О паспортном направлении в деятельности консульской службы МИД России


Не будет преувеличением сказать, что сегодня мы наблюдаем в буквальном смысле слова лавинообразный рост обращений граждан в российские консульские учреждения по самому широкому спектру жизненных проблем. Это связано в первую очередь с постоянным увеличением числа поездок российских граждан за рубеж (в 2008 г. - 30 млн. человек), а также наличием более 1,5 млн. россиян, проживающих за границей и требующих нашего внимания. Реальное же число наших граждан за рубежом гораздо больше  - многие попросту не регистрируются в консучреждениях, поскольку эта процедура не является обязательной. 

Центральное место среди этих обращений занимают вопросы оформления и выдачи заграничного паспорта, документа, удостоверяющего личность гражданина России за ее пределами. В этой связи Консульский департамент и российские загранучреждения (далее - РКЗУ) постоянно работают над тем, чтобы российские граждане при обращении в консульские учреждения за получением паспорта не сталкивались с проблемами и неудобствами, а процедура своевременного документирования проходила в соответствии с действующим законодательством.

В последнее время на этом направлении проделана серьезная работа по совершенствованию нормативной правовой базы. В рамках реформы госуправления, а также с целью перевода работы с гражданами на более высокий качественный уровень МИД России по согласованию с другими ведомствами разработан и c 20 марта 2009 года введен в действие Административный регламент, определяющий порядок исполнения Консульским департаментом МИД России, загранучреждениями и территориальными органами МИД России государственной функции по оформлению и выдаче загранпаспортов (далее - Регламент).

Этот документ хотя и не устанавливает никаких новых правил по сравнению с действующим законодательством, тем не менее он строго упорядочивает реализацию правовых норм, содержащихся прежде всего в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ, и четко определяет порядок действий сотрудников консульской службы при оформлении и выдаче загранпаспорта, создавая тем самым для граждан своеобразный правовой заслон от возможного нарушения чиновниками их законных прав и интересов. В нем впервые зафиксированы права и обязанности как российских граждан, обращающихся за предоставлением им государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, так и консульских должностных лиц, оказывающих им такую услугу. Следует заметить, что ранее, несмотря на неоднократно предпринимаемые попытки, МИД России не удавалось создать что-либо подобное. Не было даже своей ведомственной инструкции по оформлению и выдаче паспорта.

Тем не менее еще в статье 165 "О паспортах заграничных" Устава, изданного в 1903 году, было сформулировано основное правило для желающих получить загранпаспорт: каждый намеревающийся отбыть за границу русский подданный, кто бы и какого бы звания ни был, обязан подать прошение местному генерал-губернатору, губернатору или градоначальнику по принадлежности и представить от полиции свидетельство, удостоверяющее, что никакого законного препятствия к отъезду его нет.

В наше время таким документом, в дополнение к статье 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года (далее - Закон), стало недавно принятое "Положение о порядке информационного взаимодействия МИД России с МВД России, ФСБ России, ФМС России с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта", вступившее в действие в феврале 2009 года. Установленный им порядок предусматривает выдачу загранпаспортов, как того требует Закон, только после процедуры соответствующей проверки в компетентных органах.

Мы постарались заблаговременно ознакомить сограждан и консульских работников с проектами этих документов, тексты которых еще в июне 2007 года были размещены на сайте МИД России. Кроме того, перед их введением в действие РКЗУ было рекомендовано провести соответствующую разъяснительную работу среди российских граждан о содержании вводимых изменений в порядок оформления загранпаспортов.

Введение в действие Административного регламента вызвало ряд критических замечаний части постоянно проживающих за рубежом российских граждан, в отношении которых в некоторых наших загранучреждениях без должных правовых оснований применялся "льготный порядок" оформления паспортов, то есть без предусмотренной Законом процедуры проверки компетентными органами. Таким образом, до вступления в силу Регламента эта категория граждан могла оформить загранпаспорт даже в течение нескольких дней (в среднем за год наши консульства выдают около 300 тыс. документов). В соответствии с Законом и Регламентом на это отводится до трех месяцев. В реальном измерении, как правило, меньше - около двух месяцев. В этой связи мы терпеливо разъясняем гражданам, что прежняя практика оформления паспортов противоречила российскому законодательству, в том числе логике конституционного принципа равенства прав граждан независимо от места жительства, интересам обеспечения безопасности страны, и что порядок оформления и выдачи паспорта необходимо было вернуть в правовое русло. Новый Регламент призван исправить сложившееся положение и привести административную практику консульских загранучреждений в соответствие с буквой Закона.

Как и ожидалось, переход на работу в соответствии с требованиями Регламента стал непростым моментом в деятельности Консульского департамента МИД России.

В изменившихся обстоятельствах практически все принимаемые РКЗУ заявления на оформление заграничных паспортов российским гражданам стали направляться в Консульский департамент для проведения соответствующих проверок, в связи с чем объем выполняемой нами работы возрос более чем в 3,5 раза и, по предварительным оценкам, на конец 2009 года составит около 250 тыс. документов в год (вместо 70 тыс. - в 2008 г.).

Для обработки поступающего массива документов в условиях ограниченных кадровых возможностей КД была проведена необходимая структурная реорганизация Отдела оформления паспортов, созданы новые участки, установлено дополнительное компьютерное оборудование.

Практика применения положений Административного регламента в наших загранучреждениях за рубежом на первоначальном этапе также вызвала немало вопросов, требующих оперативных разъяснений. В этой связи для их решения организована своего рода "горячая линия" в сети Интернета, где консульские сотрудники могут быстро получить ответы на возникающие вопросы.

С другой стороны, следует признать, что в повседневной практике наши консульские учреждения столкнулись с реальными проблемами некоторой части граждан, которые в силу удаленности их проживания от РКЗУ, своего преклонного возраста, либо по причине дефицита финансовых средств на оплату транспортных расходов, связанных с поездками в консульство, испытывают затруднения с личной явкой на прием к консулу, как того требует Закон и Регламент, с целью подачи документов и получения паспорта.

Поэтому в целях совершенствования паспортной работы консульским загранучреждениям рекомендовано шире использовать практику выездного консульского обслуживания в местах компактного проживания российских граждан, удаленных от РКЗУ, используя помощь местных организаций соотечественников, а также распространить апробированную в наших консульских точках современную технологию заполнения заявления о выдаче паспорта через Интернет и т.д.

Конечно, жизнь многообразна, и у наших сограждан складываются порой нестандартные ситуации, не вписывающиеся ни в какие инструкции. Мы хорошо знаем об этом и в таких случаях совместно с руководителями дипломатических представительств, консульских учреждений ищем возможные пути решения, не выходящие при этом, разумеется, за рамки действующего законодательства.

Говоря о принципиальном разрешении некоторых паспортных проблем, на которые указывают наши граждане, следует прежде всего иметь в виду, что МИД России является органом исполнительной власти. Изменить нынешнюю правоприменительную практику возможно только путем внесения соответствующих поправок в действующее законодательство и приведения его в соответствие с требованиями времени. В случае необходимости мы будем такие поправки инициировать. Так, Министерство иностранных дел уже внесло на рассмотрение заинтересованных ведомств ряд предложений, связанных с совершенствованием упомянутого Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Среди них, например, предложение об увеличении срока действия загранпаспорта с пяти до десяти лет.

Анализируя ситуацию с применением действующего законодательства, становится очевидным, что оно не в полной мере регулирует все многообразие ситуаций, в которых оказываются наши граждане за рубежом. Например, документирование российских граждан, временно находящихся за рубежом, которые по каким-то причинам остались без действующего основного документа, удостоверяющего их личность, а обстоятельства требуют их дальнейшего нахождения за рубежом или возвращения к месту проживания в третью страну. В этих и ряде других случаев оформление предписываемого законом свидетельства на въезд (возвращение) в Россию не отвечает интересам граждан.

