Референдум о независимости Шотландии – вопрос не закрыт

23 ноября 2022 года Верховный Суд Соединенного Королевства единогласно постановил, что правительство Шотландии не вправе провести референдум о независимости региона без согласия центрального правительства и общенационального парламента на основании Акта о Шотландии 1998 г.[1]

История вопроса

В ходе деволюции по инициативе премьер-министра Т. Блэра (передачи полномочий от центрального правительства кельтским регионам - Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии) был принят Акт о Шотландии 1998 г. Согласно этому закону, был создан парламент Шотландии (Холируд) с ограниченным правом принимать на территории Шотландии собственные законы и регулировать налогообложение. В последующие годы компетенция Холируда расширялась, но конституция, иммиграция, внешняя политика, оборона оставались предметами ведения общенационального парламента (Вестминстера). К таковым относится и собственно союз Англии и Шотландии (Акт об унии 1707 г.), как и собственно прерогативы общенационального парламента.

Первый референдум о независимости Шотландии был проведен в 2014 г. в соответствии с Разделом 30 Акта о Шотландии – о передаче Холируду права принимать законы по вопросам, находящимся в ведении Вестминстера (таких было 16 случаев, в том числе был снижен до 16 лет возрастной ценз для участия в выборах в Шотландии). В преддверии референдума специальным указом (Королевский указ в совете) было временно изменено определение предмета, относящегося к ведению Вестминстера, - для данного отдельного случая. Иначе говоря, полномочия Вестминстера по вопросу референдума временно были переданы Холируду, а глава центрального правительства Д. Кэмерон и глава правительства Шотландии А. Салмонд в 2012 г. подписали Эдинбургское соглашение об условиях референдума[2]. В 2014 г. в соотношении 55:45 избиратели Шотландии проголосовали против независимости.

Ввиду брекзита правительство Шотландии стало настаивать на повторном референдуме (indyref2), поскольку изменились обстоятельства. Так, Шотландия, имея развитые связи с Евросоюзом, на референдуме 2016 г. о членстве Британии в ЕС большинством в 67% проголосовала за то, чтобы остаться в этом интеграционном объединении, но в целом (по Соединенному Королевству) победили сторонники выхода из него (52%), т.е. явно выраженную волю шотландцев проигнорировали (как и Северной Ирландии).

Соответственно, лидер ШНП и Первый министр правительства Шотландии Никола Стерджен постоянно обращалась к премьер-министрам Британии за согласием на второй референдум, но Тереза Мэй и Б. Джонсон ей отказывали, а Л. Трасс в свое недолгое правление даже не стала разговаривать с Н. Стерджен.

Общественное мнение

На рубеже 2020-2021 гг. опросы стали показывать, что большинство шотландцев выступает за независимость, что придало ШНП аргументы для второго референдума. Тем не менее, следует отметить, что поддержка независимости волатильна и зависит от политической конъюнктуры. Так при правительствах консерваторов она повышалась, а при лейбористах – снижалась, слегка поднявшись после референдума о членстве Британии в ЕС 2016 г. Сейчас она колеблется вокруг 50%.

Источник: Latest Scottish Independence Opinon Poll Data - Which Side Is Ahead? https://www.politics.co.uk/reference/scottish-independence-polls/

В мае 2021 г. в Шотландии состоялись выборы в парламент (Холируд). ШНП надеялась одержать безусловную победу, и Н. Стерджен заранее объявляла, что вердикт избирателей станет «референдумом о референдуме», а оппоненты идут против демократических устремлений народа Шотландии. В этом было некое лукавство, поскольку консерваторы и лейбористы непопулярны в Шотландии, а голосовать, кроме как за ШНП, было, в общем-то, не за кого (см. Первый этап борьбы за Шотландию в эпоху постбрекзит» https://interaffairs.ru/news/show/28938). Голосование за ШНП объяснялось не столько поддержкой независимости, сколько мнением о том, что ШНП лучше представляет интересы Шотландии, чем другие партии. ШНП не получила явного большинства (48% голосов), и ей не хватило одного места (64 из 129 мест), чтобы завоевать большинство в Холируде. ШНП правит при поддержке «зеленых», которые, впрочем, также выступают за независимость региона. Однако, как и в Северной Ирландии, конституционный вопрос в Шотландии все больше связан с партийной лояльностью. В обоих регионах брекзит стал разделительной линией[3].

