ENGLISHКонфронтация между Россией и Западом в связи с украинским кризисом затронула многие аспекты их взаимоотношений, в том числе в рамках Совета Европы. Российские СМИ уделили достаточно внимания решению Парламентской ассамблеи СЕ о лишении делегации РФ права голоса и ряда других полномочий, принятому в апреле 2014 года и, по сути, подтвержденному в январе 2015 года.
В свою очередь, российские парламентарии, в том числе на самом высоком уровне, заговорили о возможном выходе России из этой организации. Основания для обиды у них, несомненно, есть, в решениях ПАСЕ очевиден двойной стандарт.
При этом, однако, упускается из виду то, что ПАСЕ отнюдь не является самым важным органом Совета Европы и что не она определяет его весьма разностороннюю деятельность. Но исторически сложилось так, что в России именно ПАСЕ воспринимается как лицо и выразитель политической линии Совета. Даже среди экспертов-международников немного тех, кто имеет достаточно полное представление о функциях, структуре и методах деятельности СЕ. В настоящей статье помимо отношений между Россией и СЕ предлагается сжатый обзор на эту тему. Но прежде представляется целесообразным очень кратко осветить тот исторический путь, который СЕ прошел с момента своего создания в 1949 году и который предопределил его нынешнюю роль в Европе и, соответственно, его значение для России.
q
Впервые идею создания Совета Европы как органа, целью которого было бы политическое, экономическое и военное объединение европейских государств в виде «Соединенных Штатов Европы», выдвинул Уинстон Черчилль в своем выступлении в Цюрихском университете в сентябре 1946 года1.
Однако уже на созванном с этой целью конгрессе в мае 1948 года в Гааге проявились противоречия, сказывавшиеся затем на СЕ на всем протяжении его существования. Во-первых, среди делегатов не было единства по главнейшему вопросу, а именно: что считать Европой, какими критериями определять «европейскую общность»? Самым простым решением, как полагали ряд делегатов, было бы положить в основу географический критерий и, соответственно, «включить в Европу» все государства континента. Этот подход не был отвергнут, что в конечном счете сделало СЕ «чисто европейской» организацией с географической точки зрения. Однако краеугольным камнем «европейской общности» было все же решено считать «общие ценности», прежде всего личные свободы и права человека, плюралистическую демократию и верховенство права, а также уважение культурной самобытности народов и этносов в рамках общей европейской культуры. В последнем случае особый акцент делался на недопущении агрессивного национализма и расизма2.
Во-вторых, на конгрессе столкнулись два принципиально разных подхода к идее «единой Европы» и, соответственно, роли, задачам и будущему создаваемой организации. Парадоксальным образом Великобритания, в противоположность Уинстону Черчиллю, видела эту «единую Европу» исключительно как союз суверенных государств и предлагала назвать последнюю «Советом Европы». Франция, напротив, продвигала федералистскую концепцию и считала необходимым назвать ее «Европейским союзом»3.
В конечном счете возобладал подход Великобритании, и 5 мая 1949 года в Лондоне был подписан договор об учреждении СЕ. Его членами-учредителями стали десять государств - Бельгия, Дания, Великобритания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция.
В Уставе новой организации была заложена первоначальная идея превратить ее со временем в главную структуру европейского объединительного процесса. Его преамбула походила на вступительную часть настоящей «европейской конституции». В ней провозглашалась приверженность духовным и моральным ценностям, являющимся общим достоянием народов государств-членов, в первую очередь свободе личности, особенно в политической области, и верховенству права, «лежащему в основе любой подлинной демократии». В статье 1 Устава провозглашалась цель достижения большего единства между государствами-членами «во имя защиты и осуществления общих идеалов и принципов», а также содействие их экономическому и социальному прогрессу»4.
Очень широкой, по Уставу, устанавливалась компетенция СЕ. По сути, он мог заниматься любыми вопросами, кроме вопросов обороны (которые к тому времени уже были отнесены главным образом к компетенции Организации Североатлантического договора, созданной 4 апреля 1949 г.).
