ENGLISHЕвропейский союз, его государства-члены и Российская Федерация с географической точки зрения являются соседями. У нас много общего, особенно это касается наших исторических связей. Мы разделяем одни и те же общечеловеческие ценности и имеем схожие интересы в экономической и политической областях, а также в сфере безопасности.
Тем не менее наши взаимоотношения хорошими не назовешь. В экономической сфере, особенно в области энергетики, действительно интенсивно развиваются взаимные контакты. В других же областях возможности в полной мере не используются. Политические отношения между нами относительно нормальные, но не теплые. Контакты между людьми действительно осуществляются, но при этом кажется, что наши взаимоотношения могли бы быть более глубокими и развиваться более интенсивно.
На пути к нормальным взаимоотношениям стоят не только различия в языке общения и расстояния между государствами. Развитие лучших контактов затрудняют также и периодически возникающие события геополитического порядка. Регулярно обе стороны делают заявления о том, как защищаются и обеспечиваются основные права и свободы граждан, меньшинств и деятельность НПО. К сожалению, дискуссии по этим вопросам часто напоминают «диалог между глухими людьми». Очевидно, обе стороны слишком болезненно реагируют на заявления друг друга, чтобы осознать значение и достоинства аргументов противоположной стороны. А в результате всего - существование сравнительно прохладного политического климата. А жаль. Тем более что существует так много возможностей для усиления и дальнейшего укрепления наших взаимоотношений. Эти возможности относятся, в частности, к экономической сфере деятельности, внешней политике, сотрудничеству в области законодательства и, что особенно важно, когда стороны стремятся лучше узнать друг друга, к контактам между людьми.
поля для сотрудничества
Современные рамки сотрудничества между Европейским союзом и Российской Федерацией определены Соглашением о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года, вступившим в силу в 1997 году. Это соглашение было заключено на десять лет и с 2007 года пролонгируется на ежегодной основе.
Импульс дальнейшему развитию сотрудничества между ЕС и Россией был дан в 2003 году, когда на встрече на высшем уровне в Санкт-Петербурге (май 2003 г.) была достигнута договоренность о реализации концепции формирования так называемых «четырех общих пространств сотрудничества»:
- общее экономическое пространство, призванное содействовать совместным усилиям ЕС и России в деле расширения возможностей для инвестирования и развития двусторонней торговли;
- общее пространство свободы, внутренней безопасности и правосудия, охватывающее соблюдение законности и обеспечение правопорядка внутри государств, верховенство закона и соблюдение прав человека;
- общее пространство внешней безопасности, призванное содействовать усилению сотрудничества по внешнеполитическим вопросам и проблемам международной безопасности;
- общее пространство сотрудничества в области науки, образования и культуры.
Несмотря на начавшиеся еще в июле 2008 года переговоры по выработке нового соглашения между ЕС и Россией, попытки найти альтернативу Соглашению о партнерстве и сотрудничестве до сих пор не увенчались успехом. С другой стороны, на саммите ЕС - Россия, проходившем в Ростове-на-Дону 31 мая - 1 июня 2010 года, были определены цели и принципы для новых рамок сотрудничества «Партнерство для модернизации». Был также создан механизм финансовой поддержки этого партнерства. Возможности «Партнерства для модернизации» могут способствовать определению приоритетов при осуществлении Рабочего плана мероприятий по реализации инициативы Россия - ЕС «Партнерство для модернизации», а также содействовать развитию Диалога ЕС - Россия в рамках вышеупомянутых «четырех общих пространств». Таким образом, предложенные Россией рамки сотрудничества ЕС - РФ представляют собой глобальные и, кто-то может оспорить, всеобъемлющие рамки, на базе которых сможет интенсивно развиваться двустороннее сотрудничество. Действительно, на настоящий момент в рамках общих пространств сотрудничества наблюдаются позитивные сдвиги. Тем не менее представляется, что можно было бы сделать гораздо больше.
В этой связи уместно упомянуть о том, что ныне действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве относится к середине 90-х годов ХХ века, то есть ко времени распада Советского Союза и образования нового государства - Российская Федерация. Как бы то ни было, но российская сторона считает, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве ей было «навязано» как модель развития сотрудничества. Тем не менее, несмотря на длительные дискуссии и переговоры, до сих пор альтернативных рамок сотрудничества выработано не было.
верховенство закона
Соблюдение положений о верховенстве закона в Российской Федерации в целом и то, как в стране уважаются, применяются и исполняются положения о правах человека и основных свободах граждан в частности, вызывают часто раздражение и критику со стороны Запада. У всех на слуху дело Пусси Райт, российский закон от ноября 2012 года о НПО, закон о запрете усыновления российских детей гражданами США от декабря 2012 года, закон о запрете пропаганды гомосексуализма и другие.
В целом в западном мире много критики вызывает обращение России со своими гражданами, особенно с диссидентами и членами оппозиции, которые не ведут себя строго в соответствии с политическим курсом властей. Очевидно, что любое отклонение от официальной точки зрения, как бы ограничено оно не было, встречает противодействие и подвергается наказанию. Поведение российских властей касательно практически всех вышеупомянутых дел было признано авторитарным и диспропорциональным.
Со своей стороны Европейский союз всегда подчеркивал как важность существования гражданского общества и НПО, так и их вклад в укрепление демократии и особенно в обеспечение свободы выражения мнений и других основных прав и свобод.
К сожалению, на практике дискуссии по этим делам в основном сводятся к односторонним заявлениям. При этом дискуссии носят сугубо политический характер. И в результате вряд ли имеют место быть какие-либо реальные дискуссии между партнерами. Заявления одной стороны просто не принимаются и отвергаются другой стороной.
Когда будет возможен настоящий диалог, позиции обеих сторон, вне всякого сомнения, станут более понятны друг другу. Таким образом, мы в Западной Европе (это касается и других партнеров, как например США) не должны ограничиваться лишь политическими заявлениями. Мы должны быть готовы к ведению обстоятельных дискуссий. Российские же власти, в свою очередь, должны занять открытую позицию относительно таких дискуссий. Могут быть также использованы и существующие нормы международного права, которые должны соблюдаться обеими сторонами. Это прежде всего конвенции ООН (позволяющие начать политический диалог); упоминавшаяся выше Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод Совета Европы (даже позволяющая странам-членам подавать иски друг против друга) и дополнительные нормы, предусмотренные Соглашением о партнерстве и сотрудничестве ЕС - РФ (также позволяющие начать политический диалог).
В конечном счете обе стороны, как Европейский союз, так и Российская Федерация, заинтересованы в том, чтобы нормы международного права, субъектами которого они являются, применялись надлежащим образом и воплощались в жизнь результативно.
Области возможного сотрудничества
В соответствии с существующей в настоящее время организационной структурой сотрудничества ЕС и России можно выделить по меньшей мере четыре глобальные области, в которых может интенсивно развиваться двустороннее сотрудничество: экономическое сотрудничество; внешняя политика и политика безопасности; сотрудничество в области законодательства и правосудия; образование, научные исследования и культура.
В области экономического сотрудничества за прошедшие годы был достигнут несомненный прогресс. Россия является третьим по объему внешней торговли важнейшим партнером Евросоюза, уступая лишь США и Китаю. В 2012 году объем экспорта товаров ЕС в Россию составил 123 млрд. евро (7,3% всего экспорта ЕС; по этому показателю Россия занимает четвертое место после США, Китая и Швейцарии). В том же году Евросоюз импортировал из России товаров на сумму 213 млрд. евро (11,9% всего импорта ЕС, то есть Россия в общем объеме импорта Евросоюза занимает второе место после Китая). Таким образом, Евросоюз является самым крупным рынком для российских товаров, на который в 2012 году приходилось около половины всего экспорта России. ЕС также является крупнейшим поставщиком товаров и услуг для России. На долю ЕС в общем объеме импорта РФ приходится 43% (далее следуют Китай и Украина).
Что касается основной ориентации взаимных торговых отношений, то первое, что приходит в голову, это, безусловно, энергетический сектор. Россия - важнейший поставщик энергопродуктов в ЕС. На долю ввозимых из России энергоносителей приходится 29% потребляемых Евросоюзом нефти и газа. В свою очередь, российская экономика продолжает в высокой степени зависеть от экспорта сырья и энергоносителей. При этом ЕС для России является важнейшим рынком сбыта. В 2012 году 76% российского экспорта в ЕС приходилось на сырую нефть, нефтепродукты и природный газ.
И все же существует множество областей, в которых могла бы развиваться торговая деятельность. И это соответствует действительности в связи со вступлением в августе 2012 года России в ВТО - Всемирную торговую организацию. Теперь ЕС и Россия обязаны следовать одним и тем же правилам и процедурам, признанным во всем мире. Более того, создание общей зоны свободной торговли между ЕС и РФ стало реализуемой целью. Заключение соглашения о создании Таможенного союза Российской Федерацией и вовлечение ее в создание Евразийского союза с Казахстаном, Белоруссией и со временем с рядом других стран необязательно станут помехой для развития двусторонних торговых связей между ЕС и РФ при условии соблюдения этими другими странами правил торговли ВТО.
Тем не менее существуют еще и другие области возможного сотрудничества. Учитывая, что российская экономика нуждается в модернизации и диверсификации, западноевропейский бизнес - как мелкие и средние, так и крупные компании - может предоставить помощь российской стороне. Единственным необходимым условием в этой связи является существование взаимного доверия и прозрачность процедур.
Таким образом, в экономической области можно достичь намного больше, чем было сделано до сих пор. То же самое, между прочим, относится и к российским деловым кругам, заинтересованным в инвестировании в промышленные сектора экономики стран - членов Европейского союза.
Совершенно очевидно, что события международного и геополитического порядка часто оказывают на Европу и Россию аналогичное воздействие. В этой связи во главу угла ставятся вопросы безопасности и стабильности. К примеру, события, связанные с так называемой «арабской весной» в целом, и события в Сирии в частности иллюстрируют, что на кон были поставлены интересы безопасности не только западного мира, но и России. Однако отсутствие подходящих рамок сотрудничества и информационного взаимодействия на международном уровне (к сожалению, ООН уже много лет не может рассматриваться в качестве таких рамок) приводит к тому, что Россия часто интерпретирует свои интересы безопасности иначе, чем Евросоюз (или другие мировые центры силы, как например, США). В схожей степени затрагивают Европу и Россию такие глобальные проблемы, как защита окружающей среды и изменение климата; нехватка воды и продовольствия; предоставление убежища и нелегальная иммиграция; нищета; терроризм и другие виды международных преступлений, такие как торговля людьми, коррупция и мошенничество.
Что касается подобных угроз и вызовов, то европейским странам стоит напомнить, что их интересы в контексте дальнейшего развития взаимоотношений с Россией могут попросту отличаться от интересов, скажем, Соединенных Штатов Америки. Важным моментом в этой связи является то, что с точки зрения географического положения и в свете экономического развития Евросоюз и Россия - соседи, в то время как США таковыми не являются.
Для обеспечения результативного диалога по вышеупомянутым проблемам необходимо создать соответствующие рамки сотрудничества по примеру функционирующего в целях содействия сотрудничеству в сфере безопасности Совета Россия - НАТО. Учитывая, что все полномочия и обязательства, касающиеся внешней политики в рамках Евросоюза, все еще фактически принадлежат странам - членам, представляется целесообразным создать такие рамки сотрудничества и таким образом, чтобы Россия могла обращаться не только в Евросоюз как организацию, но также и индивидуально к отдельным странам - членам ЕС, пусть даже и коллегиально, к примеру в рамках встреч Совета министров Евросоюза.
В вопросе сотрудничества в сфере безопасности стоит ли полностью исключать возможность полноправного членства Российской Федерации в НАТО? На самом деле Россия и страны Евросоюза не представляют угрозы друг для друга. В данном случае можно было бы себе представить, что обе стороны объединят усилия, пусть даже в отдаленной перспективе, для создания организации, представляющей их интересы безопасности.
Правосудие и внутренняя безопасность - это еще одна сфера, где Европейский союз и Российская Федерация могли бы сотрудничать более плодотворно, чем в настоящее время.
Общие интересы в этом контексте касаются не только борьбы с терроризмом, но и такими тяжкими международными преступлениями, как торговля людьми, а точнее, торговля женщинами, контрабанда, коррупция и экономические преступления.
Сотрудничество в области совершенствования правовой базы взаимоотношений затрагивает такие существенные вопросы, как пограничный контроль, визовая политика, предоставление убежища и иммиграционная политика. В этой связи может возникнуть вопрос: «А стоит ли исключать на данный момент возможность присоединения Российской Федерации к Шенгенскому соглашению?» Формат сотрудничества в этой области подразумевает отмену внутреннего пограничного контроля и установление безвизового режима поездок между РФ и ЕС. Вопрос об упрощении на основе взаимности выдачи виз гражданам РФ и ЕС постоянно входит в повестку дня встреч на высшем уровне ЕС - РФ, проходящих каждые полгода. Этот факт говорит сам за себя. Как только Российская Федерация станет партнером по шенгенскому сотрудничеству, вопросы об упрощении формальностей можно будет решать намного легче. На настоящий момент времени представляется, что вопрос о безвизовых поездках можно будет решить лишь в долгосрочной перспективе. Тем не менее не стоит считать такую цель недостижимой. Это подтверждается тем, что уже сейчас несколько третьих стран являются полноправными партнерами по сотрудничеству в рамках Шенгенского соглашения (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария соответственно).
Контакты между людьми - это наиболее перспективная область сотрудничества, способная сблизить народы Европейского союза и Российской Федерации.
Точнее говоря, должны быть предприняты шаги, позволяющие молодежи обеих сторон чаще встречаться друг с другом. Наглядными примерами здесь прежде всего являются молодежные обмены и организация спортивных мероприятий. Кроме этого, межвузовское сотрудничество, научные исследования, культура и туризм - это те области, где также может интенсивно развиваться сотрудничество. В этой связи возникает вопрос о том, что Россия не должна быть включена в ряд учебных программ, субсидируемых Евросоюзом, как, например, так называемый проект ЕС «Обучение в течение жизни» от 2006 года. (Срок его действия истек в конце 2013 г. В качестве его преемника была принята программа инвестиций ЕС в молодые таланты «Эразмус для всех» со сроком действия на 2014-2020 гг.) В качестве подпрограмм проекта «Обучение в течение жизни» входят «Erasmus/Socrates» (повышение квалификации, профессиональная подготовка и переподготовка в рамках университетских программ); «Comenius» (дошкольное и школьное образование вплоть до завершения полного среднего образования); «Leonardo da Vinci» (профессионально-техническое обучение и переобучение) и подпрограмма «Grundtvig» (касается всех форм получения второго образования). В настоящее время эти программы доступны только для граждан стран - членов Евросоюза и стран - кандидатов в члены ЕС. Тем не менее, учитывая, что лучшее взаимопонимание между людьми может быть достигнуто через личные контакты между ними, вопрос о расширении доступа к этим программам обучения граждан тех стран, с которыми у ЕС развито «предпочтительное партнерство», может иметь перспективу для будущего рассмотрения.
Проведение двусторонних годов дружбы Нидерланды - Россия и Россия - Нидерланды в 2013 году может служить иллюстрацией того, что могут привнести в развитие сотрудничества культурные мероприятия. Решение о проведении этих годов дружбы было принято в 2009 году по инициативе бывшего тогда Президентом России Д.Медведева во время его визита в Нидерланды. В течение 2013 года голландцы, к примеру, смогли посетить выставки картин русских художников ХIX-ХХ веков и современных российских скульпторов. В связи с тем что многие голландцы либо вообще ничего не знали, либо их познания в этих областях российского искусства были весьма ограниченными, такие мероприятия приветствовались ими как полезная возможность лучше узнать друг друга. Все выставки посетило много народа, и они снискали успех.
Институт европейских исследований в Москве - другой пример, демонстрирующий, что изучение и обсуждение вопросов истории, ценностей и достижений другой стороны - в данном случае Европейского союза - могут способствовать лучшему пониманию социальной и политической систем друг друга. Институт был создан Европейским союзом и Российской Федерацией в 2006 году и предлагает осуществление магистерских программ профессиональной послевузовской подготовки и переподготовки российских государственных служащих министерств и ведомств, а также представителей бизнес-структур по проблематике права, политики и экономики ЕС. Институт расположен на территории (в здании) МГИМО (У) МИД России. (Автор этой статьи является одним из членов Руководящего совета Института европейских исследований при МГИМО (У) МИД России со стороны Европейского союза.)
И снова проблема - мы едва ли знаем друг друга. И тем не менее мы можем многому друг у друга научиться. И действительно, существует множество возможностей, позволяющих это сделать. Западноевропейцы, к примеру, должны знать, что российская культура не ограничивается только композиторами и писателями. Произведения искусства, созданные русскими художниками и скульпторами, тоже стоят того, чтобы их увидеть. Наравне с этим возможности для туризма, можно сказать, бесконечны и, безусловно, должны получить дальнейшее развитие.
Движению к лучшему знанию иностранных языков, истории и культуры своего партнера должен быть дан мощный импульс в целях дальнейшего развития взаимопонимания между народами Европейского союза и Российской Федерации.
диалог и консультации
Важнейшими рамками для ведения переговоров между Европейским союзом и Российской Федерацией являются встречи на высшем уровне, проводимые дважды в год. Российскую Федерацию на этих встречах представляет ее президент, а интересы Евросоюза представляют председатель Европейского совета и председатель Европейской комиссии.
Председатель Европейского совета во взаимоотношениях с третьими странами и международными организациями представляет интересы Евросоюза и стран-членов и имеет право принимать общие решения, касающиеся внешней политики ЕС.
Такие форумы, как саммиты, не очень результативны. Повестки дня встреч на высшем уровне имеют глобальный характер, а переговоры, как следствие, по конкретным проблемам не ведутся. То же относится и к результатам этих встреч. И это вполне естественно, так как при редких встречах в верхах (в данном случае дважды в год) трудно не то чтобы решить, а действительно обсудить специфические вопросы, по которым мнения сторон расходятся.
Дополнительной помехой на переговорах для ЕС является то, что обсуждаемые на саммитах проблемы часто касаются вопросов так называемой «совместной компетенции», то есть вопросов, решение которых входит и в компетенцию Евросоюза, и в компетенцию его отдельных стран-членов. Таким образом, обоим председателям (председателю Европейского совета и председателю Европейской комиссии) бывает нелегко выработать полностью скоординированную позицию на переговорах с Президентом России, не говоря уже о ведении переговоров с ним по таким вопросам. По этой причине самое большее, чего можно достичь на подобных встречах, - это выработка руководящих указаний для дальнейших переговоров на рабочем уровне.
Вследствие этого, не умаляя важности встреч на высшем уровне, необходимо признать, что они не являются тем эффективным рычагом, который способен продвинуть вперед переговоры ЕС - Россия. В этой связи рекомендуется с большей эффективностью использовать форумы для ведения дискуссий и переговоров, предусмотренные Соглашением о партнерстве и сотрудничестве. Это прежде всего заседания Совета сотрудничества, Комитета сотрудничества, других специальных комитетов и органов, а также заседания Комитета парламентского сотрудничества. В зависимости от уровня дискуссий (политического, дипломатического или технического) либо их содержания (политического или технического) эти форумы могут с большей эффективностью способствовать проведению настоящих дискуссий, а также достижению конкретных результатов.
Заключительные ремарки
Мы - Европейский союз и Российская Федерация - соседи. У нас много общего, и нас объединяет ряд общих интересов. Поэтому возникает вопрос: «Почему бы нам не сотрудничать более эффективно в этих областях и не объединить наши усилия для нахождения общих решений?»
Разумеется, мы в Западной Европе не ждем от Российской Федерации, что она станет членом Европейского союза. В этом смысле мы всегда понимали, что у России нет каких бы то ни было амбиций таковым становиться. В действительности Россия предпочитает позиционировать себя как отдельный независимый континент. Вероятно, подобный подход устраивает обе стороны.
Более того, Россия стремится создать Евразийский союз - новую организацию, функционирующую по примеру Европейского союза. Как уже упоминалось, в настоящее время помимо Российской Федерации в эту организацию входят Казахстан, Белоруссия и, возможно, к ним присоединится Армения. Так или иначе амбиции России направлены на увеличение числа стран-партнеров, в частности из республик бывшего Советского Союза.
С другой стороны, существуют общие цели и задачи, которыми стоит заняться. Такой общей целью, к примеру, является поддержание мира и стабильности на европейском континенте.
К настоящему времени Европейский союз представил несколько предложений и формат сотрудничества - так называемое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Очевидно, эти идеи не особенно устраивают российскую сторону. В таких условиях мы со стороны Западной Европы предлагаем российским партнерам поразмыслить и самим проявить творческую инициативу: «Что вы хотите? Как, по вашему мнению, должны развиваться стабильные взаимоотношения? Каковы ваши соображения на этот счет?»
При этом мы убеждены, что правила и процедуры, предусмотренные Соглашением о партнерстве и сотрудничестве ЕС - РФ, не так уж и бесполезны, как это часто утверждают наши российские партнеры. На деле существует множество мнений по этому вопросу.
В знак подтверждения вышеизложенного и исходя из того, что с обеих сторон присутствует достаточная политическая воля, мы подчеркиваем, что существует много интересных и многообещающих возможностей, позволяющих Европейскому союзу и Российской Федерации продвигаться к общему процветанию граждан на всем европейском континенте.
