Журнал Международная жизнь - «Тайная дипломатия» ООН

Информация о наличии в стенах ООН «секретной директивы» по сирийской экономике заставляет в очередной раз задуматься о принципах деятельности данной организации, ее подходах к урегулированию ключевых международных кризисов и, в конечном итоге, собственной эффективности. Как показывает практика последних двух десятилетий, институт, призванный выступать главным механизмом согласованных действий ведущих держав, неуклонно превращается в инструмент группы стран, пытающихся «продавить» через него решения и действия, слабо соотносящиеся с нормами международного права, а зачастую прямо противоречащие им.

По свидетельству министра иностранных дел России Сергея Лаврова, политический департамент секретариата ООН издал «секретную директиву», которая запрещает всем структурам организации участвовать в восстановлении сирийской экономики до политического урегулирования. Данный документ разрешает оказывать Сирии лишь гуманитарную помощь. «Было выдвинуто условие», что после политического урегулирования конфликта в Сирии «можно будет заняться восстановлением» страны», - подчеркнул глава российского внешнеполитического ведомства: «Только гуманитарная помощь, больше ничего». Сергей Лавров назвал вышеуказанную инициативу попыткой группы стран «в корыстных геополитических интересах» манипулировать секретариатом ООН. По словам дипломата, он связался по этому поводу с генеральным секретарем ООН Антониу Гутерришем и спросил, почему о таких директивах не докладывается Совету Безопасности. [1]

Российский министр иностранных дел не конкретизировал, о какой группе стране идет речь, однако известно, что вопрос о восстановлении Сирии затрагивался на встрече президентов России и США Владимира Путина и Дональда Трампа 16 июля в Хельсинки. Одновременно российская сторона направила Вашингтону предложения, касающиеся организации работы по возвращению на родину сирийских беженцев. Кроме того, согласно имеющейся информации, российское военное руководство предложило своим американским коллегам сотрудничать в восстановлении тех регионов Сирии, что находятся под контролем правительственных войск. Однако, по данным агентства Reuters, власти США отнеслись к такому предложению «холодно». Одновременно 17 августа Госдепартамент США сообщил, что американские власти решили перенаправить деньги, которые планировалось выделить на стабилизацию обстановки в Сирии (230 млн. долларов в год), на другие цели. [2]

В самой ООН были явно захвачены врасплох заявлением Сергея Лаврова. Официальный представитель генерального секретаря Стефан Дюжаррик заявил всего лишь, что в его организации изучают вопрос существования «секретной директивы» по Сирии. «Мы изучаем этот вопрос. Дополнительные пояснения могут появиться чуть позже», - отметил он, добавив, что в настоящее время внимание ООН сосредоточено на политическом урегулировании в Сирии: «У меня нет ничего нового относительно вопросов реконструкции». [4]

Спустя несколько часов в ООН оправились от неожиданности и обнародовали информацию о том, что помощь Сирии оказывается беспристрастно с учетом внутренних установок и принципов глобальной организации. Все тот же официальный представитель генерального секретаря организации Стефан Дюжаррик заявил, что политический департамент секретариата ООН или любой другой орган всемирной организации вроде бы не составлял «секретную директиву». При этом он признал, что «существуют внутренние установки и принципы, сформулированные путем консультаций и распространенные по системе ООН, которые направлены на то, чтобы обеспечить поддержку нуждающимся в Сирии на справедливой и недискриминационной основе, исходя из потребностей и с соблюдением принципов нейтральности и беспристрастности». По словам представителя генсека ООН, вышеуказанные принципы согласуются с Уставом ООН и резолюциями Совета Безопасности. Однако каким образом происходит процесс подобного «согласования», если о нем неизвестно даже министру иностранных дел России – государства-постоянного члена Совета Безопасности ООН – Стефан Дюжаррик умолчал, подчеркнув лишь очевидное и без его комментариев обстоятельство, что решение сирийской проблемы может быть только политическим, и что ООН будет поддерживать процесс урегулирования в этой стране. [5]