Однако заложенные в Уставе амбиции ограничивались предусмотренной Лондонским договором компромиссной компоновкой руководящих органов новой организации. С одной стороны, по предложению Франции и Бельгии в СЕ образовывалась Консультативная ассамблея, состоявшая из депутатов национальных парламентов (по квоте для каждой страны), которая теоретически могла обсуждать любые вопросы, относящиеся к компетенции СЕ. Однако ее решения носили сугубо рекомендательный характер. Единственной ее практической прерогативой было избрание генерального секретаря организации и его заместителя, а затем судей Европейского суда по правам человека.
С другой стороны, по настоянию Великобритании, правом принимать реальные решения по всем вопросам наделялся Комитет министров (на деле в нем с 1951 г. обычно заседают их «уполномоченные представители»), то есть орган, представлявший правительства государств-членов. Почти все его решения принимались на основе консенсуса. Более того, поначалу Комитет министров утверждал даже повестку дня Консультативной ассамблеи. Таким образом, правительства получали возможность заблокировать любую слишком далекоидущую инициативу парламентариев.
В целом вся дальнейшая история СЕ характеризовалась этим дуализмом, непрерывными поисками компромиссов между стремлением придать организации более наднациональный характер, прежде всего на базе «общих ценностей», выражавшихся прежде всего Консультативной ассамблеей, и прагматизмом, присущим Комитету министров, который олицетворял чисто межгосударственное сотрудничество.
Следует, однако, подчеркнуть, что первоначально в связке Комитет министров - Консультативная ассамблея именно последняя задавала тон. Ее инициативы поддерживали, помимо Уинстона Черчилля, такие политические «тяжеловесы», как премьер-министр Бельгии Анри Спаак и министр иностранных дел Франции Робер Шуман, известные своими евроинтеграционными взглядами. Активность Консультативной ассамблеи сыграла важнейшую роль в том, что уже 4 ноября 1950 года СЕ принял Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (известную как Европейская конвенции по правам человека, или ЕКПЧ), которая с основанием считается сегодня «конституцией» этой организации.
При выработке конвенции столкнулись два подхода: ограничиться изложением в ней общих принципов, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека ООН, или дать определение основных свобод. Победил второй подход, и в конвенцию были включены
18 основных свобод, например право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, а также запрет пыток и негуманного обращения. Уже в 1952 году Дополнительным протоколом №1 к ним были прибавлены еще три права - на собственность, образование, свободные выборы.
Новацией ЕКПЧ по сравнению с другими конвенциями явились предусмотренные в ней жесткие механизмы контроля за ее исполнением, а именно: Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека, куда могли подавать соответствующие жалобы государства (против других государств), а также, и это было подлинным прорывом, частные лица в индивидуальном порядке против государства. По сути, речь шла о первом (и до сих пор единственном) наднациональном судебном учреждении, решения которого по жалобам обычных граждан были обязательными для государства. Правда, на начальном этапе действенность этих нововведений ограничивалась тем, что подавать жалобу можно было только на то государство, которое признавало юрисдикцию суда.
Первым из этих механизмов явилась Европейская комиссия по правам человека, созданная в 1954 году. Но уже в 1959 году был создан Европейский суд по правам человека. Судьи, как уже было сказано выше, избирались Консультативной (Парламентской) ассамблеей, по одному от каждого государства. Порядок работы Суда впоследствии неоднократно менялся, поскольку, как принято говорить в СЕ, он стал «жертвой своего успеха», то есть его сразу же стало захлестывать слишком большое количество жалоб.
В значительной мере это объяснялось тем, что позже ратификация ЕКПЧ и признание юрисдикции Европейского суда стали обязательными условиями вступления в СЕ. Если учесть, что, например, с 1989 года по 1996 год число государств - членов СЕ выросло с 23 до 40, можно представить вал жалоб, обрушившийся и на Комиссию, и на Суд. В конечном счете в целях упрощения работы в 1998 году оба института были слиты в единый Европейский суд по правам человека. Позже были осуществлены и другие реформы5.
ЕКПЧ регулировала в основном политические и гражданские права. Поэтому она почти не затрагивала начавшийся в 1950-х годах в основных западноевропейских странах процесс создания «европейской социальной модели», основывавшейся на тесной увязке экономической и социальной политики, мощной социальной защите населения, особенно уязвимых категорий (безработные, пожилые люди, инвалиды, дети в трудной жизненной ситуации, семьи с детьми, мигранты и национальные меньшинства), продвижении и реализации социальных прав, уменьшении до возможного минимума разрыва между богатыми и бедными. Конечной целью этой модели было достижение в европейских обществах высокой степени социальной сплоченности, которая рассматривалась как непременное условие устойчивого экономического развития.
В этой связи в 1956 году при поддержке Консультативной ассамблеи в СЕ началась выработка Европейской социальной хартии, которую впоследствии назвали «второй конституцией» организации. Текст ее был принят только в 1961 году из-за противодействия комиссии по экономическим вопросам, выражавшей интересы капитала.
По сути, Хартия представляла собой свод основных социальных и трудовых прав. Однако только пять ее статей из 26 были обязательными при ратификации. В 1996 году была принята более продвинутая версия Хартии (пересмотренная Европейская социальная хартия), ратификация которой требовала принятия уже 16 статей: шести обязательных (из девяти) и десяти из остающихся 22. В пересмотренной Хартии было также предусмотрено право на подачу в ее контрольный орган - Европейский комитет по социальным правам - коллективных жалоб со стороны международных организаций работодателей и трудящихся, международных неправительственных организаций, признанных СЕ, а также национальных представительных организаций государств-членов. Это тоже был подлинный прорыв, поскольку тем самым впервые в Европе вводился наднациональный механизм защиты интересов трудящихся.
Стоит упомянуть также принятие Советом Европейского кодекса социального обеспечения. Первая его версия от 1964 года предусматривала, например, что средняя пенсия в государстве, ратифицировавшем ее, не должна быть ниже 40% от среднего заработка в нем. Во второй версии от 1990 года этот потолок был поднят до 75% среднего заработка.
По инициативе Консультативной ассамблеи в 1954 году была также принята Европейская культурная конвенция (ЕКК). С одной стороны, она защищала и поддерживала развитие национальных культур и языков, а с другой - поощряла культурное сотрудничество между странами в целях формирования «европейского культурного пространства». Особенностью ЕКК было то, что к ней могли присоединяться государства, не входившие в СЕ. Они могли, таким образом, участвовать в соответствующих мероприятиях СЕ и тем самым приобщаться к его деятельности, не претендуя на формальное членство. Вместе с тем это позволяло СЕ де-факто расширять свою сферу действия.
Выработав и приняв эти конвенции, СЕ охватил три важнейших измерения «общих ценностей» - политические и гражданские права и свободы; социально-экономические права и социальную защиту; европейскую культурную общность, сочетающуюся с поддержанием культурно-языкового разнообразия и самобытности. В дальнейшем СЕ, с одной стороны, продолжал конкретизировать эти три направления в новых конвенциях и других правовых инструментах, а с другой - разрабатывал новые проблемы гуманитарного права, связанные, например, с клонированием человека, влиянием на личность и общество новых информационных технологий и т. д. Именно в СЕ были подготовлены, в частности, Конвенция по правам человека и биомедицине 1997 года и Дополнительный протокол о запрете клонирования человека 1998 года, являющиеся на сегодняшний день базовыми регламентирующими актами в этих областях.
Процесс европейской интеграции оказался значительно сложнее, чем предполагали его инициаторы. Далеко не все страны были готовы жертвовать государственным суверенитетом во имя одних только «общих ценностей». Подлинным двигателем интеграции явились не «общие ценности», а экономические интересы соответствующих стран, которые требовали длительной притирки. Ядром этого процесса стало образованное в 1957 году Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Кроме него существовала созданная в 1960 году Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), которая включила в себя ряд других западноевропейских государств, в том числе Великобританию.
По мере того как выяснилось, что основным двигателем европейской интеграции становилось ЕЭС, а не СЕ, Комитет министров организации все больше умерял интеграционные инициативы Консультативной ассамблеи (с 1993 г. - Парламентская ассамблея) и ограничивал ее роль, что начало приводить к внутренним кризисам в организации.
Подобные кризисы ослабляли СЕ и вели к уменьшению его веса перед лицом ЕЭС. Но он не переставал бороться за свою «нишу», сконцентрировавшись на сфере «общих ценностей», что и предопределило его дальнейшую судьбу. Сначала он играл роль своего рода политико-идеологической надстройки, которая соединяла ЕЭС, медленно, но верно эволюционировавшего к реальному наднациональному образованию, с государствами, которые в него не входили, в частности государствами ЕАСТ. Между руководящими органами СЕ и ЕЭС-ЕС были установлены регулярные контакты, Европейский парламент долгое время проводил свои сессии в том же зале «Дворца Европы» - штаб-квартиры СЕ, что и его Парламентская ассамблея. Было налажено сотрудничество и между комитетами и комиссиями обеих ассамблей.
Но эта функция СЕ не смогла обеспечить ему длительного оживления. По мере вхождения большинства членов ЕАСТ в ЕЭС и расширения сфер компетенции последнего, СЕ все больше оказывался в его тени.
К 1980-м годам встал вопрос о дальнейших перспективах Совета. Он обрел «второе дыхание» лишь с началом исторических перемен в восточноевропейских странах. СЕ, быстро установивший контакты с демократическими движениями в них, активно поддерживал эти перемены. После падения коммунистического строя в странах Восточной Европы, в том числе на постсоветском пространстве, СЕ взял на себя роль «школы демократии» для них. Особенно большой вклад он внес в осуществление там конституционных реформ, приведение в соответствие с демократическими критериями законодательства по выборам. В 1999 году в СЕ было создано несколько новых институтов, в том числе такие известные сегодня, как Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) и Европейский комиссар по правам человека.
В результате указанных перемен СЕ закрепил за собой роль главной структуры по формированию единого общеевропейского пространства в гуманитарной сфере, прежде всего единого пространства демократии и прав человека.
1990-е годы и начало 2000-х можно считать пиком деятельности СЕ. По мере его расширения усиливалась и приобретала разнообразие организационная структура СЕ, возрастала роль его Генерального секретариата, появлялись новые подразделения, размещенные вне Страсбурга и Франции. В конечном счете он превратился в разветвленную организацию, охватывающую своей деятельностью всю Большую Европу, в том числе в определенной мере и Белоруссию, которая формально не входит в СЕ, но участвует в ряде его конвенций.
Однако дальнейшее расширение Европейского союза, включающего ныне уже 28 государств (которые составляют большинство в СЕ), наделение его новыми функциями в гуманитарной сфере и особенно появление в нем Хартии основных прав (2000 г.) и Агентства по основным правам (2004 г.) вновь поставили вопрос о существовании Совета в том виде, в каком он функционировал до сих пор. Пытаясь приспособиться к этой ситуации, СЕ стремится, в частности, найти «институциональный компромисс» с ЕС, предлагая ему присоединиться к ЕКПЧ (в качестве единого целого). Это гарантировало бы СЕ сохранение его лидирующей роль в продвижении и защите прав человека на всем континенте. Консультации по этому вопросу идут давно, в 2013 году был подписан меморандум, где была обозначена эта цель, но переговоры пока еще не закончены.
Главная причина состоит в том, что сам ЕС пока окончательно не определился по вопросу о своих отношениях с СЕ. Нужность СЕ для него зависит от того, будет ли ЕС продолжать расширяться и где этот процесс остановится. Пока в ЕС борются две противоположные тенденции. С одной стороны, уже видна логика имперской экспансии, воплощаемая прежде всего Европейской комиссией и брюссельской «евробюрократией», которая требует продолжать включать новые рынки сбыта и рынки труда. Пример Украины, за перспективу интеграции которой ЕС откровенно борется сейчас, весьма показателен. С другой стороны, в условиях нынешнего экономического кризиса, усиливающего «евроскептицизм» в общественном мнении на пространстве ЕС, во многих государствах-членах раздаются призывы «взять паузу» в отношении приема новых членов. Идут дискуссии о том, кто из остающихся вне ЕС государств в принципе может вступить в него.
Парадоксальным образом именно эта неопределенность дает СЕ главный шанс на выживание. Как представляется, в обозримом будущем он может претерпеть определенные реформы, в том числе значительное сокращение персонала, чтобы адаптироваться к меняющейся ситуации, но при этом в целом сохранится в том виде, в каком он существует сейчас. Ни одна другая организация пока не в состоянии заменить СЕ в обеспечении единого гуманитарного пространства на всем континенте.
Речь идет прежде всего о его роли в формировании и контроле за исполнением общеевропейского конвенционного права, которое продолжает являться одним из осевых направлений его деятельности. За время существования СЕ в его рамках, помимо ЕКПЧ, Европейской социальной хартии и Европейской культурной конвенции, было принято более 200 конвенций и протоколов к конвенциям, охватывающих самые различные вопросы - от взаимной правовой помощи в уголовной и гражданской сферах, экстрадиции, борьбы с коррупцией, борьбы с терроризмом до образования, культуры и культурного наследия, медицины, биомедицины, биоэтики, новых информационных технологий или даже спорта. Весьма важное значение имело, например, принятие в 1992 году Хартии региональных языков или языков меньшинств или в 1993 году - Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Среди недавних конвенций можно назвать, например, Конвенцию о защите детей от сексуальной эксплуатации и насилия 2007 года, Конвенцию о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием 2011 года, Конвенцию о борьбе с фальсификацией медицинской продукции и сходными преступлениями, угрожающими здоровью населения 2014 года, Конвенцию против манипулирования спортивными соревнованиями 2014 года.
СЕ продолжает также вырабатывать рекомендации (Комитета министров и Парламентской ассамблеи) государствам-членам, которые также считаются правовыми инструментами. Они обычно содержат практические и методические указания по продвижению тех или иных прав или механизмов защиты прав и зачастую предшествуют выработке соответствующей конвенции.
Рекомендации по своей проблематике принимает также такой важный орган СЕ, как Конгресс местных и региональных властей, занимающийся проблемами местного и регионального самоуправления.
Одним из главных направлений деятельности СЕ остается осуществление контроля за ситуацией в областях демократии и защиты прав человека в государствах-членах (например, за соответствием демократическим нормам и стандартам проводимых в них конституционных реформ, выборов всех уровней, соблюдением прав человека правоохранительными органами, пенитенциарными учреждениями и т. д.).
Эта деятельность затрагивает и государства Европейского союза, но особенное значение она имеет для государств, остающихся вне его. Соответственно, будет сохраняться значение таких органов СЕ, как Венецианская комиссия, Европейский комиссар по правам человека, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Европейский комитет по предотвращению пыток (ЕКПП), учрежденный после принятия в 1987 году Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Они регулярно проводят обследования государств-членов по своим темам и публикуют соответствующие доклады. Стоит упомянуть и такие активные структуры, как Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) или Европейская комиссия по гендерному равенству (ЕКГР), подготовившая упомянутую выше Конвенцию о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием 2011 года.
Но самое важное место среди них все же занимает Европейский суд по правам человека, который завоевал за годы своего существования такой авторитет, что имеет все шансы сохраниться при любом развитии событий. С 1998 года он заседает на постоянной основе в составе 47 судей (по одному от каждого государства-члена). Суд принимает жалобы государств, частных лиц в индивидуальном порядке, групп лиц и их объединений, в частности неправительственных организаций.
При всем том, что подавляющее число жалоб, поступающих в Суд, объявлялись им по разным причинам «неприемлемыми», с 1959 года он вынес более 17 тыс. решений, которые являются обязательными для государств-членов и вынуждают их вносить в свое законодательство и административную практику необходимые изменения, а также выплачивать компенсации потерпевшим. Кроме того, многие решения суда рассматриваются национальными судебными учреждениями как прецеденты, которыми нужно руководствоваться при рассмотрении аналогичных дел.
Стоит отметить также, что, хотя, с учетом численности населения, наибольшее количеств жалоб в последние два десятилетия поступало из Турции, Румынии, России, Италии и Польши (именно в таком порядке), среди государств, затронутых решениями Суда, довольно часто оказывались те из них, кто считал себя «эталоном» правового государства, в частности Франция и Великобритания. Обе эти страны осуждались, например, за грубые нарушения прав заключенных. (Причем если Франция реагировала на эти решения адекватно, то Великобритания в ответ подвергала сомнению легитимность самого Суда и даже требовала провести его реформу, чтобы уменьшить его прерогативы.)