С переходом же на оформление паспортов, содержащих биометрические данные, которые централизованно изготавливаются на печатной фабрике объединения "Госзнак" в Москве, неизбежно возникнет проблема с быстрым документированием граждан в экстраординарных случаях.

В этой связи мы готовим предложения законодателям ввести в действие временный документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (временный паспорт) сроком действия до семи месяцев.

Как представляется, такой документ мог бы выдаваться дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации в случае утраты заявителем паспорта или невозможности его использования (истечение срока действия, порча, износ и т.д.) по упрощенной процедуре при предъявлении документов, позволяющих идентифицировать личность заявителя, а также подтверждения российского гражданства.

Участие в нормотворчестве, а также изучение опыта зарубежных стран позволяют нам не просто совершенствовать "технологию паспортного ремесла", но и вносить в нее принципиально новые элементы, порой поистине революционного характера, позволяющие нам идти в этом плане в ногу со временем.

К примеру, в последние годы как ответ на современные вызовы появилось новое направление в консульской деятельности - оформление паспортов, содержащих биометрические данные владельца.

Переход с 2006 года на принципиально новые документы, отвечающие самым современным международным требованиям, потребовал серьезной концентрации имеющихся сил и ресурсов, прежде всего кадровых и финансовых, на разработке и внедрении соответствующих технических решений, а также большой организаторской работы по налаживанию процесса изготовления документов нового поколения.

В настоящее время паспорта с биометрическими данными в системе МИД России можно оформить как в Консульском департаменте и представительстве МИД в Калининграде, так и в ряде консульских загранучреждений, испытывающих новую технологию в "пилотном режиме".

Внедрение в консульскую деятельность оформления паспортов нового поколения ведется в тесном взаимодействии с международными структурами, и прежде всего с организацией ИКАО, которая является своеобразным "законодателем моды" и координатором действий на данном направлении.

Активно работаем также с российскими министерствами и ведомствами, задействованными в создании государственной системы паспортно-визовых документов нового поколения.

Кроме того, планы на ближайшие годы предусматривают, при соответствующем финансировании, существенное расширение круга задач по внедрению принципиально новых биометрических документов, решение которых поручено министерству.

Не скрою, что далеко не все идет гладко и без проблем, как, впрочем, и во всяком новом деле. Сегодня работы по созданию государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения осуществляют сотрудники Консульского департамента, по сути, факультативно, наряду с выполнением своих прямых обязанностей. Не лучшим образом на результатах этой работы сказывается также отсутствие профильных специалистов. В этой связи явно назрела необходимость создания специализированного подразделения в структуре Консульского департамента, которое конкретно занималось бы данным направлением.

Заглядывая в самое недалекое будущее, отдаем себе отчет, что без соответствующего кадрового обеспечения загранучреждений и центрального аппарата министерства работать и обслуживать аппаратуру со сложнейшими программами будет весьма затруднительно. По нашим оценкам, уже к 2011 году для обеспечения работы 248 загранучреждений в части оформления биометрических паспортов дополнительно потребуется дипломатические и технические сотрудники, инженеры и операторы ЭВМ. В связи с планируемым с 2010 года увеличением срока действия биометрических паспортов до десяти лет ожидаем существенного роста числа обращений в РКЗУ по их оформлению.

Принципиальное значение имеет и тот факт, что большая часть РКЗУ расположена в зданиях, построенных, приобретенных либо арендованных еще в советский период и не приспособленных ни для работы со значительным количеством посетителей, ни для размещения современных аппаратно-программных комплексов.

Одним словом, нужно будет еще немало сделать, чтобы все консульские загранучреждения начали вручать гражданам такие документы. Тем не менее ставим себе задачу, чтобы это произошло не позднее 2012 года.

Таким образом, подводя некоторые итоги, можно утверждать, что в части паспортной задачи консульская служба МИД России сегодня вступает в новый этап своего развития и совершенствования. И от того, насколько успешно она справится с новыми вызовами дня сегодняшнего, настолько эффективно и в полном объеме ей удастся отстоять и защитить законные права и интересы российских граждан за рубежом в будущем.

Отправить статью по почте