Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №15-37-11136.

 

Тематика физической ядерной безопасности (ФЯБ) занимает особое место в общем комплексе вопросов международной безопасности. В англоязычной терминологии синонимом ФЯБ является словосочетание «nuclear security», которое следует отличать от понятия «nuclear safety». В первом случае речь идет о «предотвращении и обнаружении хищения, саботажа (диверсии), несанкционированного доступа, незаконной передачи или других злоумышленных действий в отношении ядерных материалов, других радиоактивных веществ или связанных с ними установок и реагировании на такие действия»1. Под термином же «nuclear safety», или «ядерная безопасность», следует понимать «достижение надлежащих условий эксплуатации, предотвращение аварий или смягчение последствий аварии, благодаря чему обеспечивается защита работников, населения и окружающей среды от чрезмерной радиационной опасности»2.

Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что ФЯБ предполагает обеспечение безопасности ядерных материалов и соответствующих установок, а ядерная безопасность - безопасность АЭС. Данная статья посвящена рассмотрению ФЯБ в общем контексте вопросов ядерной проблематики, а также изучению особенностей международного сотрудничества государств в данной области.

Интерес к политической составляющей тематики ФЯБ в значительной степени проявился у мирового сообщества в последние пять-семь лет. Инициирование в 2010 году саммитов по ФЯБ, введение в практику МАГАТЭ начиная с 2013 года регулярных министерских конференций агентства по данной проблематике, а также различные международные семинары и встречи - далеко не полный список тех мероприятий в области ФЯБ, которые все в большей степени заполняют повестку дня мирового сообщества. Что же привело к популяризации тематики ФЯБ?

Для ответа на этот вопрос следует разобраться в том, что включает в себя понятие «физическая ядерная безопасность», на чем оно строится и как осуществляется взаимодействие в данной области.

Ключевым элементом обеспечения ФЯБ является физическая защита ядерного материала и соответствующих установок. Физическая защита от несанкционированного изъятия ядерных материалов и от совершения диверсии в отношении ядерных установок или транспортных средств в течение длительного времени являлась предметом обсуждения мировым сообществом как на национальном, так и на международном уровнях. Результаты дискуссии привели к подписанию в 1979 году Конвенции о физической защите ядерного материала, ставшей первым и на сегодняшний день единственным международным юридически обязательным документом в своей области.

Ее значение состоит также и в том, что она содержит положение, касающееся криминализации такого деяния, как незаконное использование ядерного материала3. В настоящее время участниками конвенции являются 153 государства4. Она применяется «к ядерному материалу, используемому в мирных целях, при использовании, хранении и перевозке и к ядерным установкам, используемым в мирных целях», а также к ядерному материалу, находящемуся в процессе международной перевозки5. Конвенция обязывает всех ее участников принимать меры для обеспечения безопасности ядерных материалов путем соблюдения установленных уровней их физической защиты (ст. V)6.

В документе также закреплен принцип универсальной юрисдикции, согласно которому стороны могут либо выдавать, либо судить правонарушителя. Эти действия определяются двумя критериями: в зависимости от места совершения правонарушения (на борту самолета или судна, зарегистрированного в этом государстве, или на территории государства-участника) и гражданства вероятного правонарушителя7.

В середине 2000-х годов положения конвенции были усилены путем внесения соответствующих дополнений, которые получили название Поправки 2005 года к Конвенции о физической защите ядерного материала. После внесения изменений сфера охвата конвенции значительно расширилась - режим физзащиты теперь распространялся как на международную перевозку ядерных материалов, так и на их перемещение внутри государства. В документе получил закрепление важный принцип ответственности государства за обеспечение ФЯБ на своей территории8. На практике это означает, что каждое государство несет полную ответственность за обеспечение физической безопасности ядерных и других радиоактивных материалов и связанных с ними установок, а также соответствующей деятельности; физической безопасности таких материалов при их использовании, хранении или перевозке; противодействия незаконному обороту и непреднамеренному перемещению таких материалов; и готовности к реагированию в случае событий, связанных с физической ядерной безопасностью.

По состоянию на сентябрь 2015 года, Поправка 2005 года к Конвенции о физической защите ядерного материала пока так и не вступила в силу. Вместе с тем существует вероятность того, что в скором времени конвенция и поправка к ней станут подлинно универсальными механизмами. Дело в том, что в течение длительного периода времени отсутствие прогресса в вопросе ратификации поправки было связано с неконструктивной позицией США и их союзников (в первую очередь Японии и Республики Корея) на этот счет. Данные государства оправдывали невозможность ратификации тем, что у них не была завершена межведомственная работа по согласованию различного рода подзаконных актов, готовый пакет которых требовался для внесения документа на ратификацию.

Однако летом 2015 года ситуация изменилась. Вашингтону удалось преодолеть законодательные трудности и добиться ратификации Поправки 2005 года Конгрессом США. Достичь успеха на этом направлении смогли и другие государства, долгое время числившиеся «неподписантами», в частности Италия, Республика Корея, и другие9. Для того чтобы Поправка 2005 года окончательно вступила в силу, требуется ее ратификация еще приблизительно 14 государствами. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о физической защите ядерного материала и Поправку 2005 года к ней одной из первых.

Еще одним значимым международно-правовым инструментом в области ФЯБ является Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (МКБАЯТ) 2005 года, разработанная на основе проекта России в 1998 году. По состоянию на сентябрь 2015 года, число подписавших конвенцию государств составляет 115, ратифицировавших - 9910.

Отличительной чертой конвенции является то, что она разработана международным сообществом на упреждение, то есть до совершения терактов с применением ядерных или иных радиоактивных материалов. Ее основная цель заключается в обеспечении антитеррористической защиты как мирного, так и военного атома, а также в создании соответствующего механизма международного сотрудничества в сфере расследования актов ядерного терроризма. Конвенция включает в себя 28 статей и определяет условия выдачи возможных правонарушителей; широкий перечень преступных деяний (угроза совершения террористического акта также является преступлением); порядок действий государств в отношении радиоактивных материалов и ядерных объектов, захваченных или приобретенных иным образом после совершения террористического преступления11. Тем самым МКБАЯТ является первым международным договором, регулирующим сотрудничество государств по предупреждению ОМУ-терроризма в одном из его аспектов - ядерном терроризме.

Таким образом, Конвенция о физической защите ядерного материала с Поправкой 2005 года к ней, а также Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма - два ключевых международно-правовых механизма обеспечения ФЯБ. Как представляется, дальнейшая их универсализация позволит укрепить соответствующий базис и повысить доверие между государствами в данной области.

Помимо существующих международно-правовых рамок взаимодействия в сфере ФЯБ также действуют рекомендательные документы, разработанные МАГАТЭ и одобренные его директивными органами - Советом управляющих (СУ) и Генеральной конференцией. Речь в первую очередь идет о документе «Рекомендации по физической защите ядерного материала», первая версия которого была опубликована в 1975 году в серии INFCIRC агентства под номером INFCIRC/225. Этот документ был положительно принят государствами и с тех пор стал нормативным справочным документом. В 1977, 1989, 1993 и 1998 годах он пересматривался. В сентябре 2001 года СУ и Генконференция МАГАТЭ одобрили документ «Цели и основополагающие принципы физической защиты», в котором были зафиксированы ключевые элементы обеспечения ФЯБ. В 2005 году в связи с укреплением международно-правовых инструментов в данной области (принятием Поправки 2005 года к Конвенции о физической защите ядерного материала, а также МКБАЯТ) было предложено пересмотреть документ INFCIRC/225/Rev.4 (Corr.) с целью адаптации его к новым условиям.

Процесс широких консультаций по рассмотрению новой редакции INFCIRC/225 включал проведение в Вене технических совещаний открытого состава, завершившихся в сентябре 2010 года принятием данного документа консенсусом. Его обновленная версия предназначается для оказания содействия государствам в «формировании всеобъемлющей системы физической защиты с учетом всех обязательств и заявленных намерений, которые они могут иметь в связи с международно-правовыми документами по обеспечению ФЯБ»12. Документ содержит требования к мерам защиты от несанкционированного использования ядерного материала или диверсии в отношении соответствующих установок. Тем самым INFCIRC/225 является своего рода технической «азбукой» по обеспечению ФЯБ в государствах - членах агентства.

Вместе с тем разработкой узкоспециализированных документов в данной области деятельность МАГАТЭ не ограничивается. Обладая значимым экспертным потенциалом и необходимым количеством ресурсов, агентство играет ключевую роль в международном сотрудничестве по ФЯБ. В частности, в рамках МАГАТЭ начиная с 2002 года на основе добровольных взносов государств - членов агентства функционирует Фонд ФЯБ. Его деятельность сконцентрирована главным образом на реализации проектов, целью которых является укрепление ФЯБ. При этом помимо прямого финансирования фонда его доноры могут делать взносы в так называемой «натуральной форме», то есть предоставлять бесплатные услуги, экспертов, оборудование или использование установок, организовывать региональные мероприятия по подготовке кадров в области ФЯБ. Российская Федерация является донором фонда с 2010 года и оказывает существенную поддержку агентству на данном направлении.

В рамках МАГАТЭ реализуется также План действий по ФЯБ, который принимается каждые три года и утверждается директивными органами агентства. Практическая работа по Плану действий выстраивается по различным направлениям ФЯБ, но исходя из ключевого принципа ответственности государства за обеспечение ФЯБ на своей территории. Нынешний План действий агентства принят на период с 2014 по 2017 год13.

В июле 2013 года МАГАТЭ организовало и провело первую министерскую конференцию агентства в области ФЯБ. В ней приняли участие порядка 1300 экспертов из 125 государств - членов агентства. Программа конференции была сосредоточена на вопросах укрепления международно-правовых основ ФЯБ, оценок национальных систем ее обеспечения, культуры ФЯБ и других аспектах. Одним из ее основных итогов стало подтверждение государствами - участниками агентства принципа исключительной ответственности государства за обеспечение ФЯБ на своей территории, а также важность универсализации международно-правовых инструментов в этой области. Вместе с тем каких-либо формальных решений по результатам конференции принято не было. Планируется, что такие конференции будут проводиться регулярно, один раз в три года. Очередная конференция МАГАТЭ по ФЯБ намечена на декабрь 2016 года.

Среди других форматов международного сотрудничества в области ФЯБ следует особо выделить Глобальную инициативу по борьбе с актами ядерного терроризма (ГИБАЯТ). ГИБАЯТ является удачным примером эффективного практического взаимодействия государств в данной области. Свой отсчет Инициатива берет с 15 июля 2006 года, когда в Санкт-Петербурге президенты России и США сделали совместное заявление о начале ее реализации. Основная цель ГИБАЯТ состоит в содействии универсализации существующих международно-правовых инструментов в области ФЯБ (в первую очередь Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и Конвенции о физической защите ядерного материала с Поправкой 2005 г. к ней), а также выполнению взятых государствами на себя обязательств по их реализации.

Среди основных направлений, по которым осуществляется деятельность в рамках Инициативы, можно выделить следующие: обеспечение неотвратимости наказания террористов и укрепление в этих целях национальных законодательных систем; модернизация систем учета, контроля и физической защиты расщепляющихся материалов и объектов, включая совершенствование методов по обнаружению и пред-отвращению незаконного оборота подобных материалов; развитие сотрудничества в разработке соответствующих технических средств14.

В настоящее время к участию в Инициативе подключились 86 государств, а также наблюдатели из пяти международных организаций - МАГАТЭ, ЕС, Интерпола, Управления ООН по наркотикам и преступности и Межрегионального научно-исследовательского института Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ). За последнее время в рамках ГИБАЯТ проведена серьезная работа по совершенствованию эффективности ее деятельности, которую планируется продолжить и в дальнейшем.

Особое место среди международных форматов в области ФЯБ занимают саммиты по ФЯБ. Впервые инициативу о проведении такого рода мероприятий выдвинули США в 2009 году. Первый подобный саммит состоялся на следующий год в Вашингтоне. Его целью было заявлено укрепление ФЯБ и международно-правовых механизмов в этой области, а также расширение соответствующего сотрудничества. По итогам саммита было принято два документа - коммюнике и план работы. В коммюнике был зафиксирован ряд принципов и решений по поддержанию устойчивого обеспечения ФЯБ15. В плане работы предусмотрены конкретные направления деятельности по осуществлению решений саммита16. В мероприятии приняли участие главы 47 государств и трех международных организаций (МАГАТЭ, ООН и ЕС). Российскую делегацию на саммите возглавлял Президент Российской Федерации Д.Медведев.

Каждое государство-участник, включая Россию, распространило меморандум17 с изложением своих подходов и осуществляемых мер в области обеспечения ФЯБ.

