Нераспространенческая резолюция СБ ООН 1540: 20 лет спустя

Резолюция СБ ООН 1540 единогласно одобрена Советом Безопасности ООН 28 апреля 2004 года. Россия была одним из инициаторов разработки данной резолюции, внесла значительный вклад в нахождение хрупкого баланса интересов в целях решения задачи недопущения попадания ОМУ, средств его доставки и связанных с ними материалов в руки негосударственных субъектов, включая террористов.

Резолюция принята в соответствии с Главой VII Устава ООН, и выполнение ее положений является обязательным. Она закрыла существовавшие на тот момент бреши в глобальной архитектуре нераспространения ОМУ в части, касающейся негоссубъектов, и до сих пор остается одним из ее ключевых элементов.

Россия как соавтор резолюции придает большое значение ее реализации всеми странами в полном объеме, что, по нашему убеждению, будет способствовать укреплению потенциала противодействия распространению ОМУ как на национальном, так и глобальном уровнях.

В преамбулярной части резолюции распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки квалифицируется как угроза для международного мира и безопасности. Подтверждается поддержка многосторонних договоров, нацеленных на ликвидацию или предотвращение распространения ОМУ. Декларируется также тезис о том, что усилия по предотвращению распространения ОМУ не должны препятствовать международному технологическому сотрудничеству между государствами в мирных целях [1].

В постановляющей части резолюции отмечается, что все государства должны воздерживаться от оказания поддержки в любой форме негосударственным субъектам, которые пытаются разрабатывать, приобретать, производить, обладать, перевозить, передавать или применять ядерное, химическое и биологическое оружие, а также средства его доставки. Согласно своим национальным процедурам все государства должны принимать и эффективно применять соответствующие законы, запрещающие любому негоссубъекту какие-либо действия с ОМУ, а также принимать эффективные меры в целях установления национального контроля для предотвращения распространения ОМУ и средств его доставки [1].

Для мониторинга за ходом выполнения резолюции был создан вспомогательный орган - Комитет СБ ООН 1540 сроком на два года. В дальнейшем его мандат продлевался и в соответствии с резолюцией 2663 (2022) будет действовать до ноября 2032 года [4]. Комитет выстраивает свою текущую работу на основе ежегодных планов и в конце года направляет председателю СБ ООН отчет о проделанной работе. Для содействия его работе на постоянной основе функционирует специальная структура поддержки, состоящая из Группы экспертов (девять человек), а также сотрудников Секретариата ООН (Управления по вопросам разоружения и Департамента по политическим вопросам и вопросам миростроительства).

Ответственность за выполнение резолюции возлагается непосредственно на государства. Все остальные вовлеченные стороны играют вспомогательную роль. С учетом этого выстраивается взаимодействие между различными участниками: государствами, международными и региональными организациями (МРО), а также гражданским обществом. Научные и деловые круги могут подключаться к реализации резолюции 1540, но только с согласия и под руководством и контролем государственных структур.

За два десятилетия проделана значительная работа. Первоначальные доклады представили почти все государства (185), за исключением восьми стран, с которыми на регулярной основе проводится разъяснительная работа [7]. Что касается дополнительной информации, то государства направляют ее по просьбе комитета или по мере необходимости в том виде, в каком сочтут уместным. Россия представила свой первый доклад в 2004 году, а дополнительную информацию - в 2005, 2007, 2014 и 2020 годах.

Согласно итоговому документу третьего всеобъемлющего обзора хода осуществления резолюции 1540 (2022 г.), количество мер, выполненных государствами в 2020 году, составило 24 841, или 56% от общего числа мер, и возросло по сравнению с 2016 годом на 6% [6]. Картина выполнения резолюции по различным регионам и отдельным странам неодинаковая. Она обусловлена во многом как стартовыми позициями, так и экономическим и промышленным потенциалом каждой страны, зависит от политической воли национальных органов исполнительной власти. Комитет как мониторинговый орган не уполномочен давать оценки выполнения государствами своих обязательств. Для этого разработаны специальные шаблоны-матрицы, в которых перечисляются все обязательства по резолюции, а рядом с ними - меры, принятые государством. Таким образом, и общая картина видна, и оценка осуществления страной резолюции не дается.

Комитет поддерживает на регулярной основе отношения со странами - членами СБ ООН. По просьбе отдельных государств комитет проводит страновые визиты (с 2016 г. их было осуществлено 20), в ходе которых помогает разрабатывать добровольные национальные планы действий, позволяющие странам выстраивать свою долгосрочную линию по выполнению резолюции. Сейчас такие планы имеются у 38 государств [7].

Перспективной формой обмена опытом и наилучшими практиками в сфере выполнения резолюции стали «партнерские обзоры» («peer reviews») как на двустороннем уровне, так и в многостороннем формате. На сегодняшний день зарегистрировано десять таких обзоров [7].

Некоторые государства при осуществлении резолюции нуждаются в помощи. Комитет содействует решению этой задачи, «сводя вместе» запросы об оказании помощи и предложения о помощи со стороны государств и организаций-доноров. По состоянию на декабрь 2023 года, 24 государства направили в комитет запросы о содействии, в списке потенциальных доноров числятся 46 государств и 19 международных и региональных организаций [7]. Приоритетом для России в вопросах оказания помощи являются страны СНГ.

Одно из важных направлений работы - повышение осведомленности государств в отношении содержания резолюции, а также путей ее реализации. В этом контексте проводились различные мероприятия, в том числе региональные курсы для национальных контактных пунктов (НКП), число которых, по состоянию на декабрь 2023 года, достигло 146 [7]. Всего было проведено девять таких курсов для стран Азии, Африки, Латинской Америки и Европы. Россия организовала семинары для представителей НКП под эгидой ОБСЕ и Управления ООН по вопросам разоружения в 2016 году в Калининграде и в 2018-м - в Ростове-на-Дону. В период СOVID-19 активность на этом направлении была приостановлена. Сейчас ситуация меняется в лучшую сторону. О своей готовности провести очередное мероприятие подобного рода в 2024 году заявил Китай. В планах также проведение курсов для государств Африки.

Комитет продолжает расширять сотрудничество с международными и региональными организациями, участвуя в проводимых ими мероприятиях, способствуя более активному привлечению потенциала МРО к проектам содействия государствам в области осуществления резолюции 1540. Основная цель - учет специфики каждой организации и поддержка в сопряжении их планов работы с запросами государств.

Комитет стремится к максимальной транспарентности в своей работе, периодически устраивает открытые заседания, на сайте ООН имеется раздел, где он размещает необходимые материалы. В 2022 году принято решение на ежегодной основе проводить брифинги для государств - членов ООН, МРО, на которые будут приглашаться и представители специализированных НПО. Первый брифинг состоится в октябре 2024 года. Россия поддерживает усилия на этом направлении.

С момента принятия Советом Безопасности ООН этого документа на него воздействует ряд факторов, снижающих эффективность реализации его положений или сдерживающих продвижение российских установок в области нераспространения.

В последние годы ситуация в мире резко обострилась. Стремление Вашингтона продвигать свои приоритеты, нацеленные на обеспечение глобального доминирования, ведет к жесткому противостоянию между группой стран во главе с США и теми, кто проводит независимую политику и стремится к равноправному сотрудничеству и взаимному учету законных интересов в области безопасности. В такой обстановке возрастает уровень недоверия, подрываются основы архитектуры контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения (КВРН), делается ставка на силу, перестают работать традиционные диалоговые структуры, сужаются возможности для взаимодействия государств в области нераспространения. Внешняя негативная атмосфера уже сказывается на площадке резолюции 1540 и работе в профильном комитете.

До сих пор к резолюции сохраняется настороженное отношение многих стран, прежде всего развивающихся, как следствие того, что она готовилась ускоренными темпами и в узком формате СБ ООН. Ряд государств восприняли ее как своего рода «диктат» Совета Безопасности ООН и его вмешательство во внутренние дела государств.

В итоговой Декларации встречи глав государств и правительств Движения неприсоединения (25-26 октября 2019 г., Баку, Азербайджан) в пунктах 322 и 323 содержится довольно резкая критика в адрес СБ ООН. Подчеркивается, что «любые действия СБ не должны подрывать Устав ООН и существующие многосторонние договоры, касающиеся ОМУ, а также международные организации, учрежденные в связи с этим, и роль ГА ООН». Отфиксировано неприятие «продолжения Советом Безопасности практики использования своих полномочий для формулирования законодательных требований к государствам - членам ООН при осуществлении решений Совета Безопасности». Акцентируется «важность рассмотрения вопроса о приобретении ОМУ негосударственными субъектами в инклюзивной манере на ГА ООН, с учетом взглядов всех государств - членов ООН» [8].

Не прекращаются попытки ряда западных государств «вскрыть» резолюцию и насытить ее новыми обязательствами в области нераспространения. Речь идет о введении обязательств для стран - членов ООН вносить в национальное законодательство положения о криминализации действий, запрещенных в пункте 2 постановляющей части резолюции, создавать межведомственные структуры и национальные центры по имплементации резолюции, формировать и регулярно обновлять контрольные списки ОМУ-материалов, разрабатывать дополнительные меры по противодействию новым рискам и угрозам, связанным с развитием науки, технологий и коммерции.

Некоторые страны стремятся превратить резолюцию в еще один инструмент продвижения своих национальных приоритетов. Так, США интерпретируют данный документ СБ ООН весьма расширительно, включая в сферу его охвата не только негосударственные субъекты, но и государственные (Иран, КНДР, Сирию). Это сопровождается их постоянными усилиями по легализации своих односторонних санкционных решений в этом многостороннем формате. Одновременно настойчиво продвигается тезис о наличии у резолюции всех необходимых инструментов атрибутивного характера для выявления нарушителей в области нераспространения, преследования и наказания виновных.

В ходе работы комитета отдельные партнеры намеренно пытаются подменять формулировки резолюции для расширения сферы ее охвата. Так, западники часто ставят знак равенства между ОМУ-материалами и стратегическими товарами, которые в их интерпретации включают любую номенклатуру товаров, в том числе ту, которая не подлежит контролю, например предметы роскоши. Все чаще говорят о ядерной, химической и биологической безопасности, хотя в резолюции речь идет о физической защите чувствительных ОМУ-материалов.

По своему характеру резолюция является нераспространенческой и превентивной. Западные коллеги настойчиво продвигают тезис о необходимости все большего «разворота» резолюции 1540 в сторону борьбы с терроризмом. Об этом говорилось в заявлении участников вашингтонского саммита по ядерной безопасности (2016 г.). Аналогичные тезисы звучали в ходе всеобъемлющих обзоров 2016 и 2022 годов. Искусственно форсируется практическое сотрудничество комитета с контртеррористическими структурами ООН, несмотря на существенные различия в мандатах.

При всей актуальности наращивания борьбы с актами терроризма подтягивать резолюцию 1540 к контртеррористическим усилиям нерационально: у резолюции нет ни мандата, ни должного инструментария для того, чтобы эффективно решать контртеррористические задачи. Для этого есть другие механизмы СБ ООН и другие международные форматы. Именно поэтому на Конференции по разоружению в 2016 году Россия выступила с инициативой разработки Международной конвенции по борьбе в актами химического и биологического терроризма. Работа на этом направлении продолжается.

Вызывает вопросы и продвигаемая западными партнерами концепция «навязывания услуг» государствам со стороны комитета, в частности в отношении страновых визитов. Так называемая проактивная позиция в этом вопросе нацелена на «выкручивание рук» и сопровождается идеей разработки базового списка мер, которые все государства обязаны выполнить в установленный срок.

Камнем преткновения в рамках комитета остается и вопрос о полномочиях национального контактного пункта. Западные страны настаивают на придании НКП функции межведомственного координатора на государственном уровне, что позволило бы напрямую воздействовать через комитет на эту структуру. Россия рассматривает НКП лишь как «почтовый ящик» для обеспечения постоянного канала связи с той или иной страной - не более. В этом же русле идут инициированные Германией «висбаденский» и «эрлангенский» процессы, которые подрывают национальные прерогативы и нацеливают на работу с деловым и академическим сообществами в обход государств. Эти процессы пытаются представить в документах комитета как некий «золотой стандарт».

Следует также отметить и целенаправленные усилия ряда стран по изменению функционала Комитета 1540. Так, не прекращаются попытки ограничить его координирующие функции, возложить обязанности комитета на подконтрольные конкретным политическим блокам сторонние структуры, в том числе научно-исследовательские центры. Самостоятельную роль пытаются играть Управление ООН по вопросам разоружения и региональные центры ООН по вопросам мира и разоружения, в которых создаются должности координаторов резолюции 1540 без согласия комитета. Растет стремление продвигать не свойственную нераспространенческой природе резолюции повестку дня, например гендерную, превратить комитет из мониторинговой структуры в контрольно-надзорный орган, который вмешивался бы во внутренние дела государств, оценивая деятельность исполнительных органов власти, выдвигая требования по исправлению ошибок и направлению в комитет отчетов о проделанной работе.

На комитет пытаются воздействовать и через структуру поддержки, добиваясь наделения Группы экспертов (ГЭ) равными с комитетом или самостоятельными полномочиями. Партнеры «насмерть бьются» за заполнение вакансий экспертов своими протеже, которые будут в дальнейшем продвигать их интересы в комитете. В 2022-2023 годах такая практика уже привела к парализации работы ГЭ и самого комитета почти на год.

Прошедший в 2022 году очередной всеобъемлющий обзор хода выполнения резолюции был весьма непростым. Он подтвердил, что страсти по резолюции 1540 до сих пор не утихают и западники продолжают усилия по продвижению своих приоритетов на площадке резолюции и в комитете. Только благодаря жесткой позиции России удалось удержать сферу охвата резолюции и ее мандат в неизменном виде. СБ ООН согласовал лишь незначительные уточнения мандата Комитета 1540, нацеленные на повышение его эффективности.

Россия приняла и продолжает совершенствовать меры для эффективной реализации резолюции на национальном уровне, в рамках комитета вносит свой вклад в дело содействия осуществлению резолюции, стремится всеми возможными средствами не допустить разрушения баланса интересов, установленного в 2004 году, сохранить заложенный в ней дух сотрудничества и совместного поиска ответов на глобальные риски распространения. Потенциал резолюции далеко не исчерпан. Решение задачи предотвращения попадания ОМУ-материалов в руки негоссубъектов отвечает нашим долгосрочным интересам.

Резолюция сталкивается с серьезными вызовами, которые российская сторона вынуждена учитывать. В целом можно констатировать, что ведется последовательная работа и на национальном уровне, и в рамках комитета, хотя, может быть, и не так быстро, как хотелось бы. Но это специфика многосторонних форматов. Здесь нужно набираться терпения и продолжать двигать вперед дело осуществления резолюции всеми странами без искусственного форсирования и с учетом возможностей и потенциала каждого государства в отдельности.

США, извращая реальное положение дел, публично обвиняют Россию в блокировании прогресса на площадке резолюции 1540. Это чистейшая ложь. Россия всегда поддерживает конструктивные начинания, которые способствуют достижению общих целей нераспространения, и стремится к компромиссам там, где это возможно, с учетом прежде всего наших национальных интересов, а также интересов всех вовлеченных сторон, включая развивающиеся страны. Это, однако, не означает, что мы будем автоматически штамповать все идеи западных партнеров, которые они пытаются протащить на площадку резолюции 1540.

Резолюция 1540 - наглядный памятник ушедшей эпохе, демонстрация готовности международного сообщества на определенном историческом этапе взаимодействовать и находить согласованные ответы на глобальные вызовы, в частности в области нераспространения. Сейчас ситуация радикальным образом изменилась. В условиях, когда группа стран во главе с США поставила перед собой задачу нанесения стратегического поражения России, трудно воспринимать резолюцию через радужные перспективы.

Мы отметили юбилейную дату и вошли в третье десятилетие. В эти дни было много разных оценочных суждений о резолюции, в том числе и панегирики в ее адрес. Однако истинной радости от этого праздника почему-то не испытываешь.

Источники и литература

Резолюция 1540 (2004), принятая Советом Безопасности на его 4956-м заседании 28 апреля 2004 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n04/328/45/pdf/n0432845.pdf
Резолюция 1977 (2011), принятая Советом Безопасности на его 6518-м заседании 20 апреля 2011 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n11/306/81/pdf/n1130681.pdf
Резолюция 2325 (2016), принятая Советом Безопасности на его 7837-м заседании 15 декабря 2016 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n16/442/61/pdf/n1644261.pdf
Резолюция 2663 (2022), принятая Советом Безопасности на его 9205-м заседании 30 ноября 2022 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n22/716/80/pdf/n2271680.pdf
Комитет Совета Безопасности ООН, учрежденный резолюцией 1540 (2004) // https://www.un.org/ru/sc/1540/
Всеобъемлющий обзор хода осуществления резолюции 1540 (2004) Совета Безопасности, проведенный в 2022 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n22/725/84/pdf/n2272584.pdf
Обзор хода осуществления резолюции 1540 (2004) Совета Безопасности за 2023 г. // https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n24/000/50/pdf/n2400050.pdf
18th Summit of Heads of States and Governments of the Non-Aligned Movement. Baku, the Republic of Azerbaijan. 25-26 October 2019. Final Document // https://unidir.org/files/2020-10/2019_NAM%20Summit%20final%20doc.pdf