан ЕС сопряжено с достаточно сложной процедурой, различающейся для разных категорий граждан ЕС. Данный статус станет новым в рамках британской иммиграционной политики и будет регулироваться британским законодательством. Не определена четко дата отсчета пяти необходимых лет. В условном интервале между датой подачи заявки на выход (29 марта 2017 г.) и формальным сроком окончания переговоров (29 марта 2019 г.) британское правительство предпочло бы первую, а ЕС вторую. Требование взаимных гарантий по отношению к британцам, проживающим в странах ЕС, включает и жителей Гибралтара, что не будет поддержано ЕС без специальных соглашений между Великобританией и Испанией. С другой стороны, в предложениях британского правительства были учтены некоторые требования ЕС, в частности право на воссоединение семей, прописаны права студентов из стран ЕС, обучающихся в Соединенном Королевстве, оговорен особый статус граждан Республики Ирландия.

Для перехода к обсуждению будущего формата взаимодействия стороны в ближайшие три месяца должны согласовать основные параметры выхода Великобритании из ЕС. Наиболее сложными для достижения компромисса вопросами, очевидно, станут юрисдикция Суда ЕС и оформление границы между Северной Ирландией и Республикой Ирландия. Ирландская граница становится внешней границей ЕС и технически обеспечить ее полную прозрачность при условии выхода Великобритании из Единого внутреннего рынка и Таможенного союза невозможно. С другой стороны, появление пунктов пропуска для таможенного контроля и контроля за передвижением людей поставит под угрозу реализацию Соглашения Страстной пятницы и мирный процесс в Северной Ирландии. Кроме того, рост политической напряженности усилит позиции националистов из «Шинн Фейн» по обе стороны границы.

Не менее острой выглядит проблема сохранения юрисдикции Суда ЕС. Европейский союз настаивает на том, что Суд ЕС не должен быть исключен из соглашения о выходе Великобритании и именно он должен обеспечивать и гарантировать права граждан ЕС. Для британского правительства и сторонников выхода из ЕС юрисдикция Суда ЕС очевидно неприемлема и считается той «красной линией», которую они не хотят пересекать.

Представляется, однако, что в ходе переговоров о выходе из Европейского союза британское правительство будет постепенно идти на уступки ЕС. Это обусловлено необходимостью заключить выгодное для Великобритании соглашение о свободной торговле и выторговать максимально возможные преференции в других областях сотрудничества. Кроме того, нужно учитывать шаткую позицию консерваторов в Парламенте, где все партии, кроме них, выступают за более или менее «мягкий» брекзит. Таким образом, переговоры о выходе Великобритании из ЕС будут наряженными. Можно ожидать резких высказываний со стороны британских и европейских политиков. Однако идея, что лучше отсутствие сделки, чем плохая сделка, видимо, перестала быть актуальной. Стороны будут вынуждены найти компромиссное решение проблемы, так как заинтересованы в сотрудничестве друг с другом как в торгово-экономической сфере, так и в области безопасности.

 

 

 1Plan for Britain. The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech //URL: https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech

 2HM Government. The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union. February 2017.  P. 35-49 //URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/589191/The_United_Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf

 3European Council (Art. 50) guidelines following the United Kingdom's notification under Article 50 TEU //URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29-euco-brexit-guidelines/

 4Ibid.

 5European Parliament. Brexit: protecting the rights of millions of EU citizens living in the UK //URL: http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/eu-affairs/20170505STO73508/brexit-protecting-the-rights-of-millions-of-eu-citizens-living-in-the-uk

 6EUObserver. 2017. 16 June //URL: https://euobserver.com/tickers/138245

 7European Council...

 8EUObserver. 2017. 22 June //URL: https://euobserver.com/uk-referendum/138319

 9EUObserver. 2017. 20 June //URL: https://euobserver.com/uk-referendum/138280

10EUObserver. 2017. 23 June //URL: https://euobserver.com/uk-referendum/138327

11Ibid.

12HM Government. Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU //URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/621847/60093_Cm9464_NSS_SDR_Print.pdf