В дальнейшем состоялось еще два аналогичных саммита: в 2012 году - в Сеуле и в 2014 году - в Гааге. Вместе с тем к третьему саммиту исчерпанность политической повестки дня подобного рода мероприятий становилась все более очевидной. Саммиты сыграли свою положительную роль в привлечении внимания мирового сообщества к важности укрепления ФЯБ, однако необходимость регулярного обсуждения данной проблематики на самом высоком уровне вызывала все больше вопросов. Тем не менее было принято решение о проведении еще одного саммита в 2016 году, в США, который, по замыслу его инициаторов, должен стать последним. В ноябре 2014 года на сайте МИД России был опубликован официальный комментарий Департамента информации и печати о том, что Российская Федерация не будет принимать участия в подготовительных мероприятиях к четвертому саммиту по ФЯБ в Вашингтоне18. В качестве причин, побудивших Россию принять такое решение, приводятся несогласие с концепцией подготовки к предстоящему мероприятию, «предполагающей особые права для США, Южной Кореи и Нидерландов (как организаторов предыдущих саммитов) за счет откровенной дискриминации других участников», а также «создание прецедента вмешательства извне в планирование работы международных организаций»19. Как подчеркнуто в комментарии, вместо этого Российская Федерация «намерена сосредоточиться на работе по укреплению соответствующего сотрудничества в рамках МАГАТЭ»20.

Таким образом, проблематика ФЯБ утвердилась в качестве одного из важных направлений международного взаимодействия государств. Как представляется, то значение, которое было уделено данному вопросу в ходе его обсуждения на высшем уровне, сохранит актуальность этой темы на длительный период времени. Однако продолжение практики удерживания проблематики ФЯБ в орбите пристального внимания лидеров государств вряд ли будет иметь «добавленную стоимость». Куда более эффективной представляется работа по ФЯБ на площадке МАГАТЭ - единственной международной организации, обладающей необходимым экспертным потенциалом в этой области. При этом не стоит забывать, что любая международная деятельность в данной сфере должна осуществляться в строгом соответствии с ключевыми принципами обеспечения ФЯБ, зафиксированными в соответствующих международно-правовых инструментах, и в первую очередь с принципом ответственности государства за обеспечение ФЯБ на своей территории.

 

 

1Глоссарий МАГАТЭ по вопросам безопасности. Терминология, используемая в области ядерной безопасности и радиационной защиты // URL:// http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/IAEASafetyGlossary2007/Glossary/SafetyGlossary_2007r.pdf

2Тамже.

3Convention on the Physical Protection of Nuclear Material // IAEA Information Circular. INFCIRC/274/Rev.1. May 1980.

4Status of the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material // URL: https://www.iaea.org/Publications/Documents/Conventions/cppnm_status.pdf

5Convention on the Physical Protection…

6Ibid.

7Ibid.

8Amendment to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material // URL: http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/conventions/Conv6amd.pdf

9Status of the Amendment to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material // URL: https://www.iaea.org/Publications/Documents/Conventions/cppnm_amend_status.pdf

10Status of the International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism Material // URL: https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII-15&chapter=18&Temp=mtdsg3&lang=en

11International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism Material // URL: http://www-ns.iaea.org/downloads/conventions-codes-resolutions/suppresssion-of-terrorism-convention.pdf

12Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающиеся физической защиты ядерных материалов и ядерных установок.INFCIRC/225/Rev.5. Вена: МАГАТЭ, 2012.

13Nuclear Security Plan 2014-2017 // URL: http://www-ns.iaea.org/downloads/security/nuclear-security-plan2014-2017.pdf

14Глобальная инициатива по борьбе с актами ядерного терроризма // URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dvbr.nsf/9fee8f48902e30b7c32575d90042c90b/66c647833cd888ce44257a16003e5eb7!OpenDocument

15Communiqué of the Washington Nuclear Security Summit // URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/communiqu-washington-nuclear-security-summit

16Work Plan of the Washington Nuclear Security Summit // URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/work-plan-washington-nuclear-security-summit

17Меморандум Российской Федерации на саммите по ФЯБ 2010 г. в Вашингтоне // URL: http://www.rusmission.org/5/1/134

18Комментарий Департамента информации и печати МИД России в связи с публикациями в американских СМИ по поводу отказа Российской Федерации от участия в процессе подготовки к Саммиту по физической ядерной безопасности 2016 г. в США // URL: http://www.mid.ru/kommentarii/-/asset_publisher/2MrVt3CzL5sw/content/id/844845

19Там же.

20Там же.