Таким образом, функцию СЕ по формированию и поддержанию общеевропейского гуманитарного пространства, особенно по таким направлениям, как демократия, права человека и верховенство права, трудно переоценить. Очень важное значение, как уже отмечалось, она имеет для Албании, Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдовы, Турции, Украины, которые вряд ли будут скоро приняты в ЕС, не говоря уже о России, в отношении которой вопрос не ставился еще даже гипотетически. Между тем эти страны представляют около трети населения Европы. Россия занимает среди них особое место, как в связи с численностью населения и размерами территории, так и с тем, что она входит в число пяти «главных плательщиков» СЕ, обеспечивающих 80% бюджета организации (кроме нее в это число входят Великобритания, Германия, Италия и Франция).
q
Россия была принята в Совет Европы в феврале 1996 года, хотя заявку она подала еще в 1992 году. Более того, контакты с СЕ, в частности с Парламентской ассамблеей, были установлены еще в советскую эпоху. 7 июля 1989 года на ее сессии выступил с речью М.С.Горбачев, подробно изложивший свою концепцию «общеевропейского дома». Он призвал к созданию «единого правового пространства» на континенте и подчеркнул существование «общеевропейской культурной идентичности». Большинство членов ПАСЕ приветствовали это выступление, охарактеризовав его как «историческое»6. Верховный Совет СССР получил статус «специального гостя» ПАСЕ, который позволял ему участвовать в сессиях ассамблеи без права голоса.
ПАСЕ, которая, согласно существующей процедуре, выносит свое мнение на рассмотрение Комитета министров (именно он принимает окончательное решение), выдвинула России список из 25 требований - самый большой за всю историю СЕ. Помимо ратификации ЕКПЧ и отмены смертной казни в нем содержались, например, такие требования, как отмена запрета на выезд за границу «секретоносителей», введение альтернативной службы для призывников, запрет для ФСБ иметь свои следственные изоляторы, а во внешнеполитической сфере - прекращение практики рассмотрения ряда постсоветских стран как «зоны особых интересов» РФ и выполнение обязательств по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).
Стоит отметить, что наиболее активно против принятия России выступали страны, к которым при вступлении также предъявлялись серьезные претензии, в частности Румыния, Латвия и Эстония.
В конечном счете ПАСЕ одобрила российскую заявку, поскольку большинство ее членов сочли, что отказ, во-первых, нес риск нового раскола Европы, а во-вторых, он мог бы нанести ущерб демократическим процессам в стране. Это подчеркнул в своем заключительном выступлении и тогдашний генеральный секретарь СЕ Даниэль Таршис7.
Обе стороны сознавали, что принятие России было своеобразным «авансом», который ей еще предстояло оправдать. К сожалению, путь РФ к «общим ценностям» оказался даже более трудным и извилистым, чем они себе тогда представляли. В большинстве случаев это объяснялось тем, что в самой России многие воспринимали вступление в СЕ как формальное признание ее принадлежности к «семье европейских народов», то есть, скорее, как вопрос внешнего престижа страны. Между тем обязательства по членству требовали ее глубокой внутренней трансформации, особенно на уровне политической и судебной систем, а также правоохранительных органов. В более широком плане речь шла о коренном изменении взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Необходимо было найти такой баланс этих взаимоотношений, чтобы, с одной стороны, положить конец безраздельному доминированию государства и дать возможность развиваться гражданскому обществу, а с другой - обеспечить выполнение государством своих функций. Важное значение в этом плане имело установление верховенства права и появление независимого от других ветвей власти правосудия.
Но уже в конце 1990-х годов в СЕ начали раздаваться голоса, что развитие России проходит в ином русле. Сначала это касалось коррупции государственного аппарата и правоохранительных органов, а также приобретения институтом президента страны сакрального «царского» характера. После 2000 года эксперты и различные инстанции СЕ начали заявлять, что государство в России, которое стало более дееспособным по сравнению с 1990-ми годами, одновременно начало все активнее устанавливать свой контроль над гражданским обществом. В СЕ посыпались жалобы от неправительственных организаций о том, что им все труднее работать. Участились и заявления, что на выборах разных уровней, особенно в регионах, все более открыто применялся «административный ресурс». Критике подвергалась и российская уголовно-судебная машина, которая, как считали в СЕ, не разорвала полностью пуповину зависимости от власти.
По этим причинам отношения между Россией и СЕ пережили не один кризис. Критика СЕ, естественно, вызывала ответную гневную реакцию со стороны российских властей. Российской делегации в ПАСЕ приходилось выдерживать настоящие баталии в связи со второй чеченской войной, конфликтом с Грузией в 2008 году. Украинский кризис привел к новым «баталиям» и ограничению ее полномочий.
Конечно, напряженности добавляло и то, что СЕ, представляющий собой западный институт, неоднократно проявлял в отношении России двойной стандарт. Это особенно касается ПАСЕ. Автор этих строк, работавший в Совете Европы в 1998-2013 годах, хорошо помнит, как в 2000 году, во время второй чеченской войны, ПАСЕ обвиняла Россию в «несоразмерном применении силы», в «недопустимых бомбардировках» населенных пунктов и в целом «в войне против части собственной страны». В нарушениях прав человека обвинялась только федеральная сторона. СЕ даже навязал командованию федеральной военной группировки в Чечне приказ, по которому перед «зачисткой» какого-либо населенного пункта нужно было заранее предупреждать об этом местные власти. Конечно, этот приказ был абсурдным с военной точки зрения, но СЕ им очень гордился8. Принцип территориальной целостности России при этом упоминался лишь формально.
Нынешняя позиция СЕ, в частности ПАСЕ, по гражданской войне на Украине отличается радикально. На первый план выдвинут именно принцип территориальной целостности страны, а применение силы против «сепаратистов» не подвергается сомнению. Ответственность за нарушения прав человека формально возлагается на обе стороны, но интерес проявляется главным образом к действиям в этом отношении ополченцев9.
Двойной стандарт иногда наблюдался даже в решениях по России Европейского суда по правам человека. В качестве примера можно сослаться на известное «дело Иляшку против Российской Федерации и Республики Молдовы» от 2004 года. Суд тогда поддержал молдавского боевика И.Иляшку, попавшего в плен к силовикам Приднестровской Молдавской Республики и долгое время находившегося там в тюрьме. Поскольку ПМР не была признанным государством, Суд, нашедший, что права И.Иляшку были нарушены, возложил ответственность на Молдову, а также на Россию под предлогом, что реальная власть на этой территории принадлежала дислоцированному там российскому военному контингенту, и постановил выплатить жалобщику компенсацию. Россия нашла это решение «политически мотивированным» и в результате долго отказывалась поддержать очередную реформу Суда (Протокол к ЕКПЧ №14). Стоит отметить, что политическую составляющую в этом деле узрели даже некоторые западные исследователи10.
Следует, однако, подчеркнуть, что эти и другие противоречия между Россией и СЕ не должны заслонять многочисленные факты плодотворного сотрудничества в самых различных областях. В частности, несмотря на инцидент с «делом Иляшку», Россия выполняла и продолжает выполнять решения Европейского суда по правам человека, что, с одной стороны, позволяет гражданам лучше защитить свои права, а с другой - вынуждает власть вносить усовершенствования в работу затронутых государственных органов, особенно правоохранительной и судебной систем.
Россия, помимо обязательной ЕКПЧ, к настоящему времени ратифицировала 55 конвенций СЕ и протоколов к ним, а это означает, что многие положения конвенционного права СЕ становятся положениями внутреннего права России и тем самым способствуют улучшению его качества.
В этой связи следует особо отметить ратификацию Россией в 2009 году Европейской социальной хартии. Россия представляет теперь в Комитет по социальным правам Хартии национальные доклады (отчеты) об исполнении обязательств по этой конвенции и получает заключения и замечания, требующие от нее улучшения соответствующих законодательства и практики. А это служит интересам огромного большинства населения страны.
В качестве примера можно сослаться на заключение упомянутого комитета на первые доклады РФ от 2012 и 2013 годов, где он констатировал невыполнение ею целого ряда обязательств по Хартии. Особо были выделены низкое качество российского здравоохранения, фактическая платность большинства медицинских услуг, теоретически являющихся бесплатными, высокий уровень травматизма на производстве, очень низкие пособия по безработице11. В ответ правительство РФ, обратив внимание на уже предпринятые им усилия по решению этих проблем, было вынуждено тем не менее взять обязательство осуществлять реформы, направленные на улучшение ситуации во всех затронутых областях.
