Что хуже? - споры о контроле на внутренних границах раскалывают Евросоюз

По сообщениям СМИ, руководство ФРГ приняло решение сохранить контроль на границах с другими государствами-членами ЕС. Как и Германия, еще несколько стран, входящих в Шенгенскую зону, прибегают к аналогичной практике с 2015 года, несмотря на сомнения в ее законности, которые выражают европейские правозащитники и парламентарии.

Германия возобновит погранконтроль на границе с Польшей, Чехией, и не входящей в ЕС Швейцарией. Контроль на пограничных рубежах с Австрией продлевается сразу на полгода. Решение было обнародовано по итогам встречи канцлера Олафа Шольца с руководством федеральных земель. Формальным предлогом остается низкая эффективность охраны внешних границ ЕС по всему их периметру. В таких условиях, Берлин намерен продолжить практику применения «эффективных полицейских мер» на границах с соседними странами, включая партнеров по ЕС.

В качестве «положительного момента», власти подчеркивают, что контроль установлен не на всем протяжении границы, а только на основных транспортных магистралях. А также на тех участках границы, которые пользуются наибольшей популярностью у нелегальных мигрантов. В случае ФРГ речь идет о некоторых пунктах пропуска на границе с Австрией. Австрия, в свою очередь, проверяет прибывающих с юга, в основном через Словению или Венгрию. Также утверждается, проверки не будут носить тотальный характер, силовики не будут останавливать каждого, проходящего через границу. Будут еще шире задействованы автоматизированные средства наблюдения.

В целом, по данным Департамента миграции и внутренних дел Еврокомиссии, в ноябре текущего года «временные» меры контроля на своих границах с соседями установили или сохранили десять стран, входящих в Шенгенскую зону.[i] Речь идет о членах ЕС: Словакии, Чехии, Польше, Италии, Словении, Австрии, Германии, Дании, Швеции и Франции, а также Норвегии. Первые пять стран ввели ограничения на период до конца ноября. Остальные, включая Норвегию - «до апреля / мая 2024 года». В большинстве случаев, официальная причина возобновления пограничного контроля на межгосударственных границах – рост миграции, включая переток мигрантов и беженцев из других государств ЕС, увеличение числа попыток незаконного пересечения границ. В ряде случаев, речь также идет о «повышенной террористической угрозе» или «угрозе диверсий».[ii]

Проблема роста числа иммигрантов, включая тех, кто пытается попасть в Евросоюз нелегально, остается одной из главных причин сохраняющейся между странами-членами напряженности по вопросу внутренних границ. Формально, Шенгенское соглашение запрещает устанавливать постоянный контроль на границах между странами, присоединившимися к «безвизовой зоне». В ответ политики ссылаются на те положения Шенгенского пограничного кодекса, которые предоставляет государствам-членам возможность временно вводить пограничный контроль на внутренних границах «в случае серьезной угрозы государственной политике или внутренней безопасности». Их оппоненты отвечают, что восстановление пограничного контроля на внутренних границах должно применяться «как крайняя мера», «в исключительных ситуациях, и при этом должен соблюдаться принцип соразмерности». Продолжительность периода восстановления пограничного контроля на внутренних границах формально должна быть ограничена во времени в зависимости от правовых оснований, на которые ссылается государство, вводящее такой пограничный контроль.

Эти правила действовали до 2015 года, когда произошел резкий всплеск масштабов миграции в ЕС. Миграционная волна буквально захлестнула Европу, и правительства многих стран ЕС прибегли к односторонним и явно сиюминутным шагам, без оглядки на ущерб, который несли их соседи по Сообществу, а также Евросоюз в целом. Отсутствие контроля на внутренних границах ЕС позволяло мигрантам беспрепятственно проникать практически в любое из государств Сообщества и добиваться получения там социальных пособий. Ошеломляющий «наплыв мигрантов», наряду с всплеском террористической угрозы, быстро превратили вопрос о Шенгенской зоне «в одну из наиболее остро дебатируемых тем» Евросоюза.

Первыми пограничный контроль на границах с другими странами ЕС ввели в конце 2015 года Венгрия, Мальта и Словения. Бельгия в 2016-2017 годах вводила контроль на границе с Францией, в том числе в связи с террористическими актами на своей территории. Дальше всех пошли Германия, Австрия, Швеция, Дания и Франция, которые, ссылаясь на опасения по поводу миграции и/или терроризма, сохраняют пограничный контроль на постоянной основе с 2015 года. К ним присоединилась Норвегия. Как было отмечено выше, эти страны недавно продлили срок действия ограничительных мер на отдельных участках своих границ еще на шесть месяцев.

При этом практика показала, ужесточение контроля на внутренних границах ЕС не сильно помогает в решении миграционной проблемы. После затишья двух лет пандемии коронавируса, в 2022 году приток мигрантов в Германию оказался даже выше, чем во время кризиса 2015 года. По оценкам британских СМИ, по итогам 2023 года численность мигрантов, тем или иным образом оказавшихся в Европе, окажется наибольшей с 2016 года. Тем не менее, участники ЕС по-прежнему не могут договориться о проведении совместной более жесткой политики ограничения миграции на внешних границах. Что и вынуждает страны, наиболее привлекательные для потенциальных мигрантов, принимать собственные меры.

При этом юридическая «чистота» политики «бесконечного» продления контроля на внутренних границах, в лучшем случае, не очевидна. В апреле 2022 года Европейский суд (European Court of Justice) постановил, что временное восстановление пограничного контроля не может длиться дольше шести месяцев по одному и тому же формальному основанию. При этом Суд не стал выносить окончательного вердикта относительно законности мер пограничного контроля в шести упомянутых выше странах. Он лишь дал своё толкование Шенгенского пограничного кодекса, согласно которому одна и та же формальная угроза может служить основанием для продления погранконтроля лишь на полгода.

Еврокомиссия, в свою очередь, всячески пытается избежать наложения конкретных санкций на страны-члены, вводящие раз за разом меры, ограничивающие право граждан ЕС на свободу передвижения. Из уст чиновников в Брюсселе звучат бесконечные заверения в том, что внутренний погранконтроль является «крайней мерой» и должен быть прекращен, как только прекратятся «чрезвычайные обстоятельства», вызвавшие введение подобных мер. ЕК, по ее словам, работает с Европейским парламентом и Советом над решением этого вопроса в рамках продолжающихся переговоров по обновлению Шенгенского погранкодекса о границах.

В перечень предлагаемых мер входят «альтернативы пограничному контролю», дальнейшее расширение мероприятий в области технического наблюдения, а также «предложение более структурированной процедуры для любого повторного введения контроля на внутренних границах». «Альтернативные» меры едва ли не больше всего тревожат правозащитные организации ЕС, а также депутатов Европарламента. К примеру, применение внутри Евросоюза технологий, которые сегодня используются, преимущественно, лишь на внешних границах Сообщества, означало бы расширение автоматического наблюдения и сбора данных властями. Юристы опасаются, что в этом случае речь пойдет об ограничениях основополагающих прав человека, поскольку будет дан «зеленый свет» массовой слежке, объектами которой неизбежно окажутся и граждане ЕС. В ноябре прошлого года Комитет Европарламента по гражданским свободам, юстиции и внутренним делам, представил проект доклада, в котором указал, что предлагаемые ЕК меры «не соответствуют цели предоставления гражданам ЕС зоны свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ».[iii]

Все последние годы, заявления европейских политиков по вопросу будущего Шенгенской зоны оказываются, либо расплывчаты, либо противоречивы. К примеру, в сентябре 2018 года, на пике острейших дебатов по миграционной проблеме, парализовавших работу ЕС, президент Франции Макрон прямо предлагал странам, не желающим поддержать укрепление объединенного пограничного органа ЕС и проявлять «большую солидарность», покинуть Шенгенскую зону. Однако уже весной 2019 года – в ходе предвыборной кампании в Европарламент, Макрон резко поменял свою точку зрения, заговорив о «возможности пересмотра» Шенгенского соглашения. А заодно выступил с идеей формирования общей для всех стран ЕС политики предоставления убежища. Но тут уже возмутились страны Южной и Восточной Европы, и без того каждый раз оказывающиеся «на переднем крае» каждой новой миграционной волны.

Весной нынешнего года Германия вновь пыталась убедить остальных членов ЕС в необходимости сделать приоритетом развитие «общей системы предоставления убежища» и «справедливое распределение» беженцев. Однако традиционные партии в большинстве стран Сообщества сильно напуганы ростом популярности своих «несистемных» оппонентов, для которых антиимигрантская риторика давно превратилась в ключевой фактор привлечения сторонников. Поэтому с такими идеями в области миграционной политики Берлин рискует вскоре остаться в одиночестве.

В марте нынешнего года Еврокомиссия сообщила, что, по итогам 2022 года иностранцы подали в различные инстанции ЕС без малого миллион заявлений о предоставлении убежища. Таких цифр не наблюдалось с 2016 года, когда Европа переживала пик миграционного кризиса. В начале октября в испанской Гранаде прошел неформальный саммит
глава государств и правительств Евросоюза, одной из ключевых тем которого стали миграционные проблемы. Как и прежде, участники не смогли договориться, а разногласия оказались столь глубоки, что вопрос даже не стали включать в текст итоговой декларации. Вместо этого глава Евросовета Шарль Мишель выпустил отдельное заявление, в котором пространно назвал миграцию «европейским вызовом, требующим европейского ответа».

Сколько может длиться нынешняя ситуация, когда внутренний погранконтроль бесконечно продляется «исходя из особых обстоятельств», но страны, его вводящие, продолжают сохранять формальное членство в Шенгенской зоне? Ответа на этот вопрос, судя по всему, не знают ни в Брюсселе, ни в столицах государств-членов. Между тем, в условиях нового обострения глобальной экономической конкуренции, потери ЕС от де-факто возвращения внутренних границ, по оценкам экспертов, уже исчисляются несколькими десятками миллиардов евро в год. Евросоюз мечется, отчаянно пытаясь избежать ситуации выбора «из трёх зол»: ограничить число участников Шенгенской зоны «до оптимальной величины», размеров которой никто, скорее всего, не знает. Оставить «всё, как есть». Или вовсе отказаться от одного из наиболее заметных «завоеваний» и без того постоянно буксующего проекта «углубления европейской интеграции».

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

[i] В Шенгенскую зону входят 23 из 27 стран-членов ЕС. Болгария, Кипр и Румыния обязаны присоединиться к Зоне в будущем. Ирландия имеет особый статус. В число участников «Шенгена» входят 4 государства, не являющиеся членами ЕС: Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария. Монако, Сан-Марино и Ватикан входят в Шенгенскую зону де-факто, в силу практической невозможность добраться до этих стран без пересечения территории по крайней мере одного государства, подписавшего Шенгенское соглашение.

[ii] https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en

[iii] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-PR-737471_EN.html

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs