Последние события на Украине и конструктивная роль ОБСЕ в урегулировании кризисной ситуации на юго-востоке страны (активное подключение ОБСЕ при председательстве Швейцарии к разработке и реализации Женевских и Минских договоренностей, направление миссии наблюдателей за прекращением огня и осуществление правозащитного мониторинга) еще раз подтвердили востребованность этой универсальной региональной организации в международной «кризисной дипломатии», в нахождении развязок по военно-политическим аспектам украинского кризиса.

Однако парадокс ситуации состоит в том, что, пожалуй, впервые в послевоенной истории «антикризисный потенциал» ОБСЕ был задействован применительно к политическим последствиям масштабного кризиса в результате конфликта интересов, связанного с решением ЕС и Украины форсировать процесс торгово-экономической ассоциации Украины с ЕС без учета естественных озабоченностей России и ее партнеров по Таможенному союзу (Евразийский экономический союз).

Это указывает на то, что с развитием глобализации и интеграции меняется природа конфликтных ситуаций, в том числе и на европейском континенте, происходит своеобразное замещение военно-политических противоречий торгово-экономическими, особенно в контексте агрессивного расширения географической зоны торгово-экономических объединений и стремления отдельных региональных блоков к монополизации своих позиций в ущерб другим странам. Осложняющий фактор - отсутствие системных «горизонтальных» связей между важнейшими игроками (ЕС - Таможенный союз - Евразийский экономический союз), консультативных и антикризисных механизмов, способных решать задачи предотвращения кризисов. В результате может возрасти непредсказуемость таких ситуаций, способных при отсутствии своевременных корректирующих мер спровоцировать серьезную политическую напряженность и даже полномасштабный кризис. Особенно в случаях, когда накопившиеся проблемы усугубляются торгово-экономическими санкциями и «войнами».

Поэтому все большую актуальность приобретает вопрос о расширении параметров традиционной «антикризисной» повестки ОБСЕ, включении  в нее новых вызовов, связанных с политикой и действиями торгово-экономических объединений.

ОБСЕ, обладая значительным потенциалом «превентивной дипломатии», способна решить возникающие проблемы и тем самым внести конструктивный вклад в гармонизацию интеграционных процессов не только в Европе, но и в разрезе Европа - Азия.

ОБСЕ и снижение рисков, связанных с изменением конфигурации торгово-экономических
организаций в Европе

Первоначально ОБСЕ была создана как всеобъемлющая платформа для обеспечения диалога и сотрудничества между Востоком и Западом по вопросам безопасности, контроля над вооружениями, мер доверия в военной области и предотвращения и урегулирования конфликтов, а также по определению общих направлений взаимодействия в экономической, правозащитной и гуманитарной сферах. В этом и заключалась основная миссия ОБСЕ.

Однако вопросы экономического и торгово-промышленного сотрудничества, региональной интеграции и гармонизации норм и стандартов в этих сферах, несмотря на всю их важность для Советского Союза и его союзников, а потом для России и стран СНГ, имели периферийное значение для Запада и были подчинены приоритетной задаче обеспечения стабильности и безопасности на европейском континенте как во время холодной войны, так и в период современных вызовов европейской стабильности.

Тщетно искать в основополагающих документах ОБСЕ какие-либо четкие ссылки на роль Организации в вопросах гармонизации интеграционных процессов на пространстве ОБСЕ в широком смысле данного определения. Для этого есть объективные причины: различные региональные организации, созданные на развалинах блоковой структуры в Европе, стали реальным элементом «европейской архитектоники» совсем недавно - в 1990-х годах (сам же хельсинкский Заключительный акт был подписан намного раньше - в 1975 г.). Речь идет в первую очередь об СНГ, ШОС, ЕврАзЭС, Евразийском экономическом союзе, которые по большому счету уступают по параметрам, масштабу деятельности и финансовым возможностям их давно сложившемуся основному «интеграционному партнеру» на Западе - Европейскому союзу.

Разумеется, применительно к использованию ОБСЕ как инструмента для управления рисками интеграционных процессов на европейском континенте речь не идет о гармонизации технических норм и стандартов в сфере экономики. Для этого у ОБСЕ нет ни технических, ни финансовых возможностей, ни адекватных законодательных полномочий. Этим уже давно занимаются ЕС и ОЭСР, которые определяют стратегию в этих вопросах и тенденции в сфере гармонизации норм и стандартов  на основе положений так называемой глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ГВЗСТ), требующих привести законодательство страны - потенциального члена ЕС в соответствие с законодательными нормами ЕС в области внешнеторгового регулирования, инвестиционного законодательства и т. д.

Перспективная роль ОБСЕ в этом плане, скорее, видится в создании консультативной платформы для ведения диалога между ведущими региональными организациями на пространстве ОБСЕ с тем, чтобы избежать рисков нестабильности, связанных с преодолением конфронтационных противоречий между региональными организациями в ходе их эволюции, и обеспечить политическую стабильность интеграционных процессов.

Показательно, что в понимании западных специалистов экономическое и экологическое измерение ОБСЕ, а значит, и вопросы региональной интеграции и гармонизации не имеют самостоятельного значения и должны быть подчинены стратегическим целям поддержания стабильности и предотвращения кризисных ситуаций. Например, в одном из изданий об основных направлениях деятельности Организации, подготовленном Секретариатом Организации, прямо говорится, что «экономическое и экологическое измерение ОБСЕ подразумевает мониторинг экономической и экологической политики государств-членов с целью предупреждения их об угрозе конфликта и оказание содействия в формулировании экономической и экологической стратегий и инициатив для укрепления безопасности в регионе ОБСЕ»1.

Под эти приоритеты выстроена и структура ОБСЕ, которая носит мобильный и «облегченный» характер (в отличие от таких «тяжеловесных» региональных организаций, как ЕС и НАТО) и практически полностью сфокусирована на ключевых вопросах общеевропейской стабильности и безопасности в ее различных измерениях. Это относится также к ее консультативным и исполнительным органам - Совету министров иностранных дел, Постоянному совету, Форуму по сотрудничеству в области безопасности, Парламентской ассамблее. Подразделения Секретариата ОБСЕ, в котором работают около 500 человек (Центр по предотвращению конфликтов, Антитеррористическая секция, Отдел по оказанию содействия в борьбе с торговлей людьми, Отдел стратегических вопросов полицейской деятельности), в основном ориентированы на решение аналогичных задач.

Если говорить о полевых миссиях ОБСЕ (в «зоне ответственности» ОБСЕ действуют 19 полевых миссий, последняя была учреждена на Украине), то в их деятельности явно доминируют вопросы кризисного урегулирования; постконфликтному восстановлению уделяется чисто символическое внимание (у ОБСЕ нет реальных ресурсов для самостоятельного освоения данного круга вопросов, в лучшем случае это может осуществляться на основе задействования профильных организаций системы ООН и ЕС).

Экономическая составляющая, разумеется, присутствует в структуре ОБСЕ (Экономико-экологический форум и Офис координатора ОБСЕ по экономической и экологической деятельности). Однако ресурсы этих органов не позволяют реально заниматься в полной мере вопросами региональной интеграции, тем более технически сложными проблемами гармонизации норм и стандартов применительно к промышленности, торговле, природоохранной деятельности, сельскому хозяйству, транспорту и т. д. Возможности ОБСЕ в этом плане несопоставимы с потенциалом реальных «игроков» - ООН, ОЭСР, ЕС.

Таким образом, использование ОБСЕ в целях региональной интеграции и гармонизации интеграционных процессов в регионе связано в большей степени с ключевой функцией ОБСЕ - обеспечением условий для безопасного и стабильного развития пространства ОБСЕ на фоне возрастающих вызовов стабильности, связанных с кардинальными изменениями в стратегической обстановке на европейском континенте.

Поэтому в настоящее время речь должна идти о более полном и эффективном использовании созданной государствами - участниками Организации всеобъемлющей платформы для политического диалога с целью не только обсуждения принципиальных разногласий в подходах к обеспечению безопасности и стабильности, но и выработки и принятия конкретных мер коллективного сотрудничества по стабилизации и гармонизации пространства ОБСЕ.

Важно также, что ОБСЕ, несмотря на все разговоры о снижении ее политического веса и роли в европейских делах, продолжает выполнять полезную и конструктивную функцию модератора путем признания равного статуса всех участников хельсинкского процесса и законности их обеспокоенности  в отношении тех или иных аспектов своей безопасности. Во многом этому содействует тот факт, что в ОБСЕ сформированы механизмы регулярного рассмотрения принятых ранее высшими органами Организации решений и созыва последующих встреч в развитие предыдущих, что создает дополнительные возможности для нахождения компромиссных решений.

В результате в ОБСЕ возникли общие правовые рамки принципов и норм поведения государств-участников, которые не только обеспечили безопасность в Европе в период холодной войны, но и содействуют поддержанию стабильности в «зоне ответственности» ОБСЕ в условиях новых вызовов, связанных с переходом к строительству современного демократического сообщества, основанного на доверии между различными категориями государств-участников, и необходимостью создания мирных и стабильных условий для этого долговременного процесса.

На эту конструктивную роль ОБСЕ обращают внимание западные исследователи. В частности, отмечается, что ОБСЕ в период после холодной войны превратилась в инструмент «управления последствиями стратегических изменений в Европе» и в силу особенностей Организации, ее географического характера и опоры на «мягкую силу» в вопросах обеспечения безопасности, продолжает рассматриваться в Европе как Организация, имеющая «специальные политические достоинства». Подчеркивается важная роль Организации в создании атмосферы доверия в военной области (в рамках Договора об обычных вооруженных силах в Европе), которая обеспечивалась режимом мер контроля и прозрачности, а также «управлением потолками вооруженных сил и их развертыванием»2.

Как справедливо отмечает один из ведущих германских исследователей проблематики ОБСЕ В.Зелнер, «преобладающими функциями ОБСЕ являются создание норм поведения и обеспечение безопасности; основной метод, используемый ОБСЕ для преодоления разногласий между различными интересами, - создание «пакетных сделок», которые интегрируют потребности различных участников; и хотя главная задача ОБСЕ состоит в управлении статус-кво, ее нормотворческие достижения играют роль катализатора мирных изменений в переходный период»3.

Как представляется, в современных условиях возрастает роль ОБСЕ в качестве «кризисного регулятора» в целях снижения экономических и политических рисков, возникающих вследствие изменения конфигурации существующих торгово-экономических региональных организаций в Европе или неуправляемой конкуренции между ними в условиях низкого уровня доверия между партнерами.

Кризис на Украине и необходимость адаптации
«антикризисных механизмов» ОБСЕ к новым вызовам

Драматические события 2013-2014 годов и разразившийся тяжелейший кризис на Украине во многом были спровоцированы отсутствием в политических элитах Украины и Евросоюза должного понимания взрывоопасного потенциала, прежде всего политических рисков, связанных с ускорением или, наоборот, замедлением темпов подписания Соглашения об ассоциации Украины с Евросоюзом и переходом этой страны на режим свободной торговли с ЕС. Отсутствие реального диалога (в силу разных причин) между ЕС, Украиной и Россией, представляющей в том числе интересы Таможенного союза, по сглаживанию торгово-экономических последствий вхождения Украины в зону свободной торговли ЕС и недальновидная ставка ЕС на продавливание ассоциации Украины с ЕС любой ценой в итоге вылились в цепь непредсказуемых последствий, втянувших Украину в воронку политической дестабилизации и внутреннего вооруженного конфликта на юго-востоке Украины.

Позднее, уже в разгар кризиса на Украине, вопросы экономических рисков для России в связи с переходом Украины на режим свободной торговли с Евросоюзом стали темой для консультаций между ЕС и Россией. Более того, в Брюсселе была достигнута договоренность о создании трехсторонней группы для экспертного обсуждения этой проблематики. Наличие конфликтных ситуаций признали и в высших эшелонах Еврокомиссии. «Несомненно, либерализация торговли между Евросоюзом и Украиной может привести к потенциальным экономическим рискам и озабоченности для России», - заявлял еврокомиссар по торговле Карел де Гюхт4.

Получается, что заблаговременным прогнозированием социально-экономических и политических рисков для России и других стран ТС, сопряженных с ассоциацией Украины с ЕС, и разработкой мер по нейтрализации их дестабилизирующих последствий в  Брюсселе предметно не занимались. Эти важные вопросы в силу непонятных причин выпали из поля зрения кризисной дипломатии ЕС, хотя по своему «поражающему эффекту» на политическую стабильность, прежде всего на Украине, они могут быть приравнены к военно-политическим факторам.

Последовавший затем глубокий политический кризис на Украине, возникший в том числе вследствие ошибочных решений тогдашнего руководства страной в выборе оптимальной стратегии в отношении ассоциации с ЕС, еще сильнее углубил негативное воздействие имевшихся рисков.

К грузу неурегулированных проблем добавилось бремя экономических и финансовых санкций, введенных летом 2014 года как Евросоюзом против России, а также ответных санкций России. Здесь следует отметить, что «сюрреализм» ситуации заключается в том, что Европейский союз по смыслу Маастрихтского договора о ЕС (ДЕС) (Treaty on European Union, 1992 г.) должен применять санкции («рестриктивные меры») для достижения целей внешнеполитической деятельности Союза, изложенных в статье 21(2) ДЕС, в том числе для «предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности».

Представляется, что в свете последних событий необходим тщательный анализ практики и последствий «рестриктивных мер», а также торгово-экономических рисков, связанных с расширением экономического пространства ЕС, их влияния на стабильность и уровень доверия в отношениях между ЕС и Россией, с тем чтобы исключить в будущем повторение «украинского прецедента». Важно также модернизировать антикризисные и переговорные механизмы ЕС, включив в них меры по предотвращению кризисных ситуаций, связанных с упомянутыми проблемами. Очевидно, что потребуется создание подобных структур и в рамках ТС, и будущего Евразийского экономического союза (ЕАЭС) для обеспечения адекватного переговорного процесса.

С учетом нынешней кризисной ситуации в отношениях между ЕС и Россией вряд ли следует ожидать быстрой нормализации обстановки и активизации переговорных механизмов с целью нахождения взаимоприемлемых развязок по линии ЕС - Россия - ТС (теперь Евразийский экономический союз).

В этой ситуации логичным было бы возложение этой важной задачи на ОБСЕ, которая могла бы заполнить создавшийся вакуум и сыграть роль посредника не только в нормализации торгово-экономических связей в «треугольнике» ЕС - Россия - ТС, но и заложить основу для нейтрализации кризисных факторов, связанных с экономическим расширением ЕС и противоречиями между законными интересами России и ее партнеров по ТС и известными процессами в ЕС. Иными словами, речь могла бы идти о новой роли ОБСЕ в деле подготовки гармонизации условий для налаживания в перспективе взаимовыгодного сотрудничества между ЕС - Россией - ТС.

Международно-правовой основой для расширения антикризисного инструментария ОБСЕ может послужить принятая в 1999 году на саммите ОБСЕ в Стамбуле «Хартия европейской безопасности» и ее составная часть - «Платформа безопасности, основанная на сотрудничестве». В этих документах указывается, что принципы Платформы применяются ко всем измерениям безопасности: военно-политическому, человеческому и экономическому. Более того, за ОБСЕ закреплялась на декларативном уровне роль «гибкого координационного механизма для развития сотрудничества, с помощью которого различные организации [ОБСЕ - ЕС - ТС] могут подкреплять усилия друг друга, используя специфические преимущества каждой из них»5. Выражалась также готовность государств - членов Организации задействовать ресурсы международных организаций и институтов, членами которых они являются, в поддержку работы ОБСЕ, для чего в соответствующих случаях должны приниматься необходимые политические решения.

ОБСЕ по-прежнему остается наиболее представительной по членскому составу и единственной универсальной региональной международной организацией на европейском континенте, функционирующей на принципах принятия решений на основе консенсуса.

Показательно, что именно в силу этих специфических особенностей  потенциал ОБСЕ оказался востребованным при урегулировании кризиса на Украине в условиях, когда ЕС по ряду причин не смог задействовать имеющиеся ресурсы и механизмы превентивной дипломатии. Практически ОБСЕ выступила при швейцарском председательстве в качестве лидирующей организации, предложив конкретные инициативы по урегулированию кризиса на Украине (разработка «Дорожной карты», проведение женевской встречи с участием России, США, ЕС, Украины, развертывание полевой миссии ОБСЕ на Украине и т. д.).

Перспективы работы ОБСЕ в антикризисном
регулировании интеграционных процессов

 Отталкиваясь от позитивной динамики ОБСЕ в кризисном регулировании на Украине и в целом ее возросшей роли в европейских делах на данном этапе, представлялось бы логичным  внесение в повестку ОБСЕ новой экономической проблематики, связанной с предотвращением торгово-экономических рисков при расширении членства в ЕС и ТС и последующем взаимодействии этих организаций на экономическом пространстве Европы (последний пример - последствия ассоциации Украины с ЕС). Постановка этих вопросов не только укладывалась бы в рамки традиционной антикризисной проблематики ОБСЕ, но и позволила бы серьезно обновить экономическое измерение деятельности ОБСЕ, придав ей существенный характер, сопоставимый по масштабу с военно-политическими и правозащитными аспектами деятельности Организации.

Речь могла бы идти о возложении на ОБСЕ функции «брокера» в налаживании конструктивных отношений между ЕС и ЕАЭС и подготовке обоих торгово-экономических объединений к гармонизации политических и технических условий в целях создания в перспективе единого экономического пространства и зоны свободной торговли.

Принятие такого подхода потребовало бы значительного реформирования деятельности ОБСЕ и структуры ее органов и институтов, бюджета и кадрового состава.

Оптимальным представляется принятие специальной декларации о новых вызовах экономической стабильности в Европе, в которой были бы сформулированы новые задачи Организации по анализу и предотвращению рисков, связанных с расширением состава ЕС и ЕАЭС,  и закреплению за ОБСЕ роли посредника в бесконфликтном развитии интеграционных торгово-экономических процессов на пространстве ОБСЕ.

Ключевым элементом декларации было бы учреждение Рабочей группы по данной проблематике под эгидой координатора экономической и экологической деятельности ОБСЕ при генеральном секретаре ОБСЕ. Под ее эгидой можно было бы разработать Концепцию ОБСЕ по новым вызовам стабильности в Европе.

Основные положения концепции строились бы вокруг следующих элементов:

- обновление антикризисного инструментария ОБСЕ, и прежде всего функций Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК), путем включения в него проблематики новых категорий рисков и вызовов европейской безопасности;

- повышение роли координатора экономической и экологической деятельности ОБСЕ с расширением его функций в вопросах проведения консультаций с ЕС и ЕАЭС в целях урегулирования конфликтных ситуаций, связанных с торгово-экономической деятельностью;

- создание под эгидой генерального секретаря ОБСЕ платформы для проведения консультаций с ЕС и ЕАЭС и обсуждения спорных ситуаций и путей их урегулирования;

- создание в рамках Отдела Секретариата ОБСЕ по внешнему сотрудничеству с партнерскими организациями группы технических экспертов - специалистов по всему спектру торгово-экономической деятельности ЕС и ЕАЭС для оказания содействия процессу консультаций между двумя организациями в целях урегулирования спорных ситуаций;

- создание трастового фонда ОБСЕ для финансирования комплекса консультативных услуг по развитию сотрудничества ЕС - ОБСЕ - ЕАЭС.

Разумеется, предложенные опции в отношении расширения функций ОБСЕ в кризисном регулировании отношений между ЕС и ЕАЭС не означают, что ОБСЕ может реально подменить ЕС или координировать возможный в будущем переговорный процесс по налаживанию реального сотрудничества и гармонизации технических регламентов между двумя торгово-экономическими объединениями. Как представляется, задача ОБСЕ является более узкой - убрать потенциал «кризисных наслоений» в будущих отношениях ЕС и ЕАЭС,  подготовить почву для постепенного движения двух региональных организаций в сторону интеграционных процессов и возможного создания единой зоны торговли на основе гармонизации стандартов и технических регламентов.

Следует также отметить, что, несмотря на серьезные различия между ЕС и ЕАЭС в уровне развития, перспектива постановки вопроса об интеграции и гармонизации торгово-экономического пространства вполне реальна. Об этом, в частности, говорил Президент России В.В.Путин на VI Инвестиционном форуме в Сочи (2 октября), подчеркнувший желательность налаживания Евразийским экономическим союзом тесных связей с другими интеграционными структурами как в Европе, так и в Азии, в том числе в контексте диалога с Евросоюзом.

По оценке ряда западных и российских экспертов, ЕАЭС имеет потенциал для быстрого развития по пути внутренней интеграции (за относительно небольшой период времени - с 2000  по 2013 г. - страны ЕАЭС вплотную приблизились к четвертому уровню интеграции - расчетам в единой валюте). Потенциальной совместимости ЕАЭС и ЕС способствует то, что ЕАЭС взял в качестве модели строительства наднациональных органов структуру ЕС (например, учреждение Евразийской экономической комиссии и т. д.). Обе структуры заняты расширением своего членского состава. Вполне допустима, по убеждению специалистов, и конвергенция в будущем между техническими регламентами и фитосанитарными стандартами ЕС и ЕАЭС и выход обеих организаций на создание всеобъемлющей зоны свободной торговли между ЕС и ЕАЭС6.

q

Новая роль ОБСЕ может открыть для  Организации - в случае успеха ее миссии применительно к европейскому континенту - еще более широкие и масштабные перспективы в обеспечении мирного и гармоничного развития интеграционных процессов между Европой и Азией и сотрудничества торгово-экономических региональных организаций в контексте единого евразийского пространства.

 

 

 1OSCE. OSCE Handbook. 3rd  ed. Vienna, 2000. Р. 13.

 2Flynn Gregory and Farrell Henry. Piecing Together the Democratic Peace: The OSCE, Norms and the Construction of Security in Post-Cold War Europe // International Organization. Vol. 53. №3. Summer 1999.

 3Zellner Wolfgang. Managing Change in Europe. Evaluating the OSCE and its Future Role: Competencies, Capabilities and Missions. Centre for OSCE Research, Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg, 2005. P. 10.

 4Баранов А. и Полойко Е. Брюссель признал риски для России от ассоциации ЕС с Украиной // ТВ Центр. Брюссель, 2014. 11 июля.

 5OSCE. Charter for European Security. Istanbul Summit. November 1999. P. 4.

 6Libman A., Vinokurov E. Eurasian Economic Union: Why Now? Will it Work? Is it Enough? // The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations. Summer 2012. Vol. 13. Issue 2. P. 39.