ENGLISH
12:00 29.10.2024 • 
В ходе очередного саммита Евросоюза, прошедшего 17-18 октября в Брюсселе, «самой чувствительной дискуссией» вновь стала проблема незаконной миграции.
То, что споры по миграционному вопросу будут «жаркими», было известно задолго до встречи. В первой половине этого года ЕС принял давно откладывавшийся «миграционный пакт», призванный ускорить высылку несостоявшихся просителей убежища и «более справедливо» распределить бремя приема беженцев между странами-членами. Тем не менее, власти 27 государств-членов продолжают поиск «оптимальных» с политической точки зрения путей сокращения числа нелегальных мигрантов. 14 октября Урсула фон дер Ляйен, председатель Европейской комиссии, заявила о готовности искать в этом вопросе «инновационные подходы».
Ряд предполагаемых «новаций» известен уже довольно давно. В 2006 году, когда поток нелегалов, переправлявшихся на лодках, хлынул из Западной Африки на Канары, Испания заключила соглашения с рядом африканских стран. Согласно договоренности, Мадрид расширял сотрудничество с местными силами безопасности, увеличил помощь на цели развития, а также увеличил квоты легальной миграции. Испанцам такой подход помог, однако большинство остальных стран Евросоюза медлили. В 2015-2016 годах на ЕС обрушилось настоящее миграционное «цунами» - в страны Сообщества прибыло более 2 миллионов 300 тысяч «нелегалов».[i]
Европейцы, формально, заявили о своей «ответственности и солидарности». Однако за кулисами политики энергично искали способы остановить, или, по крайней мере, заметно сократить миграционный поток. Первоначально, на помощь пришла Турция, на тот момент, еще, вероятно, не до конца расставшаяся с надеждой когда-нибудь присоединиться к ЕС. В 2016 году Брюссель и Анкара заключили соглашение, согласно которому, в обмен на пакет финансовой помощи в размере 6 млрд. евро, Турция разместила у себя несколько миллионов человек, изначально мечтавших попасть в Европу.
«Восточный миграционный коридор» оказался практически заблокирован. Однако стали набирать динамику новые маршруты: через Средиземное море, Балканы, а также посредством прямых авиарейсов из стран глобального Юга. В сентябре 2020 года ЕК выдвинула идею всеобъемлющего Пакта о миграции и убежище. Речь шла о наборе мер, которые следовало ввести в действие в случае нового роста числа потенциальных мигрантов. Работа над Пактом продвигалась крайне медленно, поскольку ряд стран-членов отвергли идею «принудительного распределения ответственности за приём ищущих убежище». В 2020-2021 годах миграция замедлилась на фоне жестких ковидных ограничений, но ненадолго. Новая «волна» пришла в 2022: число нелегалов превысило 326 тысяч – в полтора раза больше, чем в 2021.
По итогам 2023 года количество прибывающих в Европу мигрантов стало рекордным с 2016 года. Тем временем, во многих странах ЕС набирают силу суверенитисты, требующие максимального ужесточения миграционной политики. К маю нынешнего года, на фоне приближающихся выборов в Европарламент, Евросоюзу, наконец, удалось согласовать проект Пакта о миграции и убежище. Пакт «включает Регламенты об управлении убежищем и миграцией, процедурах предоставления убежища на границе, дактилоскопической базе данных Eurodac, управлении в кризисной и форс-мажорной ситуациях, а также о приграничной проверке (скрининге) мигрантов». Сюда же входит «досье по убежищу (бывший «пакет убежища», представленный в 2016 году), в составе «квалификационной» и «процедурной» директив, директивы об условиях приёма ищущих убежища, а также Регламента о переселении».[ii]
Предполагается, к примеру, что расширение базы данных позволит эффективнее отслеживать лиц, которые, уже получив отказ, пытаются вновь нелегально попасть на территорию ЕС. Предотвратит ситуацию, когда просители убежища, уже подавшие документы в одной из стран ЕС, переезжают в другое государство Сообщества. А также не позволит «недобросовестным» странам Евросоюза закрывать глаза на подобные перемещения – поскольку официально они уже давно запрещены.
Одним из наиболее противоречивых нововведений стала юридическая уловка, позволяющая миграционным властям рассматривать просителей убежища, уже физически находящихся на территории одной из стран ЕС, как «еще не пересекших границы Союза». Это позволяет применять к таким людям все формальные процедуры, предусмотренные правилами пограничного контроля. Критики утверждают, что подобная «новация» не имеет ничего общего ни с общепринятой мировой практикой, ни с юридическими нормами Евросоюза. И, поскольку право на получение убежища является неотъемлемым элементом международного права, это положение, вероятно, будет оспариваться в европейских судебных инстанциях.
Обновлен т.н. «механизм солидарности», который, по мысли авторов, позволит странам, расположенным на внешних границах ЕС, и принимающим большую часть потенциальных беженцев, переселять в другие государства Сообщества по несколько десятков тысяч просителей убежища ежегодно. Странам ЕС, которые упорно отказываются принять просителей убежища в соответствии с отведенной для них квотой, согласно новым правилам, требуется внести денежную компенсацию в 20 тыс. евро за каждого не принятого мигранта в специальный фонд. Из этого фонда будет финансироваться пребывание просителей убежища в государствах-членах, согласившихся рассмотреть их документы. Наконец, соглашение разрешает государствам Сообщества вводить режим «миграционного кризиса», и приостановливать часть обязательств по приему и распределению мигрантов.
«Миграционный пакт» должен вступить в силу в июне 2026 года. Его официально заявленные цели весьма противоречивы – в одно и то же время «ограничить нелегальную миграцию» и «защитить беженцев». Заявлено, что упорядочение критериев предоставления убежища в 27 странах-членах ЕС должно привести к выравниванию шансов на получение положительного решения, не зависимо от страны подачи прошения. Тем не менее, как показали бурные обсуждения на последнем брюссельском саммите, миграционная проблема Евросоюза еще весьма далека от решения.
С одной стороны, фактическое число нелегальных мигрантов, пересекающих границу ЕС, снижается. В 2023 году на континент попало порядка 385 тысяч человек, в этом году, по оценкам пограничной службы ЕС Frontex, в Европу пока добралось около 160 000 мигрантов. Тем не менее, лидеры ЕС высказались за дальнейшее ужесточение миграционной политики. И, похоже, главным мотивом является продолжающийся рост популярности партий, выступающих против наплыва мигрантов. Более половины стран-членов ЕС, включая Францию и Германию, выступили за ужесточение политики депортации. Как результат, Фон дер Ляйен заявила на пресс-конференции по итогам саммита, что лидеры обсудили создание депортационных центров за пределами ЕС.
В 2021 году в Дании был принят закон, позволяющий рассматривать дела просителей убежища за пределами страны. С тех пор, власти государств ЕС предпринимают усилия, направленные на заключение соглашений со странами, не входящими в ЕС, на отправку туда потенциальных просителей убежища «на период ожидания». Частью подобных усилий также должно стать создание в третьих странах т.н. «центров возвращения», в которые могут быть направлены просители убежища, получившие отказ, в ожидании депортации.
Самым сложным может оказаться достижение договоренностей с государствами, из которых изначально прибыли мигранты. Следуя испанскому примеру, европейцы уже заключили соглашения по сдерживанию миграции с такими транзитными странами, как Египет, Ливия, Мавритания, Марокко, Тунис и Турция. Страны ЕС хотят, ни больше, ни меньше, чтобы они не позволяли мигрантам покидать страну. При этом европейцы идут еще дальше - новые «пограничные процедуры» предполагают, что другие государства примут обратно своих граждан, депортированных из ЕС.
При всем том, ЕС не располагает реальным политико-дипломатическим инструментарием, который позволил бы осуществить такую политику на практике. Сделка с Тунисом, о которой было объявлено в июле 2023 года, должна была сократить число мигрантов, прибывающих через эту страну. Однако в октябре власти Туниса заявили, что им не нужны «европейские деньги», и отослали обратно 60 млн. евро. Кроме того, соглашение не принесло и практических результатов. С июля тысячи людей продолжают прибывать из Туниса, особенно на итальянский остров Лампедуза. Этот случай показывает, что ЕС рискует не решить проблему миграции, а, напротив, оказаться заложником интересов третьих стран.
Осенью нынешнего года Италия договорилась с Албанией, что будет использовать ее в качестве своего рода оффшорного центра для обработки заявлений о предоставлении убежища. Албанский центр временного размещения построен на итальянские деньги и находится под управлением итальянских миграционных властей. Незадолго до начала саммита лидеров ЕС, Италия отправила туда первую партию нелегальных мигрантов – 16 человек из Бангладеш и Египта.
Однако 18 октября – в день окончания брюссельского саммита ЕС, по итальянской «новации» был нанесен серьезный удар. Суд в Риме постановил, что 12 из 16 мигрантов, отправленных в Албанию, должны быть возвращены в Италию. Судьи заявили, что эти люди не могут быть отправлены на родину - в Египет и Бангладеш, - поскольку эти страны якобы не считаются безопасными. Премьер-министр Италии Джорджа Мелони решительно заявила о намерении обжаловать судебное решение.
Как напоминает британский The Economist, «схемы» с передачей вопросов рассмотрения иммиграционных дел в другие государства сталкиваются с бесчисленными финансовыми, юридическими и логистическими препятствиями. Формально, такой подход не нарушает прав беженцев, включая запрет на выдворение или возвращение людей в страны, где существует угроза их жизни. Но на практике необходимость поддерживать и соблюдать стандарты, которые могли бы пройти проверку в европейских судах, может оказаться непреодолимой, особенно если соглашения заключаются с неевропейскими странами.
Однако самое сложное - найти страны, готовые помочь Евросоюзу, и наладить с ними долгосрочные отношения по этой усугубляющейся проблеме. К примеру, руководство Албании настаивает, что его «сделка» с Италией не может быть распространена на другие государства ЕС. Другие страны, расположенные по соседству с Европой, вовсе не рассматривают себя в качестве центров аутсорсинга на период ожидания, тем более, возвращения. Чтобы привлечь их на свою сторону, от ЕС потребуется такой уровень дипломатического давления, который прежде был для него нехарактерен.
Не горят желанием проявлять «солидарность» и сами страны-члены ЕС. Австрия обвиняет Венгрию в том, что та позволяет мигрантам незаконно пересекать границу. Франция и Италия не могут договориться, в порты какой страны должны направляться суда с мигрантами, спасенными в Средиземном море. Болгария крайне недовольна обвинениями со стороны ряда стран ЕС в «коррумпированности» ее пограничных служб. А также тем, что Австрия добилась ограничения на интеграцию Болгарии и Румынии в Шенгенскую зону: двум странам предписали сохранить полноформатный контроль над сухопутными границами. Австрия, Дания, Польша, Венгрия, Латвия и Словакия категорически отказываются принимать потенциальных беженцев из других стран-членов ЕС. А Польша недавно и вовсе «шокировала Европу», полностью приостановив возможность подачи прошения об убежище.
Как показал саммит в Брюсселе, властям стран ЕС по-прежнему крайне трудно скоординировать подходы в области миграционной политики. Как это часто бывает, подписание Пакта о миграции и убежище стало не решением проблемы, а лишь поводом для новых острых разногласий, а также попыток отдельных стран выторговать для себя «особые условия» и исключения. Политическая структура Евросоюза остается неповоротливой, забюрократизированной и крайне инертной. Сделав шаг вперед в одном вопросе, «Объединенная Европа» натыкается лишь на бесчисленные новые препятствия в других. И такая ситуация несогласия внутри ЕС существует по все большему количеству самых разнообразных проблем.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
[i] https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/statistics-migration-europe_en#migration-to-and-from-the-eu
[ii] https://www.instituteofeurope.ru/images/uploads/doklad/403.pdf
Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.
Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs
