ENGLISHИменно такие слова мы видим в названии книги авторского коллектива Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации*. (*Внешняя политика России: теория и практика: Учебное пособие / Под общ. ред. С.В.Смульского, О.Д.Абрамовой; отв. ред. В.С.Буянов. М.: Книга и бизнес, 2013. 543 с.) Сразу можно сказать, что это нестандартная работа. Уже хотя бы по своему замыслу. Книга состоит из четырех глав. Первая из них посвящена концептуальным основам внешней политики нашей страны, вторая называется «Россия и современный мир», в третьей - рассматриваются региональные приоритеты российской внешней политики, а в четвертой - ее основные сферы.
Логика построения анализа внешней политики России не вызывает отторжения. Книга имеет учебное предназначение, и поэтому изложение российской внешней политики носит во многом академический, а не исследовательский характер. Но заявка на сопоставление теории и практики предъявляет соответствующие требования. Тем более что международная среда, в которой оказалась Россия после распада СССР, и проблемы, вставшие перед ней во внешней сфере, дают достаточно богатый материал для содержательного анализа внешней политики нашей страны и выводов на перспективу, чтобы внешняя политика и дипломатия выполняли функцию впередсмотрящего, а не только реагирующего на назревающие тенденции в мировой обстановке. К тому же внешняя политика обязана максимально точно сопоставлять свое поведение и действия с ресурсным потенциалом своей страны во всех его измерениях.
Возможно, не совсем верно расшифровываю замысел авторского коллектива, но подзаголовок «теория и практика» толкает к прочтению книги именно в таком контексте: в какой степени и мере внешнеполитическая практика нашего государства отвечает теоретическим постулатам внешней политики и, напротив, как теории способствуют формированию внешнеполитической линии.
В книге теоретические основы внешней политики раскрываются через анализ концептуальных документов. В ХХI веке в России было принято три концепции внешней политики, но в их фундаменте лежит «одна стратегия» (с. 74). Дается анализ ее содержания в русле меняющейся международной ситуации и потребностей развития страны. Последняя концепция «оптимизирует внешнеполитическую доктрину России» (с. 75). Вместе с тем подавать теорию внешней политики через призму концепций не совсем корректно. Ибо концепция представляет официальный документ, в котором изложены видение современного мира и основные направления внешней политики. Но ее теоретические основы глубже и многоаспектнее.
В предисловии отмечается, что ключевые принципы, представленные в Концепции внешней политики 2013 года (прагматизм, транспарентность, многовекторность, предсказуемость, неконфронтационное, но твердое отстаивание российских национальных интересов), обогащают теорию и внешнеполитическую практику России. С этим нельзя не согласиться, но данные принципы кристаллизовались в конкретных исторических условиях - на рубеже 1990-х - начале 2000-х годов и вырастали как раз из переосмысливания внешнеполитической деятельности предыдущих лет.
Этот период заслуживает полноценного анализа. Россия обожглась на самоуверенности, что достаточно отказаться от своего социалистического прошлого и ей откроются врата в мир благосостояния. Не получилось. Идеализм, свойственный российской внешней политике первой половины 1990-х, разбился о реалии современного мира. Так что указанные принципы выстраданы. Переосмысливание основ внешней политики во второй половине 90-х годов прошлого века вытекало из внешнеполитической практики страны, ясно показавшей, что вхождение России в международную систему, сформированную Западом после Второй мировой войны и в ходе холодной войны и которую сейчас можно рассматривать как часть, как подсистему мировой, может происходить на условиях, диктуемых западными странами. Косвенно это подтверждало особый статус России по сравнению с другими странами «восточного блока» и стимулировало движение политической мысли в России к уточнению ее места в современном мире.
Чего не хватает анализируемому произведению? Это, пожалуй, именно теоретического обоснования современной внешней политики России. Например, в первом разделе дается обзор известных теорий международных отношений. Но он мало чем полезен для понимания и раскрытия специфики содержания нашей внешней политики. При этом не анализируется связь международных отношений как таковых с внешней политикой, являющейся «неотъемлемой частью государственной стратегии и одним из базовых элементов национальной безопасности Российской Федерации» (с. 7). Сложилась (не сегодня) ситуация, когда теории международных отношений - сами по себе, а теория внешней политики тоже сама по себе.
Авторы признают, что теория редко оказывается полезной для понимания «мира реальной политики» (с. 27). Наверное, было бы оправданно дать понятие «внешняя политика» в этом разделе, а не только в глоссарии. Задать, так сказать, методологический тон раскрытию его содержания. Тем более что в этом же разделе рассматриваются теоретические и методологические аспекты исследования внешнеполитической деятельности государства.
Содержательный материал. Но почему-то ни слова, как построена внешнеполитическая деятельность Российского государства, как она соотносится с перечисляемыми теоретическими принципами, есть что-то общее и особенное? Неплохо было бы показать механизмы формирования внешнеполитических решений, места и роли субъектов Российской Федерации, парламента, Совета безопасности и других структур в их выработке и реализации в соответствии с конституционными полномочиями. Это позволило бы раскрыть смысл последней главы Концепции внешней политики, о содержании которой в книге ни слова.
Некоторые зарубежные теории международных отношений, как известно, постулируют отмирание государства, его суверенитета в международных делах. Подобные подходы имеются и в трудах отечественных исследователей, просто дублирующих своих коллег за рубежом. Бесспорно, сегодня взаимоотношения между обществом и государством, в том числе и в рассматриваемой сфере, значительно многограннее, многоканальнее, чем это было, скажем, в ХХ веке. Но, может быть, уже пора определиться: есть субъекты международных отношений, а есть акторы (участники). Сейчас во многих учебниках эти понятия ставятся в один ряд, перечисляются через запятую. Однако государство выступает в международных отношениях в двух ипостасях: как субъект и как участник. Но из многочисленных акторов только государство является субъектом международных отношений, источником международного права. Другие участники действуют в пределах его норм и принципов. Смешение, уравнивание указанных понятий не позволяют раскрыть эволюцию международных отношений, да и предмета внешней политики.
В этом контексте импонирует, что авторы четко указывают, кто является субъектом международных отношений, носителем внешней политики. «В системе межгосударственных отношений субъектом внешнеполитической деятельности является государство в лице его высших органов власти, определяющих цели и направления этой деятельности и осуществляющих общее руководство внешнеполитической деятельностью» (с. 38).
Методологически важным представляется и положение о том, что «международные отношения возникают, существуют и развиваются благодаря внешнеполитической деятельности государства, которая в системе этих отношений реализует функцию связи между элементами, взаимодействующими в рамках данной системы» (с. 34). Суть этого взаимодействия заключается в реализации интересов через внешнеполитическую деятельность.
Развитие теоретических основ внешней политики страны увязывается с общей трансформацией международных отношений, развернувшейся вследствие распада мировой социалистической системы. Такой подход методологически верен, поскольку позволяет выявить ведущую тенденцию этой трансформации. И совершенно правильно во «Введении» говорится, что «наша страна в числе первых уловила и четко сформулировала основную тенденцию современного мирового развития - формирование полицентричности (многополярность)» (с. 8). И это отразилось во внешней политике - ее многовекторности. Понятие «многополярность» вошло с тех пор в международные документы (в частности, оно было зафиксировано в Российско-китайской совместной декларации 1997 года, к нему присматривались страны ЕС, которые видели тогда Евросоюз в перспективе в качестве одного из центров нарождающегося мироустройства). А позднее это слово усвоили и американские политические деятели и дипломаты.
Конечно, было бы хорошо не только констатировать перспективы мироустройства, но и показать действия России по утверждению его параметров в мировой системе. В связи с выдвижением тезиса о многополярном (полицентричном) миропорядке в России развернулась острая дискуссия о ее внешнеполитической ориентации1. Ее суть, кратко, заключалась в оспаривании возможности России быть одним из центров нового мироустройства. При этом выяснилось, что страна является востребованной в мировой политике, что она в ней самодостаточная величина.
Движение к формированию полицентричной международной системы приобрело реальные черты, но это не значит, что тенденция, обозначенная в концепции 2000 года, потеряла свое значение. Она заключается в попытках создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход ООН, основополагающих норм международного права.
Последние годы дают обилие примеров, подтверждающих не только сохранение, но и усиление этой тенденции. После нескольких попыток установить единоличное доминирование в международных делах, и учитывая, что центр тяжести в мировых процессах постепенно сдвигается из Европы в Азию, что там вырастает крупный соперник в лице Китая, что позиции Запада заметно ослабевают по сравнению с периодом холодной войны, США изменили свою стратегию и перешли к проектам консолидации «исторического Запада», приданию испытанным структурам, вроде НАТО, глобальных функций, вовлекая в них на «партнерских основах» азиатские, средиземноморские государства и государства других регионов мира. И если Евросоюз еще недавно хотел сбалансировать свои отношения с США в сторону повышения своей внешнеполитической самостоятельности, то сейчас это один тандем. А в случае формирования евроатлантической зоны свободной торговли, эта консолидация приобретет новые черты.
Интересен раздел, где анализируется положение России в современном мире. Его первая глава посвящается глобализации в качестве ведущей тенденции мирового развития. Подобные утверждения стали своего рода клише в политических науках. Разумеется, глобализация является естественно-историческим процессом, приобретшим масштабный характер, когда для него были сняты политические оковы холодной войны. Глобализация 1990-х и 2000-х годов имела, да и сейчас имеет, экспансионистский характер.
В этом процессе есть субъекты и объекты. Россия относится к числу последних, а не первых. Как наивное дитя, она открылась субъектам и носителям глобализации в лице экономически развитых стран и с трудом получила статус «развивающейся» страны. Крупное достижение, ничего не скажешь. Глобализация - объективный процесс, а как он используется в национальных интересах - это уже политика. В любом случае, если монография посвящена теории и практике внешней политики, то было бы оправданным разобрать проблемы глобализации и национальных интересов, степени открытости национальной экономики, возможностей участия в так называемом «глобальном управлении» (эта проблема в первом параграфе обозначена, но не рассмотрена через призму внешней политики).
Политический аспект глобализирующегося мира совершенно справедливо подается через его глобальную, следовательно и ведущую, тенденцию: формирование полицентричной международной системы. Почему-то авторы обходят стороной проблему государства в условиях глобализации. Мировому сообществу навязывается мысль об уменьшении роли государства, его даже ничтожности, помехи глобализации. Это проблема политическая, в том числе и в системе международных отношений, и потому заслуживает тщательного анализа, поскольку возрастание степени взаимозависимости в международных отношениях не может не сказываться на деятельности государства во внешнеполитической и внешнеэкономической сферах.
20-летний период вхождения российской экономики в мировую заслуживает самостоятельной оценки. Мировой опыт показывает, что «входить» можно по-разному. Отечественный же опыт свидетельствует, что наше вхождение, а точнее говоря, открытость мировой экономике отражает известные черты русского характера («рубаха-парень»), оно было непродуманное, непросчитанное. Применялся принцип «куда кривая вывезет». Вывезла: экономика страны деформирована, разрушен ее промышленный и технический потенциал, нет нормального рынка.
Сейчас модно говорить о необходимости изменения модели экономического развития, в которой доминируют топливно-сырьевые отрасли. Но данная доминанта сложилась как следствие односторонней ориентации на вхождение в мировой рынок. Разумеется, деформации нашей экономики способствовали и рыночные реформы, имеющие волюнтаристский характер.
В монографии приводятся данные по структуре экономики страны последних лет. Но было бы интересно посмотреть на динамику изменений в этой структуре в контексте реформ и последствий открытого «сожительства» с мировой экономикой. Это напрямую связано с темой конкурентоспособности российской экономики. Кстати, у авторов в ее трактовке наблюдается противоречивая оценка. Отмечается, что в процессе интеграции в мировое хозяйство Россия столкнулась с жесткими условиями конкуренции, следствием чего «стало снижение ее конкурентных позиций на внутреннем и внешних рынках» (с. 134), а чуть ниже утверждается, что российская экономика обладает «значительными конкурентными преимуществами» (с. 150). Дается перечень этих преимуществ, можно с ними соглашаться или нет - не в этом дело. Вопрос в другом. Почему экономическая политика допускает глушение естественных конкурентных преимуществ в пользу иностранного капитала и в ущерб конкурентоспособности отечественных производителей. В результате такой политики цены на газ, нефтепродукты, электроэнергию превышают цены на других рынках. Так где же естественные преимущества? Повышение конкурентоспособности российской экономики можно отнести к ключевым проблемам, имеющим и внешнеполитический аспект. Хорошая кондиция отечественной экономики является важным, если не ведущим, ресурсом внешней политики.
В разделе по международной безопасности делается важный вывод, что появление новых центров силы лишает «США и западный блок роли основных архитекторов системы международной безопасности на мировом уровне» (с. 156). Авторы относят сюда и Россию, которая в результате распада СССР и масштабных внутренних проблем потеряла способность субъекта, оказывающего решающее воздействие на международные процессы, но тем не менее оставалась «активным и деятельным участником международных отношений, и в частности многосторонних отношений в сфере безопасности» (с. 156).
Верны оба утверждения, однако одно из них является преждевременным. Западный блок не собирается терять роль основного архитектора международной безопасности, а если брать ее региональное измерение, то доминирует, например, в Европе, оттирая, в частности, Россию от участия в общеевропейских делах. Этот блок перешел к активным действиям именно в связи с наметившимся изменением в балансе сил на мировой арене. При этом он не брезгует ничем - ни применением военной силы, ни нарушением норм и принципов международного права, активно вмешиваясь во внутренние дела суверенных государств, создавая внутренние и внешние механизмы этого воздействия, организуя разного рода акции (вроде «цветных революций»).
Становление многополюсной системы международных отношений сопровождается нарастанием соперничества между старыми и новыми центрами притяжения. Важно, чтобы оно не перерастало в конфронтацию. Недопущение этого относится к актуальным задачам современной международной безопасности.
Укрепление в этой системе позиций России авторы увязывают с восстановлением ею своей экономической, политической и военной мощи. В противном случае она «рискует превратиться во второстепенного участника системы международных отношений» (с. 171). Авторы обращают внимание на то, что «чрезмерное вовлечение России в европейские структуры безопасности чревато возникновением серьезных диспропорций между европейским и азиатским элементами внешней политики России» (с. 170). Насколько можно расшифровать это замечание - оно заключается в том, что у России как у мировой державы складывается иное положение в общих координатах международной системы в контексте ее проходящей трансформации, чем это было даже в 90-х годах ХХ века.
Это относится и к ее географическому профилю (евротихоокеанское, евроазиатское, евроатлантическое), и к конфессиональному признаку, и к ряду других, что делает страну одним из важных элементов баланса в полицентрической мировой системе, но и ставит перед внешней политикой сложные задачи. Опираясь на свой статус великой державы, Россия готова «активно участвовать в формировании мирового порядка, основанного на международной безопасности и сотрудничестве» (с. 174).
Противоречивое впечатление оставляет раздел, в котором национальная безопасность России рассматривается в контексте устойчивого развития. Раскрытие темы начинается с цитирования из Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года («Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности») и завершается констатацией из Концепции внешней политики РФ, где говорится, что устойчивое социально-экономическое развитие всех стран выступает в качестве необходимого элемента современной системы коллективной безопасности. Между этими пассажами перечисляются финансово-экономический кризис, экологический, состояние биосферы, изменение климата, истощение ресурсов и др., но содержание обеспечения национальной безопасности страны через призму устойчивого развития (видимо, наше правительство не читало Стратегию национальной безопасности, иначе чем объяснить устойчивое снижение темпов экономического развития страны) не просматривается. Неясно, в чем состоит новая государственная политика в этой области. Но методологический подход, изложенный в начале раздела, представляется плодотворным: формирование «глобальных» интересов как интересов всего человечества вносит в международную повестку дня необходимость нахождения путей согласования национальных интересов стран, что связано и с их национальной, и международной безопасностью (с. 176).
Очень насыщенно освещены региональные приоритеты внешней политики нашей страны. Однако приоритетность тех или иных ее направлений нуждается, как представляется, в дополнительной теоретической проработке, имеющей прикладной практический характер. Видимо, ранжирование приоритетов должно быть соотнесено (а) - с многовекторным характером внешней политики и, следовательно, нахождением оптимального баланса различных векторов, выделением стратегических задач на том или ином направлении и (б) - с теми кардинальными сдвигами, которые наблюдаются и прогрессируют в мировой расстановке сил. В их контексте и отношения с США могут приобрести новое измерение.
Если сопоставить европейское и азиатское направления, то первое из них во многом «отработано», исторически сложился перекос в пользу европейского, в частности, он выразился и в том, что привязка России к рынку ЕС довольно значительная: на него приходится более 50% внешней торговли России. А это уже вопрос национальной безопасности. Такие показатели характерны для интеграционных объединений, а Россия в ЕС, как известно, не входит. К тому же политика Евросоюза в отношении России приобретает после Лиссабонского договора по ряду моментов недружественный характер. Это проявилось особенно в ситуации вокруг соглашения об ассоциированном членстве Украины, когда интересы России были абсолютно проигнорированы и на Украину оказывалось и оказывается демонстративно-наглое и беспардонное давление. Заметно, что Евросоюз примеряет мантию гегемона в Европе с опорой на НАТО и США.
К достоинству монографии можно отнести не только анализ приоритетных направлений, но и основных проблем внешней политики, в частности во внешнеэкономической, гуманитарной, информационной, дипломатической и имиджевых сферах. Достаточно солидно проработана роль информационного ресурса внешней политики, сопоставляется практика его использования Россией и другими странами. «Информационная составляющая» сформировалась в качестве самостоятельного направления внешнеполитической деятельности государства, но подчиненной реализации его стратегии.
В монографии раскрываются предпринимаемые Россией меры по наращиванию потенциала отечественного информационного ресурса. Рассматриваются изменения в его структуре (печатные СМИ, телевидение, Интернет и др.). Россия активно выступает за создание формата международной информационной безопасности.
Весьма предметно раскрыта дипломатическая сфера внешней политики нашего государства. Представляется методологически продуктивной постановка вопроса о «соотношении понятий «дипломатия», «внешняя политика», «международные отношения» (с. 452). Дается краткая характеристика, основные формы, виды и методы дипломатии, современные тенденции в ее развитии.
Актуальной проблемой внешней политики России является формирование ее международного имиджа. Авторы относят его к категории стратегических ресурсов. Отмечается, что имидж страны - сложная конструкция, являющаяся совокупностью рациональных и эмоциональных представлений об этой стране, создающих в массовом и индивидуальном сознании ее образ (с. 471). Перечисляются восемь его характерных черт. Кратко дается историческая канва имиджа России.
Переходя к современности, авторы отмечают, что «даже на пике холодной войны образ страны был менее негативным, чем в пореформенные годы» (с. 479). «Складывается впечатление, что евроатлантическая коалиция ведет целенаправленную кампанию по дискредитации РФ» (там же). Чем иначе можно объяснить «одновременные и однотональные всполохи по поводу одних и тех же тем» (там же). Приводятся многочисленные примеры двойных стандартов в оценке собственного поведения и действий РФ.
Разбираются объективные и субъективные, а также эмоционально-психологические причины низкого или искаженного имиджа постсоветской России. Создание имиджа ставится в зависимость от информационного ресурса, от ряда многих факторов. Однако «самое главное в формировании позитивного международного имиджа России - укрепление совокупной силы российского общества и государства, превращение Российской Федерации в действительно авторитетную мировую державу» (с. 489).
Книга содержит глоссарий и последнюю Концепцию внешней политики РФ.
В итоге чтения этой солидной работы по внешней политике (теория и практика) следует отметить, что ее авторами сделан серьезный и значительный задел исследований именно в указанном ракурсе. Однако остается еще много «белых пятен», наличие которых наблюдается и в анализируемой работе. Это касается, например, вопроса адекватности имеющихся теорий международных отношений современному положению в мире (в отечественных исследованиях доминирует соглашательское восприятие этих теорий).
Нуждается в дискуссии затронутая в книге проблема предмета мировой политики, проблема участия структур гражданского общества во внешней политике и дипломатии, их взаимодействия с государственными структурами. В этой области примечательна внешнеполитическая практика западных стран приручения структур гражданского общества, их использования для достижения конкретных политических целей. Кстати, аспект гражданского общества во внешней политике РФ практически не рассматривается. А он нуждается и в теоретическом осмыслении, и в проработке практических рекомендаций.
Внешняя политика России, ее стратегия прошли испытание временем и доказали свою результативность. России уже точно не грозит «одиночное плавание» (чем пугали некоторые отечественно-зарубежные политологи) в мировой политике. Ее инициативы по разрешению некоторых конфликтных ситуаций повысили репутацию страны в международном сообществе. Отстаивая коренные принципы международных отношений, включая суверенитет и невмешательство во внутренние дела, выступая против современных методов переделки мира, Россия защищает не только свои интересы.
1Клепацкий Л.Н. Дилеммы российской внешней политики. //Международная жизнь. 2000. №7.
