Кто главнее?

15:11 23.04.2012 Елена Ананьева, обозреватель журнала «Международная жизнь»

18-20 апреля в Брайтоне прошла конференция 47 стран-членов Совета Европы (СЕ) по реформе деятельности Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Конференция была созвана по инициативе Британии как председателя Совета Европы (полномочия истекают до 23 мая). По итогам конференции была принята Брайтонская декларация о дальнейшем реформировании ЕСПЧ. Что же стоит за инициативой Британии?

Суть вопроса

Обилие исков (на настоящий момент из более 150 тысяч) замедляет работу ЕСПЧ. Попытке решить проблему были посвящены в последние годы две конференции – в Интерлакене (Швейцария, 2010) и в Измире (Турция, 2011). Согласно Протоколу №14 (вошел в силу в 2010 г.), один судья и его помощник определяют, какие из исков считать неприемлемыми (к этой категории могут быть отнесены 90 тысяч исков, то есть более половины). Существует и проблема однотипных дел по нарушению Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Они возникают ввиду того, что национальные суды или парламенты не принимают соответствующие решения по прецеденту в ЕСПЧ. Таких дел в ЕСПЧ накопилось на начало 2012 года до 35 тысяч. По ним ЕСПЧ принимает пилотные постановления – выносит рекомендации, чтобы схожие дела решались на национальном уровне и не требовали обращения в ЕСПЧ.

Премьер-министр Британии Д.Кэмерон, внося проект Брайтонской декларации, заявил в январе 2012 года, пытаясь завоевать в качестве союзников Францию и Германию, что ЕСПЧ следует повысить эффективность, занявшись соблюдением фундаментальных прав и свобод, нарушения которых в основном приходятся на Турцию, Россию и Украину (таким образом, обилие дел о незначительных или схожих нарушениях приводит к тому, что дела о нарушении фундаментальных прав и свобод ложатся под сукно).

Действительно, на Россию приходится более 26% от общего объема жалоб, направляемых в ЕСПЧ, занимая первое место. Однако Россия находится на 18 месте по количеству жалоб на душу населения. Кроме того, из 40 тысяч жалоб против России 35 тысяч отнесены Секретариатом ЕСПЧ к явно неприемлемым или вызывающим серьезные сомнения в приемлемости. Так, в 2011 году против России было подано 12 465 жалоб. Из них 12 223 жалобы против России объявлены в том же году неприемлемыми или исключены из списка подлежащих рассмотрению дел. Четверть жалоб из России касается несвоевременного исполнения правосудия. Когда ЕСПЧ принял пилотное постановление, выявив структурные проблемы в России, в частности,  - неисполнение решений судов, то наша страна оказалась не противником ЕСПЧ, а союзницей. Так, в апреле 2010 года принят Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (№ 68-ФЗ от 30 апреля 2010 г.). Большое количество жалоб касается «чеченских дел», и в 2009 году Министерство юстиции РФ подготовило законопроект о компенсациях мирным гражданам, пострадавшим при контртеррористических операциях спецслужб. Турция, столкнувшись с той же проблемой, приняла аналогичный закон в 2004 году, что привело к снижению жалоб, поданных против нее в ЕСПЧ.

Британия выступала на конференции за принцип «субсидиарности» (чтобы возможно большее количество дел было решено на национальном уровне) и «свободы усмотрения» (свободы национальным инстанциям при толковании конвенции), но с исключениями в случае явных ошибок национальных судов при принятии решений или толковании конвенции; а также за сокращение срока подачи документов в ЕСПЧ после вынесения решения национальными судами с нынешних 6 до 2-4 месяцев. «Свобода усмотрения» важна Британии, чтобы решения национальных судов обладали приоритетом над решениями Страсбургского суда: ЕСПЧ не должен выступать в качестве апелляционного суда по делам, уже решенным в национальном суде «надлежащим образом». По сути, Британия предлагает придать решениям ЕСПЧ рекомендательный, а не обязательный характер, то есть не обязательный для исполнения национальными судами. Отметим, что на рассмотрении в ЕСПЧ находится 3 тысячи жалоб против Британии.

Накануне конференции председатель ЕСПЧ британец Н.Братза, который не поощряет смещение компетенции на национальный уровень, заявил, что «волшебной палочки» не будет и никаких драматических изменений на Брайтонской конференции не произойдет.  Братза полагает, что судьи ЕСПЧ, а не страны-члены, должны решать, какие дела им надлежит рассматривать. Роль ЕСПЧ и заключается в том, чтобы служить механизмом «сдержек и противовесов» для решений национальных судов. В британской газете «Индепендент» (24.01.2012) под заголовком «Британия должна защищать, а не нападать на европейскую юстицию» Братза выражал сожаление о том, что «высшие британские политические деятели вторят критике популярной прессы, которая исходит из непонимания роли и истории ЕСПЧ».

 

История вопроса или внутриполитическая подоплека

Конфликт между Соединенным Королевством и ЕСПЧ спровоцировали некоторые резонансные дел, которые Британия проиграла. Дело в том, что ЕСПЧ в 2005 году признал незаконным запрет Британии на голосование заключенных (конкретное дело касалось Дж.Херста, отбывающего срок за убийство). Между тем парламент Соединенного Королевства оставил запрет в силе. К тому же, Верховный суд страны принял решение, позволяющее обвиненным в сексуальном насилии апеллировать против пожизненной регистрации в полиции, что несовместимо с Европейской конвенцией.

Британия недовольна тем, что не может депортировать подозреваемых в террористической деятельности и обвиненных в преступлениях в силу их права на проживание рядом с семьей, а также возможного применения пыток или неправедного суда в случае высылки на родину. Так, ЕСПЧ недавно не позволил правительству Британии депортировать предполагаемого исламистского экстремиста Абу Катаду в Иорданию на том основании, что там он может подвергнуться пыткам или против него могут быть использованы показания под пытками других людей.

Однако конфликт между Британией и ЕСПЧ возник не только по поводу нескольких конкретных исков – дело в принципе. В 1998 году Британия инкорпорировала EКПЧ в национальное законодательство (Акт о правах человека). Британские консерваторы, которые традиционно придерживаются позиций «евроскептицизма», всегда выступали за то, чтобы Британия в наименьшей степени зависела от европейского законодательства (в последнее время все громче звучит их требование о выходе Британии из ЕС). В своем предвыборном манифесте 2010 года тори обещали заменить Акт о правах человека британским Биллем о правах, чего требует министр внутренних дел Тереза Мэй при поддержке премьер-министра Д.Кэмерона. Однако, сформировав правительство в коалиции с либерально-демократической партией (ЛДП), консерваторы вынуждены были отказаться от предвыборного обещания. Уступив партнерам по коалиции, тори согласились создать комиссию «для исследования вопроса о введении британского Билля о правах человека, который бы включал все обязательства [Британии] по ЕКПЧ». Комиссия должна представить свой доклад к концу 2012 года. Острые разногласия в комиссии стали очевидны в середине марта, когда из нее вышел д-р М.Пинто-Душинский. По его мнению, согласно представлениям премьер-министра Д.Кэмерона, суверенный британский парламент, а не ЕСПЧ, должен иметь последнее слово по вопросам прав человека. Центральная дилемма – суверенные права национального парламента (и его право «демократического аннулирования» решений Страсбургского суда) и независимость международного суда. По мнению Пинто-Душинского, министр юстиции консерватор-«еврооптимист» К.Кларк следует повестке дня правозащитного истэблишмента, а «хвост» либерал-демократов «виляет» собакой консерваторов. Правозащитники, со своей стороны, полагают, что правительственная коалиция ставит свое выживание превыше защиты прав человека.

В отличие от многих европейских стран, Британия при неписаной конституции не имеет национального закона о правах человека, который бы находился под защитой конституции. Даже если комиссия придет к выводу принять Билль о правах, последний не подменит ЕКПЧ, а будет основан на обязательствах Британии по ЕКПЧ.  К.Кларк, выступая за «разгрузку» ЕСПЧ, все же считает, что британский Билль о правах лишь продублирует Акт.

Однако речь, прежде всего, идет о верховенстве британского парламента над ЕСПЧ. И вопрос об отношениях Британии с «Европой» снова ножом входит в сердце коалиционного правительства. Лидер ЛДП Н.Клегг, поддержал на заседании кабинета министров предложения Кэмерона по реформе ЕСПЧ после выступления Братзы в печати (см. выше), чтобы, создав «фильтр», уменьшить количество дел, поданных в ЕСПЧ. Однако дождемся решения комиссии по британскому Биллю о правах.

 

Внутрипартийная подоплека

В 2005 году Д.Кэмерон еще будучи парламентарием, нацеленным занять пост лидера тори, сказал, что Британии, возможно, следует рассмотреть вопрос о временном выходе из ЕКПЧ (по поводу решения Стресбургского суда о праве заключенных голосовать). На посту премьер-министра, он уже не выступает за выход страны из ЕКПЧ, но рассчитывает на политические дивиденды внутри страны. Поскольку реформа ЕСПЧ займет годы, то своей инициативой он может выиграть время и получить поддержку «евроскептиков» внутри страны, сохранив правительственную коалицию и не нарушая деятельности ЕСПЧ.

Формулировки проекта декларации, внесенного Британией, были смягчены и внесены  в преамбулу конвенции. Они должны вступить в силу, когда все 47 стран Совета Европы подпишут Брайтонскую декларацию (предположительно до конца апреля). Однако проведение реформы потребует принятия нового протокола к ЕКПЧ, который должны будут ратифицировать все страны-члены Совета Европы.

Первая половина 2014 года – срок, к которому предполагается получить согласие на реформирование ЕСПЧ от стран-членов СЕ. В этот период Австрия, сторонник Британии, станет председателем СЕ. Однако истинная причина установления данного срока – предстоящие в 2015 году парламентские выборы в Британии. Если в 2014 году не удастся заручиться поддержкой реформ, то Кэмерон сможет сказать, что приложил все усилия, но не смог добиться реформирования ЕСПЧ. Тогда консерваторы выйдут на выборы с одним из двух предвыборных обещаний: первый вариант - временный выход из ЕКПЧ. Он маловероятен, поскольку, по Лиссабонскому договору, страна не может быть членом ЕС, если она не является членом СЕ. Второй вариант: остаться в Совете Европы, но принять британский Билль о правах.

Отношения Британии с «Европой» переживают кризис.

Ключевые слова: Великобритания

Версия для печати