Вердикт Верховного суда

Правительство Шотландии хотело назначить второй референдум на 19 октября 2023 г. Учитывая отказ Лондона, оно желало, чтобы Холируд принял закон, позволяющий провести новый референдум без согласия центра, но на законных основаниях. Законность второго референдума и (в случае победы) легитимность независимой Шотландии необходимы для ее последующего вступления в ЕС и НАТО. Стерджен отвергает «каталонский» вариант -консультативный референдум – хотя его проведение не требует согласия Лондона, но результаты не дадут ясной картины (явка может быть низкой, а положительный исход лишь внесет смуту).

Соответственно, правительство Шотландии представило Верховному суду свой законопроект о референдуме, чтобы выяснить, можно ли на законных основаниях провести референдум без согласия центрального правительства и Вестминстера. Помимо законопроекта ШНП аргументировала свою позицию и апелляцией к праву народов на самоопределение, согласно международному праву.

Верховный суд, по существу, заключил, что законопроект Шотландии касался разрыва союза и утраты Вестминстером суверенитета в отношении Шотландии, а потому не имеет юридической силы. Верховный суд также отклонил аргумент ШНП о праве народов на самоопределение на том основании, что им обладают только народы бывших колоний или народы, которые находятся под военной оккупацией иностранного государства, или не имеют возможности пользоваться правами для своего экономического, политического, культурного, социального развития и доступа к управлению.

Что дальше?

Перед выборами в Холируд в 2021 году Н. Стерджен говорила, что они станут «референдумом о референдуме». В преддверии вердикта Верховного суда она заранее объявила, что если суд примет отрицательное решение по законопроекту о втором референдуме, то результаты ШНП на всеобщих парламентских выборах в Британии станут «де-факто референдумом о независимости» (выборы должны состояться не позднее января 2025 г.).

После вердикта Верховного суда Н. Стерджен приравняла движение за независимость Шотландии к движению за демократию вообще[4]. Вердикт суда, который приветствовали консерваторы, лейбористы и либерал-демократы, лишь, по ее словам, «гальванизировал» поддержку независимости, а «миф о добровольном союзе народов подорван навсегда»[5].

Собственно, таким же путем группа сторонников выхода Британии из ЕС добилась референдума 2016 г.: в демократическом обществе вопрос должен решить народ. Результаты референдума 2016 г. раскололи британское общество (52:48), что стало причиной затяжного политического кризиса в стране, который не преодолен до сих пор. Явного перевеса у сторонников независимости Шотландии также нет, по крайней мере, на сегодняшний день. Однако режим «жесткой экономии», установленный правительством Р. Сунака, может изменить настроения в стране и в Шотландии, а Н. Стержен будет изыскивать новые способы провести референдум. Такой вариант просматривается, учитывая низкие рейтинги консерваторов: Лейбористская партия опережает тори с лета 2021 г., причем разрыв составляет 20 п.п. , хотя премьер-министр Р. Сунак отстает по популярности от лидера лейбористов К. Стармера лишь на 4 п.п.[6] Сводный опрос по избирательным округам (что важно при мажоритарной избирательной системе) прогнозирует на ноябрь 2022 г. победу лейбористов (455 депутат) и поражение консерваторов (103 депутата) при 52 депутатах у ШНП (из квоты в 59 мест)[7]. Если победа лейбористов будет триумфальной, то в поддержке ШНП они нуждаться не будут. Однако если возникнет ситуация «подвешенного парламента» (ни одна из ведущих партий не наберет большинство мест), то ШНП может «разменять» свою поддержку лейбористам в Вестминстере на согласие центра провести второй референдум по независимости Шотландии. Что касается ситуации в самой Шотландии, то, похоже, Н. Стерджен идет ва-банк: ШНП нужно будет набрать 50%+1 голос избирателей региона, чего пока не было. В противном случае скажут, что «де-факто» второй референдум состоялся, и ШНП его проиграла, даже не проведя.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs