Климатическая проблематика традиционно включается в повестку саммитов «Группы восьми». В прошлом году в период британского председательства в «восьмерке» этот вопрос рассматривался в контексте обеспечения глобальной безопасности, и, хотя единого мнения в отношении возможных решений Группы не сложилось, изменение климата было признано «фактором, способствующим увеличению рисков в сфере экономики и безопасности в мировом масштабе».

Новые угрозы глобальной безопасности в связи с изменением климата изучаются сравнительно недавно как научным сообществом, так и политическими кругами, в том числе и в ООН.

В 2009 году Генеральным секретарем ООН Пан Ги Муном был представлен доклад «Изменение климата и его возможные последствия для безопасности»1, в котором были подробно проанализированы каналы, по которым изменение климата может повлиять на национальную и глобальную безопасность. В докладе отмечалось, что изменение климата усугубляет существующие причины конфликтов и создает новые угрозы безопасности - угрозу благополучию наиболее уязвимых общин, угрозу экономическому развитию, угрозу дефицита жизненно важных природных ресурсов - пресной воды, продовольствия, энергии. В свою очередь, стратегии адаптации к изменению климата и стратегии эффективного управления ресурсами квалифицировались в качестве «минимизаторов» угроз. В докладе был сделан вывод о том, что «содействие устойчивому развитию, повышение жизнестойкости по отношению к физическим и экономическим потрясениям и укрепление институциональной базы будут способствовать получению двойной выгоды - борьбе с изменением климата и упрочению мира и безопасности».

Время от времени вопрос влияния изменения климата на глобальную безопасность адресуется Совбезу ООН. Инициаторы и сторонники климатических заседаний Совета в 2007 и 2011 годах (Великобритания, Германия, малые островные государства) мотивируют свои позиции необходимостью предотвратить возможные внешние и внутренние конфликты, вызванные негативными последствиями изменения климата, борьбой за жизненно важные ресурсы - продовольствие, пресную воду, энергоресурсы, а также связанные с вынужденной миграцией из-за изменения климата. Последняя представляется как результат экстремальных погодных явлений, таких как штормы, засухи, наводнения. Малые островные государства наиболее опасным проявлением изменения климата считают повышение уровня океана: под воду могут уйти не только прибрежные территории, но и целые государства, расположенные на островах. Такие прогнозы являются мотивирующим фактором обращений в Совбез ООН о признании изменения климата угрозой национальной безопасности2.

По мнению российских представителей, инструментарии Совета Безопасности в этой связи достаточно ограничены: Совбез может принять резолюцию, наложить санкции или направить в район конфликта миротворцев. Решить проблему изменения климата этими методами не представляется возможным. Именно поэтому Россия не проявила особой заинтересованности в изучении вопроса взаимосвязи климата и глобальной безопасности - вопроса, инициированного Великобританией в «Группе восьми» в 2013 году3.

Что касается угрозы глобальной безопасности в связи с активизацией так называемой климатической миграции, то объективных данных о ее масштабах и истинных причинах пока нет. Впервые масштаб возможной миграции был обозначен Межправительственной группой экспертов по изменению климата (МГЭИК) в 1990 году - 200 млн. человек к 2050 году4, но, по признанию самих авторов, эти оценки имеют значительные неопределенности и построены на допущениях. В упомянутом выше докладе Генсека ООН 2009 года также отмечается, что «невозможно сказать с высокой степенью уверенности, приведут ли климатические воздействия к массовой вынужденной миграции».

Действительно, в современном мире главной причиной вынужденной миграции по-прежнему являются войны: по оценкам ООН, на сегодняшний день насчитывается 45 млн. беженцев и внутренне перемещенных лиц и более половины всех беженцев составляют выходцы из пяти стран, где ведутся военные действия, - Афганистана, Сомали, Ирака, Сирии и Судана5.

Поэтому изменение климата следует считать, скорее, дополнительным фактором воздействия, в совокупности с экономическими и социальными причинами миграции. Степень соотношения так называемых климатических и иных факторов в причинах миграции, особенно за пределы страны постоянного проживания, пока недостаточно изучена, и в обозримом будущем, по оценкам экспертов, большинство перемещений все же будет оставаться в пределах своей страны6.

Как правило, проблема вынужденной миграции из-за изменения климата обсуждается параллельно с вопросами предоставления компенсаций. Причем компенсационные требования исходят, как правило, от развивающихся стран (особенно активны в этом малые островные государства) и основаны на признании исторической ответственности развитых стран за изменение климата. Набор таких требований весьма разнообразен: от денежных выплат до предоставления гражданства развитых стран (в том случае, если, к примеру, островные государства частично или полностью утратят свою территорию в результате повышения уровня моря).

Следует отметить, что дискуссия идет на фоне очевидных пробелов в международном праве. Во-первых, нет исчерпывающих определений, как называть тех, кто может поменять свое место жительства в результате климатических изменений. Используются различные определения - экологические беженцы, климатические беженцы, экологические мигранты или перемещенные лица. Во-вторых, не определены особые права и свободы таких лиц. Действующие международные соглашения не регулируют эти вопросы. Так, согласно Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года7 под термином «беженец» подразумевается лицо, которое может стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям. В соответствии с международными соглашениями беженцам предоставляются определенные гарантии и помощь. Но конвенция 1951 года не распространяется на лиц, спасающихся от стихийных бедствий8. Однако государства могут предоставить разрешение на пребывание людям из стран, пострадавших в результате стихийного бедствия, но это не дает тех прав, которые имеют беженцы.

В соответствии с российским законодательством беженцем также не может быть признано лицо, «покинувшее государство своей государственной принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»9. Тот же самый подход применяется и в отношении статуса вынужденного переселенца10.

Таким образом, новые угрозы международной безопасности, связанные с изменением климата, в частности вынужденная миграция, требуют детальной проработки с изучением существующих норм и пробелов в международном праве.

Представляется, что вопросы безопасности и изменения климата целесообразно обсуждать на специализированных «площадках» ООН - в первую очередь сторонами Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН)11. Наиболее логично, вероятно, было бы рассмотреть эти вопросы через призму адаптации к изменениям климата. Адаптационные меры могут существенно снизить экономические потери, связанные с изменением климата, и стать «минимизаторами» угроз глобальной безопасности12. В корзину адаптационных мер могут входить строительство и укрепление дамб, повышение качества прогнозов погоды и совершенствование системы оповещения об опасных явлениях погоды, новые нормы строительства зданий и сооружений, страхование рисков, просвещение населения и т.д. Адаптационные стратегии могут также определять политику по вопросам, связанным с вынужденным перемещением лиц, в первую очередь в пределах границ государства.

Многие адаптационные меры редко принимаются только в ответ на изменение климата, а также способствуют достижению других целей устойчивого развития, что позволяет оптимально планировать и использовать финансовые ресурсы. Именно доступность финансовых ресурсов имеет ключевое значение для реализации адаптационных мер.

По данным Всемирного банка (2010), прогнозируемая на период до 2030 года ежегодная потребность развивающихся стран на адаптацию составляет 75 млрд. долларов13. А согласно данным опроса самих потенциальных получателей средств (выборка из десяти развивающихся стран)14 - от 161,5 млн. долларов до 20,69 млрд. долларов. Вместе с тем многие адаптационные меры можно реализовать с низкими затратами или высоким отношением выгод к затратам15. В качестве примера уместны данные Всемирной метеорологической организации (ВМО)16: приблизительное соотношение экономических выгод и бюджета национальных метеорологических служб, как правило, находится в диапазоне пять-десять к одному. Общие выгоды от инвестиций в метеорологическую и гидрологическую инфраструктуру традиционно оценивались в ряде стран как десять к одному, в зависимости от экогеографической зоны, уровня социально-экономического развития региона и уязвимости к погодным условиям и климату. Выгоды значительно возрастают по мере роста экономического развития, а также по мере развития метеорологической службы страны. Согласно российским оценкам, расчетный экономический эффект от использования гидрометинформации в различных отраслях хозяйственной деятельности составляет миллиарды рублей: в 2012 году - 27,6 млрд. рублей, в 2011 году - около 25 млрд. рублей17.

К адаптационным мерам можно отнести и практику разумного потребления и ресурсосбережения, меры по развитию альтернативной энергетики, особенно в регионах, где дефицит жизненно важных ресурсов создает дополнительную напряженность.

Международные переговоры по подготовке нового глобального соглашения по климату на период после 2020 года находятся в активной фазе и должны завершиться в 2015 году. Вопросы обеспечения глобальной безопасности и связанные с изменением климата проблемы миграции могут найти свое отражение в новом соглашении, тем более что эта тематика уже обсуждалась сторонами РКИК ООН. В 2008-2009 годах дискуссия проходила в рамках вопросов экономических и социальных последствий изменения климата при участии Международной организации по миграции, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Норвежского совета по делам беженцев18. Была достигнута договоренность принимать меры по развитию «взаимопонимания, координации и сотрудничества по вопросам перемещения, миграции и запланированного перемещения по причине изменения климата на национальном, региональном и международном уровне»19.

В 2014 году Россия председательствует в «Группе восьми». С учетом ситуации в мире на первый план, вероятно, выйдут вопросы урегулирования конфликтов на Ближнем Востоке и в Северной Африке, посткризисного укрепления мировой экономики, борьбы с терроризмом. Климатическая проблематика, скорее, останется на втором плане, но не будет полностью исключена из повестки. Одним из подходов российского председательства по вопросам климата может стать акцент на взаимосвязи политики в области изменения климата и устойчивого развития, включая процесс формирования Целей устойчивого развития. Климатическая тема также связана с вопросами продовольственной безопасности, сохранения экосистем, управления природными рисками и устойчивого управления природными ресурсами и выполнением обязательств стран по содействию мировому развитию и мобилизации климатической финансовой помощи развивающимся странам.

Представляется, что рассмотрение вопросов обеспечения глобальной безопасности в контексте адаптации к изменению климата, планирование и реализация мер, направленных на снижение рисков негативных последствий изменения климата, обеспечение глобальной энергетической и продовольственной безопасности, а также устойчивого развития в целом, могут способствовать поиску компромиссных решений «Группы восьми» по вопросу обеспечения глобальной безопасности в условиях изменения климата. При этом ключевая роль в международном сотрудничестве по проблеме изменения климата остается за РКИК ООН.

 

 

 1Изменение климата и его возможные последствия для безопасности. Документ ООН А/64/350, 2009 г. //URL:http://www.un.org (дата обращения: 18.08.2013).

 2URL:http://www.usatoday.com/story/news/world/2013/02/15/islands-un-climate-security/1924331/ (дата обращения: 18.07.2013).

 3Встреча официальных представителей заинтересованных стран «Группы восьми» состоялась 2-3 июля 2013 г. в Великобритании под председательством специального представителя министра иностранных дел Великобритании по вопросам изменения климата Нейла Морисетти //URL:https://www.gov.uk/government/news/wilton-park-meeting-on-climate-change-and-security (дата обращения: 18.07.2013).

 4Доклад Международной организации по миграции «Миграция и изменение климата», 2008 г. //URL: http://www.iom.int (дата обращения: 16.07.2013).

 5Послание Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна по случаю Всемирного дня беженцев. 20.06.2013 //URL:http://www.un.org (дата обращения: 01.09.2013).

 6Изменение климата и его возможные последствия для безопасности…

 7Статья 1 Конвенции о статусе беженцев.

 8Доклад Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) «Положение беженцев в мире: в поисках солидарности» (2012) //URL: http://unhcr.ru/fileadmin/files/docs/overview.doc (дата обращения: 01.09.2013).

 9Статья 2 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 №4528-1 «О беженцах».

10Статья 2 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 №4530 «О вынужденных переселенцах».

11195 стран - членов ООН являются сторонами РКИК ООН. Конвенция принята в 1992 г.
и вступила в силу 21 марта 1994 г. //URL:http://www.unfccc.int (дата обращения: 18.08.2013).

12Согласно МГЭИК, адаптация - это приспособление естественных или антропогенных систем в ответ на фактическое или ожидаемое воздействие климата или его последствия, которое позволяет уменьшить вред или использовать благоприятную возможность. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007/ M.L.Parry, O.F.Canziani, J.P.Palutikof, P.J. van der Linden and C.E.Hanson (eds). Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.

13Доклад о мировом развитии. Развитие и изменение климата. Всемирный банк, 2010.

14Результаты исследования секретариата РКИК ООН в десяти странах. Документ FCCC/SBI/2010/INF.7«Synthesis report on the National Economic, Environment and Development Study (NEEDS) for Climate Change Project» //URL://http://www.unfccc.int (дата обращения: 08.01.2013).

15Contribution of Working Group II…

16Брошюра ВMO к празднованию 50-летия Всемирной службы погоды, 2013 //URL://http://www.wmo.int (дата обращения: 16.07.2013).

17Обзор деятельности Росгидромета за 2012 г.

18Документ РКИК ООН // URL:http://unfccc.int/resource/docs/2009/smsn/igo/055.pdf (дата обращения: 20.08.2013).

19Документ РКИК ООН FCCC/CP/2010/2// URL: http://www.unfccc.int (дата обращения: 16.07.2013).