Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект №15-06-99488.

В настоящее время бесперебойно работающая инновационная экономика воспринимается как практически самоочевидная цель экономической политики любой страны, независимо от того, как далеко от этой цели она отстоит в реальности. Главным элементом такой экономики, на который приходится основной оборот средств, являются высокотехнологичные, наукоемкие производства, однако пристальное внимание уделяется также и научно-исследовательскому сектору, который, хотя уже и не рассматривается как единственный источник принципиальных новшеств, способных стать основой технологического развития, продолжает играть роль одной из ключевых составляющих.

Внутри же научного сектора наиболее далеко от рыночного поля располагаются фундаментальные исследования, которые по определению не нацелены на получение результатов, имеющих коммерческое значение. Поскольку же конкурентный рынок обеспечивает более эффективные отбор и продвижение новых идей, чем административно-плановый подход, особое внимание уделяется здесь финансовым механизмам, призванным привнести элементы конкуренции в очевидно нерыночный вид деятельности. Возможно, главным таким механизмом на сегодняшний день является национальный фонд поддержки науки.

Основная идея фондов такого рода заключается в передаче государственных средств организации, находящейся под управлением ведущих ученых, с тем чтобы распределить эти средства между наиболее заслуживающими поддержки исследовательскими проектами. Средства могут поступать и из иных источников, помимо государственных, над организацией возможно установление административного контроля разной степени, а сама она может называться не фондом, а советом, агентством или как-то иначе, но определяющим признаком данного вида учреждений является распределение исследовательского бюджета на конкурсной основе при прямом влиянии на этот процесс самих ученых.

При этом фонды могут быть достаточно компактными организациями, располагающими лишь небольшими долями научных бюджетов, однако создаваемая ими возможность для ученых влиять на финансирование науки обеспечивает им особое внимание со стороны научных сообществ своих стран.

Национальный научный фонд США (ННФ) послужил образцом для целого ряда аналогичных организаций, в том числе и для возникших раньше него Немецкого научно-исследовательского сообщества и Японского общества продвижения науки1. К тому же на сегодняшний день ННФ с бюджетом 7,3 млрд. долларов2  является крупнейшим в ряду такого рода организаций.

Несмотря на то что доля США в мировых затратах на исследования и разработки за последние годы заметно сократилась, они все также остаются безусловным лидером - в 2011 году сумма затрат составляла 428,75 млрд. долларов, а к 2013 году возросла до 456,98 млрд. долларов3. По данным на 2011 год, на финансирование фундаментальных исследований пришлось 74,96 миллиарда, из которых 40,91 миллиарда были потрачены федеральным правительством4. Из них 4,58 миллиарда было выплачено исследователям со стороны ННФ5 (при этом затраты фонда на прикладные исследования составили 343 млн. долл.6, а общий бюджет - 6,85 млрд.7). Таким образом, фонд финансирует примерно 6% всех национальных расходов на фундаментальные исследования. Основным получателем средств ННФ выступают организации высшего образования - на их долю приходится 77% всех выплат фонда8, и для них он играет гораздо более заметную роль, так как его средства составляют 24% от всего федерального финансирования фундаментальных исследований.

Это делает ННФ самым значимым федеральным ведомством, поддерживающим вузы по широкому спектру научных направлений и опережающим на этом поле в том числе и таких гигантов, как Министерство обороны и Министерство энергетики. По общему же объему средств, выделяемых вузам, ННФ уступает только Министерству здравоохранения и социальных служб США, в ведении которого находятся национальные институты здравоохранения - организации с крупнейшим в мире научно-исследовательским бюджетом (в 2011 г. - 30,92 млрд. долл.)9.

Конечно, ННФ, затративший в том же году на биологические науки (life sciences) 619 млн. долларов, не может претендовать на лидерство на этом направлении. Однако в других отраслях науки его роль оказывается гораздо более значительной: в информатике и математике (computer science and mathematics) она составляет 75,62% от общего объема федерального финансирования фундаментальных исследований в вузах, в науках о Земле (environmental sciences) - 60,18%, в социальных науках (social sciences) - 55,16%, в физических науках (physical sciences) - 44,13%, в инженерных науках (engineering) - 40,01%. А более детализированная разбивка на дисциплины показывает, что в некоторых из них фонд играет еще более заметную роль: например, аналогичные доли ННФ для океанографии - 76,82%, для информатики - 87,11%, а для антропологии и политологии фонд является единственным федеральным агентством, предоставляющим вузам средства на проведение фундаментальных исследований10.

Таким образом, если в контексте всех американских расходов на исследования и разработки фонд не играет ключевой роли, то для университетов он оказывается гораздо более значимым учреждением, а c точки зрения фундаментальных исследований, являющихся одним из основных видов университетской деятельности, имеет определяющее значение. Эта связь фонда с университетской фундаментальной наукой отражает как идеи, заложенные в его основу, так и исторические обстоятельства его возникновения. Его учреждению, состоявшемуся в 1950 году, предшествовала длительная дискуссия о принципах государственной поддержки фундаментальной науки: в годы войны эта поддержка вышла на принципиально новый уровень и принесла выдающиеся результаты - помимо создания атомного оружия, на счету американских ученых была разработка технологий радара и сонара, неконтактных взрывателей, способов сохранения и перевозки крови для переливаний и еще целый ряд частных усовершенствований. Соответственно, после войны американские политики искали пути, которые позволили бы перенести столь успешный опыт взаимодействия государства и ученых в мирные условия.

Характерной особенностью организации научной работы в США в военное время было то, что главную роль в нем играли университеты. Радар разрабатывался в лаборатории Массачусетского технологического института, сонар - в лаборатории университета Сан-Диего и даже исследовательские центры, сформированные в рамках атомного проекта, управлялись при участии университетов11. В принципе, это решение было естественным для США, в которых, в отличие от европейских стран, отсутствовала традиция создания крупных государственных научных центров, таких как Общество кайзера Вильгельма в Германии, Национальный центр научных исследований во Франции или Академия наук СССР. Однако свою роль сыграл и личностный фактор: резко возросшее финансирование исследований оказалось под контролем представителей университетского сообщества - центральными фигурами здесь были бывший вице-президент Массачусетского технологического института Вэнивар Буш и ректор Гарвардского университета Джеймс Конант.

После войны Буш выступил автором широко известного доклада «Наука - бесконечная передовая», подготовленного по поручению Президента Рузвельта. В нем обосновывалась модель научно-технического развития, предполагавшая выделение трех этапов продвижения нового знания: фундаментальные исследования, прикладные исследования и разработки. Продвижение фундаментальных исследований изображалось в докладе следующим образом: «Научный прогресс, продвигающийся широким фронтом, - это результат свободной игры свободных умов, направляемой стремлением к исследованию неведомого»12.

В качестве оптимальных для этого вида работ рассматриваются колледжи и университеты: «Именно в организациях такого рода ученые могут работать в атмосфере, относительно свободной от мешающего им давления общепринятых норм, предубеждений или коммерческой целесообразности. В лучшем же случае они обеспечивают научному работнику четкое ощущение солидарности и безопасности, а также значительную степень личной интеллектуальной свободы»13.

Для поддержки свободной исследовательской деятельности должно быть создано специальное учреждение, единственной задачей которого будет финансирование фундаментальной науки и подготовки научных кадров. «Первоочередной задачей функциональных агентств является повседневная реализация их основных функций, и они работают в условиях постоянной необходимости демонстрировать осязаемые результаты, которые, собственно, и служат доказательством их полезности. Эти условия никак не способствуют фундаментальным исследованиям. Научные исследования - это изучение неизвестного, и они необходимым образом предполагают абстрактные размышления. Им мешают общепринятые подходы, традиции и стандарты. И их невозможно осуществлять в атмосфере, которая предполагает их оценку и проверку на основе функциональных или производственных стандартов. Таким образом, фундаментальные научные исследования не должны входить в сферу ответственности функциональных агентств, главным вопросом для которых является что-либо, помимо собственно исследований»14. 

Специальным агентством по фундаментальным исследованиям стал Национальный научный фонд, в качестве основного направления деятельности которого было утверждено распределение грантов на выполнение исследовательских проектов. В принципе, финансирование научных проектов в форме грантов было американским изобретением. На активном этапе формирования американской университетской системы, который начался в 1870-х годах, главным образцом для американцев служили немецкие университеты, определяющим для которых была обязанность профессоров совмещать преподавание с научно-исследовательской работой. Однако если в Германии профессорское жалование гарантировалось государством, то в США вузы были либо частными, либо находились в ведении правительств штатов, сосредоточенных на решении хозяйственных проблем.

В этих условиях те затраты, которые в Германии оправдывались политической целью гражданского просвещения и воспитания, в Америке осуществлялись главным образом в порядке благотворительности. Механизм финансирования профессур как постоянных должностей с гарантированным доходом по немецкому образцу применялся американскими благотворителями, однако большую популярность приобрело выделение средств под конкретную исследовательскую работу, пусть и не способную привести к практически значимым результатам. Такой подход лучше сочетался с предпринимательским образом мысли, характерным для социальной среды, в которой развивались американские университеты и в которой, собственно, и сформировалось понятие научного гранта - безвозмездного договора, по которому грантополучатель обязуется выполнить определенную исследовательскую работу.

Отсутствие государственного финансирования также имело следствием то, что университеты, с одной стороны, недвусмысленно давали своим профессорам понять, что ожидают от них самостоятельного привлечения средств для своей научной работы, с другой - были готовы предоставить им определенную свободу для этих поисков. Из этого сочетания возникли такие традиции, как годовые творческие отпуска в каждый седьмой год работы, практика посвящать один день в неделю коммерческому консультированию и, возможно, самое главное - девятимесячные контракты, по которым период летних каникул не оплачивается. Последнее фактически означает, что три месяца в году профессор может полностью посвятить научной работе за счет привлеченных им средств. Более того, значительную часть доходов самого университета могут составлять «накладные», изымаемые из средств, которые поступают по договорам и грантам.

В некоторых случаях на организационно-техническое обслуживание может уходить более половины всей суммы. Таким образом, доходы самого профессора и условия его работы напрямую зависят от его способности находить финансирование: в американских университетах зарплаты профессорско-преподавательского состава определяются индивидуальными соглашениями и разрыв в оплате сотрудников на аналогичных должностях может быть очень существенным. Также может варьироваться и учебная нагрузка, в том числе благодаря возможности использовать средства грантов для оплаты работы преподавателя, заменяющего руководителя проекта на время его осуществления.

Таким образом, для американских университетов гранты ННФ и аналогичных организаций играют необходимую и органичную роль. По сути, это главный инструмент, обеспечивающий возможность совмещать преподавание и научные исследования в условиях, когда вузы не являются государственными учреждениями, финансируемыми из бюджета. Его применение в условиях более тесной связи университета и государства заметно изменяет его содержание, примером чему может служить работа Немецкого научно-исследовательского сообщества (ННИС). 

ННИС является крупнейшей в Европе организацией, работающей по принципам, аналогичным ННФ. Любопытно, что официальное английское название организации звучит как «German Research Foundation» - Немецкий научно-исследовательский фонд. Притом, что в отличие от ННФ, являющегося правительственным агентством, ННИС представляет собой негосударственную ассоциацию немецких научных организаций, его бюджет практически полностью формируется за счет государственных средств: в 2014 году он составил 2,9 млрд. евро, из которых 67,4% поступили от федерального правительства, а 32,5% - от правительств земель. Основная часть средств направляется в университеты - за период с 2008 по 2010 год их доля в выплатах ННИС составила 88,9%15. В свою очередь, для университетов доля ННИС составляет примерно 35% от всех внешних поступлений на исследовательские работы, что делает сообщество самым значимым источником средств на научные исследования16.

Большинство немецких университетов являются государственными учреждениями, находящимися в ведении правительств земель. Их финансовая свобода значительно ограничена уже тем, что государственное высшее образование в Германии является бесплатным и главный источник средств для университета - это государственный бюджет. В силу этого зарплаты профессоров определяются тарифами, устанавливаемыми в соответствии с Законом о реформе заработной платы профессоров от 2002 года. Профессор, получающий зарплату по государственному тарифу, обязан заниматься исследовательской работой, и по общему правилу, установленному ННИС, он не может получать дополнительных выплат из гранта, за исключением случаев, когда осуществление проекта требует освободить его от учебной работы. Одновременно предусматривается возможность создания специальных рабочих мест для участников проекта на время действия гранта, что может распространяться и на руководителя, в случае если он не является штатным сотрудником университета.