Стоит упомянуть, что СЕ в течение более десяти лет помогал России в подготовке к ратификации Европейского кодекса социального обеспечения (ЕКСО). К сожалению, он так и не был ратифицирован, ибо, несмотря на имевшие место повышения в России трудовых пенсий, средняя их величина так и не была выведена на минимальный уровень в 40% от средней заработной платы, как того требует Кодекс. Не была также выполнена рекомендация по переходу на европейский критерий определения бедности (менее 60% среднедушевого дохода по стране), и в России она по-прежнему исчисляется на основе значительно более низкого показателя - так называемого прожиточного минимума, который позволяет занижать число людей, живущих в условиях бедности. Однако проведенная работа по подготовке к ратификации ЕКСО не была напрасной, она позволила заблокировать попытки поставить пенсионную систему страны исключительно на накопительную основу, что, как показывает международный опыт, привело бы к уменьшению и без того скромных пенсий.
Важное значение для России имеет также повседневное практическое сотрудничество с СЕ. Речь идет в первую очередь о работе представителей РФ в главном органе Совета - Комитете министров, который, собственно, и определяет политику организации. Эта работа продолжается, невзирая ни на какие кризисы.
Не прерывается сотрудничество в рамках Конгресса местных и региональных властей, который активно способствует продвижению наилучшей европейской практики в местных территориальных образованиях и регионах.
Представители РФ заседают в многочисленных руководящих комитетах, комиссиях и комитетах экспертов СЕ, где проводится большая повседневная работа по подготовке проектов конвенций, протоколов к ним, рекомендаций, методических указаний, а также по контролю за исполнением уже действующих конвенций.
Большое число российских специалистов, в том числе из МВД, Министерства юстиции, прокуратуры, представители судейского корпуса участвовали и продолжают участвовать в различных программах, которые позволяют ознакомиться с главным интеллектуальным ресурсом СЕ - современными методиками, современными подходами к решению правовых, социальных, гуманитарных проблем, аккумулировавшими в себе знания и опыт передовых стран и нацеленными прежде всего на защиту прав личности, особенно представителей уязвимых категорий.
Еще большее количество российских специалистов прошло через ознакомительные мероприятия СЕ в самой России, получив тем самым возможность узнать эти подходы и методики. Не все из них применимы в России, но большинство признаются полезными и вносят не всегда замечаемый, но в целом очень ценный вклад в гуманитарную эволюцию российского общества и Российского государства, идет ли речь о социальной, образовательной или пенитенциарной сферах.
Таким образом, Россия объективно заинтересована в продолжении сотрудничества с СЕ. Альтернативы ему нет, поскольку в широком плане это сотрудничество является важнейшим фактором того, чтобы страна оставалась в общеевропейском цивилизационном русле даже в контексте нынешней конфронтации с Западом.
Совет Европы со своей стороны, несмотря на отмеченные выше противоречия и трения, также заинтересован во взаимодействии с Россией. Без нее нет Большой Европы, которая являлась и продолжает являться la raison d’être существования этой организации.
1The Challenges of a Greater Europe. The Council of Europe and democratic security. Strasbourg: Council of Europe Publishing, 1996. Р. 11.
2Pétaux J. L’Europe de la démocratie et des droits de l’homme. L’action du Conseil de l’Europe. Strasbourg: Editions du Conseil de l’Europe, mars 2009. Р. 53-58.
3Ibid.
4Устав Совета Европы. Лондон, 5 мая 1949 г. Strasbourg: Editions du Conseil de l’Europe, 2012. С. 2.
5Le Conseil de l’Europe: 800 millions d’Européens. Strasbourg: Editions du Conseil de l’Europe, juillet 2001; Saisir la Cour Européenne de droits de l’homme. CB Nijmegen, Pays-Bas: Wolf Legal Publishers, 2011. Р. 3.
6Wassenberg B. Histoire du Conseil de l’Europe / Préface de Marie-Thérèse Bitsch. Strasbourg: Editions du Conseil de l´Europe, mars 2013. Р. 155.
7The Challenges of a Greater Europe. The Council of Europe... Р. 60-61.
8Чернега В.Н. Развода не будет // Московские новости. 2000. 28 марта - 3 апреля. С. 7.
9La situation humanitaire des réfugiés et des personnes déplacées ukrainiennes // Rapport. Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées / Rapporteur: M. Jim Sheridan, Royaume-Unis, Groupe socialiste - Assemblée parlementaire, doc. 13651, 16 décembre 2014.
10Pétaux J. L’Europe de la démocrtatie et des droits de l’homme… Р. 207.
11www.coe.int/t/dgh/monitoring:socialcharter/conclusions/State/ RussianFederation2013 en.pdf