Роль, которую ННИС играет в Германии, заметно отличается от той, которую исполняет американский ННФ. Последний выступает внешним по отношению к университетам источником финансирования наравне с другими государственными и частными организациями, осуществляющими поддержку научных исследований. ННИС же, по сути, является частью той же системы, в которую включены университеты. И если по изначальному проекту ННФ задумывался как ведомство, обладающее полным контролем над федеральными средствами, которые предназначены для проведения научных исследований в университетах, то задача ННИС с самого начала заключалась в том, чтобы служить вспомогательным источником, дополняющим базовое государственное финансирование университетов, в которое уже заложены расходы на проведение исследований.

В Германии функционирует целый ряд самостоятельных научно-исследовательских институтов, организованных в четыре ассоциации - Общество им. Макса Планка, Объединение им. Гельмгольца, Общество им. Фраунгофера и Объединение им. Лейбница. Их общее государственное финансирование составило в 2013 году около 9 млрд. евро17. При этом в течение послевоенных десятилетий наблюдалось постепенное расширение сектора научно-исследовательских институтов при одновременном изменении соотношения научной и учебной работы в университетах в пользу последней под давлением стремительно растущей численности студентов. В принципе, задача ННИС заключается в том, чтобы в определенной степени компенсировать эту тенденцию. Однако это вовсе не означает, что система научно-исследовательских институтов расценивалась как недостаточно эффективная: по ряду параметров, например по возможности масштабной концентрации ресурсов на критических направлениях, по связям с промышленностью и др., она рассматривается даже как более перспективная, чем университетская18.

Еще более значимую роль научно-исследовательские институты, финансируемые государством, играют во Франции. В бюджете французского Национального исследовательского агентства (НИА), работающего по аналогичным с ННФ и ННИС принципам, их доля составляет 53,6%, в то время как на университеты приходится 32,8%19. Более того, основная часть научной работы, осуществляемой в университетах, проходит в совместных лабораториях, учреждаемых на основе партнерских соглашений с НИИ. Таким образом, главную роль и в государственном научном секторе, и в университетской науке играет Национальный центр научных исследований (НЦНИ) - подотчетная Министерству образования и исследований организация, ведущая работы по всем направлениям фундаментальной науки.

Как отмечают эксперты ОЭСР, французскую науку отличает консервативность в выборе исследовательских направлений и инертность в распределении ресурсов, связанные с устоявшейся и трудно поддающейся изменениям сеткой институтов и лабораторий. Более того, статус государственных служащих, который имеют ключевые научные сотрудники, снижает их возможности, как, впрочем, и их стремление, к перемещениям между исследовательскими тематиками и научными центрами.

Одной из главных целей учрежденного в 2005 году НИА было как раз создание дополнительных стимулов для перемещения исследователей в новые актуальные с точки зрения экономики области научных исследований. Однако конкурсы НИА с заданными приоритетными темами встретили сопротивление со стороны государственных НИИ, под давлением которых финансирование агентства постепенно перераспределялось в пользу открытых конкурсов, не предусматривавших заранее заданных тем. Такие конкурсы позволяли НЦНИ и другим государственным организациям получать дополнительное финансирование, не меняя своей традиционной тематической ориентации. К 2014 году на открытые конкурсы уже приходилось более половины бюджета НИА.

При этом совмещение базового финансирования НИИ с проектной поддержкой создает определенные противоречия. В частности, лаборатории НЦНИ, работающие на актуальных направлениях и получившие гранты НИА, испытывают сложности с привлечением дополнительных сотрудников из других лабораторий центра из-за жестких условий постоянных трудовых контрактов, обеспечивающих высокий уровень трудовых гарантий, но делающих практически невозможным быстрый переход из одного подразделения в другое. В результате возникает ситуация, в которой одни лаборатории вынуждены расширять штат за счет временных сотрудников, в то время как другие оказываются лишены возможности реализовывать новые проекты из-за отсутствия средств.

Опыт трех рассмотренных выше стран показывает, что наиболее естественным партнером для фондов поддержки фундаментальной науки, работающих на проектной основе, являются частные университеты. В принципе, сама идея гранта как договора особого рода предполагает, что речь идет об отношениях двух независимых друг от друга контрагентов. Интерес государства, от лица которого выступает фонд, заключается в том, чтобы получить определенный результат, в отношении которого невозможно установить исключительные права, что и делает договор безвозмездным. В свою очередь, исследователь берет на себя обязательство выполнить работу, нацеленную на получение этого результата.

Гарантом того, что он обладает необходимыми условиями для осуществления намеченных работ, как раз и выступает университет, который прямо заинтересован в получении гранта. Связано это с тем, что, во-первых, это способствует росту престижа организации, от которого прямо зависит ее способность привлекать средства из других источников, а во-вторых, он может претендовать на часть средств в виде накладных расходов. Соответственно, университет имеет прямой стимул, чтобы обеспечить своим профессорам условия для исследовательской работы или даже настойчиво подталкивать их к тому, чтобы заниматься поиском дополнительных средств, - отсюда и привычные для американской профессуры неоплачиваемые трехмесячные отпуска и другие стимулы для самостоятельных исследований.

С учетом этого, естественным выглядит то, что главными получателями грантов американского ННФ выступают именно частные университеты. Однако государственные университеты взаимодействуют с фондом практически на тех же основаниях: находясь в ведении правительств штатов, в отношениях с федеральным агентством они имеют практически такой же статус самостоятельного контрагента, как и частные вузы. Возможность же противоречий между обязательствами, которые они несут перед штатом и которые они берут на себя, получая федеральные гранты, в значительной степени исключается тем, что базовые субсидии выделяются под оплату обучения граждан соответствующего штата и, как правило, не предусматривают исследовательскую работу.

В Германии государственные университеты, преобладающие в вузовском секторе, также находятся в ведении федеральных земель. Однако там субсидии, из которых в соответствии с государственными нормами выплачивается зарплата преподавателям, уже предусматривают проведение исследовательской работы. Таким образом, профессор в принципе не может увеличить свои личные доходы за счет грантов, так как считается, что вся работа, которую он осуществляет на своей должности, уже оплачена государством. Логично предположить, что это снижает уровень заинтересованности в получении грантов у немецких профессоров - в качестве косвенного подтверждения можно рассматривать то, что для ННИС характерен относительно невысокий конкурс: по данным на 2011 год, поддержку получили 40% заявок (для сравнения: в ННФ коэффициент прохождения в том же году составил 22%).

Главным фактором, ограничивающим возможности пересмотра условий финансирования в сторону увеличения значимости ННИС, является существование в Германии мощного сектора государственных НИИ. В принципе, это создает общую предпосылку к сокращению исследований в немецких университетах - тенденция, которая была характерна для всей второй половины ХХ века. В последние годы противовесом ей послужила международная вузовская конкуренция, которая фактически лишала слабые в научно-исследовательском отношении университеты шансов занять ведущие мировые позиции и, таким образом, способствовала расширению государственной поддержки научных исследований в вузах.

Если немецкую ситуацию можно обозначить как в целом сбалансированную, то французская явно характеризуется перевесом государственных НИИ во главе с НЦНИ. Характерно, что НИА, задуманное как способ компенсировать недостаточную гибкость и готовность к изменениям, демонстрируемые государственными институтами, довольно быстро оказалось под их влиянием. Грантовое же финансирование государственных институтов создает противоречия, связанные с несовпадением условий грантов, жестко ограничивающих сроки исполнения и стоимость проектов, и бессрочным гарантированным трудоустройством, которое подразумевает работа в государственном НИИ. Следует отметить, что последняя форма, безусловно, имеет свои преимущества: надежность положения и возможность работать без жестких ограничений по срокам признаются условиями, благотворно влияющими на ученых. Однако она явно диссонирует с теми принципами, которые лежат в основе грантового финансирования научной работы.

Этот опыт имеет прямое отношение к организации отечественного научного комплекса. Россия, как и Германия с Францией, является страной, в научном секторе которой преобладают государственные НИИ. Это прямо сказывается на работе функционирующих в стране фондов - Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) и заработавшего в 2014 году Российского научного фонда (РНФ): в финансировании, распределяемом каждым из них, не менее трети занимают институты РАН, а представители Академии наук имеют большинство как в советах РФФИ и РГНФ, так и экспертных советах РНФ. В принципе, такая ситуация является закономерной - основной научно-исследовательский потенциал в России действительно сосредоточен в академических институтах. Однако развитие подобного положения дел также ведет к постановке вопроса об условиях грантового финансирования НИИ.

В случае реализации плана Федерального агентства научных организаций (ФАНО) академические институты будут преобразованы в соответствии с одной из четырех организационных форм - федеральные исследовательские центры, федеральные научные центры, региональные научные центры и национальные исследовательские институты. В каждой из них будет утверждаться программа научно-исследовательской работы, причем только в последней предполагается сосредоточение на фундаментальных исследованиях. И если базовое финансирование этих организаций будет выделяться под реализацию утвержденной программы, возможность участия сотрудников институтов в дополнительных, финансируемых грантами работах потребует особого обоснования.

То, что длительное время подобные вопросы не возникали, объясняется тем, что практически вплоть до нынешнего десятилетия научный сектор существенно недофинансировался и на протяжении длительного времени средств, выделяемых как в рамках бюджета РАН, так и в форме грантов РФФИ и РГНФ, хватало, в лучшем случае, на поддержание минимального уровня исследовательской активности. В настоящее время ситуация изменилась и вопрос о привязке конкретных источников финансирования к определенным результатам выглядит вполне оправданным. И в его решении логичным будет опираться на опыт европейских стран, фонды которых уже сталкивались с аналогичными проблемами.

 

 

 1См.: Блинов А.Н. К истории создания национальных научных фондов // Вестник Российского гуманитарного научного фонда. 2013. №1. С. 257-268.

 2NSF Congressional Highlight. Consolidated Appropriations Act of FY 2015 // URL: http://www.nsf.gov/about/congress/114/highlights/cu15_0109.jsp

 3Main Science and Technology Indicators. Volume 2015. Issue 1. Paris: OECD Publishing, 2015. P. 20.

 4National Science Board. 2014. Science and Engineering Indicators. Arlington: National Science Foundation, 2014. P. 4-14.

 5Ibid. P. 4-36.

 6Ibid.

 7NSF Congressional Highlight. Full-year Appropriations Bill Passed, NSF Funded at
$6.8 Billion for FY 2011 // URL: http://www.nsf.gov/about/congress/112/highlights/cu11_0523.jsp

 8Report to the National Science Board on the National Science Foundation’s Merit Review Process. Fiscal Year 2011. Arlington: NSF, 2012. P. 9.

 9National Institutes of Health. Office of Budget // URL: https://officeofbudget.od.nih.gov/pdfs/FY16/Approp%20%20History%20by%20IC%20through%20FY%202014.pdf

10WebCASPAR. Integrated Science and Engineering Resources Data System // URL: https://ncsesdata.nsf.gov/webcaspar/index.jsp?subHeader=WebCASPARHome

11См.: Балышев А.В., Коннов В.И. Научная политика США: от концепций к практикам // Вестник РУДН. Серия «Международные отношения». 2012. №2. С. 6-7.

12Bush V. Science - the Endless Frontier. Washington D.C.: National Science Foundation, 1960. P. 12.

13Ibid. P. 19.

14Ibid. P. 32.

15Funding Atlas 2012 //URL: http://www.dfg.de/en/dfg_profile/facts_figures/funding_atlas/previous_reports/funding_atlas_2012/index.html

16Ibid.

17Research and Development // URL: https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/EducationResearchCulture/ResearchDevelopment/Tables/ResearchDevelopment.html

18См.: Enders J. Germany // Dill D., Van Vught F. (eds.) National Innovation and the Academic Research Enterprise. Baltimore: The John Hopkins University Press, 2010. P. 245-285.

19French National Research Agency Annual Report 2014. Paris: French National Research Agency, 2015. P. 24.