Характерно, что принципиальную позицию России в пользу оказания срочного международного содействия Сирии в деле восстановления страны отметила даже традиционно не питающая симпатий к Москве британская газета TheGuardian. Издание напомнило, что в ходе состоявшейся 18 августа встречи с федеральным канцлером Германии Ангелой Меркель российский президент Владимир Путин призвал Европу внести вклад в восстановление разрушенной войной Сирии, чтобы миллионы беженцев смогли вернуться домой. Издание со своей стороны напомнило, что с 2015 года, когда в Европе начался «миграционный кризис», Германия приняла сотни тысяч беженцев, что ослабило политические позиции Ангелы Меркель и разобщило Евросоюз. «Это потенциально огромная нагрузка на Европу», - приводит слова Владимира Путина The Guardian, подчеркивая, что российский президент предложил сделать акцент «на необходимости восстановить базовые элементы инфраструктуры, такие как водоснабжение и здравоохранение».

Со своей стороны, Ангела Меркель, согласно оценке лондонского издания, ограничилась расплывчатой формулировкой о том, что приоритетом в Сирии является необходимость «избежать гуманитарной катастрофы», однако не уточнила, что конкретно она имеет в виду. [6]

Нежелание ООН и ведущих западных держав брать на себя реальную ответственность за укрепление международной безопасности и урегулирование самых злободневных региональных кризисов и одновременно их стремление действовать в обход России, Китая и других ведущих держав наглядно прослеживается и усиливается на протяжении последних двух десятилетий – еще со времен обострения косовской проблемы в конце 1990-х годов. Именно там и тогда Объединенные Нации фактически самоустранились от кризисного урегулирования, передав данную функцию НАТО и Европейскому союзу. При этом, если в Вашингтоне, Париже и Лондоне активно разрабатывались и претворялись в жизнь программы политического «переформатирования» Балкан, Северной Африки, Ближнего и Среднего Востока, то в ООН ограничивались в лучшем случае риторикой общего характера, не пытаясь вернуть ситуацию в международно-правовое поле, - а то и сознательно обеспечивая международное прикрытие односторонним акциям.

Еще в 2011 году тогдашний генсек ООН Пан Ги Мун в своей программной речи в стенах Совета Безопасности подчеркнул, что «превентивная дипломатия на протяжении многих десятилетий является прочной опорой Объединенных Наций». Пан Ги Мун сообщил, что сегодня она «дает конкретные результаты при относительно умеренных затратах во многих регионах мира, помогая спасать жизни и защищать достижения развития». В качестве подтверждения своих слов генсек ООН привел примеры ряда африканских конфликтов – в частности, в Кении, Гвинее и вокруг Демократической Республики Конго. «Располагая растущим опытом, более прочным партнерством и более качественными инструментами, я убежден, что мировое сообщество в состоянии и далее укреплять способность международного сообщества к превентивной дипломатии в интересах мира, безопасности и развития», – оптимистично подытожил Генеральный секретарь. А международно-правовой базой данных усилий, по его словам, должны служить решения Мирового саммита 2005 года, когда «государства-члены выразили свою решимость выработать «культуру предотвращения», укреплять в этих целях возможности Объединенных Наций и предпринимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угроз миру». [7]

Однако еще с 1990-х годов, когда ООН пыталась экстренно «гасить» балканские конфликты, стало понятно, что данная организация под давлением США и других западных держав отнюдь не стремилась создавать основы для долгосрочной стабилизации (невыгодной многим игрокам), а международное право применялось крайне избирательно. А уже в начале нынешнего столетия практика международного миротворчества с подачи ООН обогатилась понятием так называемых «гуманитарных интервенций», превратившихся при молчаливой поддержке ООН в полномасштабные военные операции против неугодных Западу стран и правительств.

Показательно, что именно генсек ООН Пан Ги Мун, как явствует из ставших достоянием гласности документов, стоял у истоков самопровозглашенной косовской независимости. По информации ведущей косовской албаноязычной газеты Koha Ditore, еще в 2007 году у генсека ООН состоялся неофициальный «утренний разговор тет-а-тет» с тогдашним постоянным представителем США при ООН Залмаем Халилзадом. Как свидетельствует последний, Пан Ги Мун заявил ему, что лично он «поддерживает цель, чтобы Косово стало государством», однако опасается «конфронтации с Россией». [8] Характерно, что как раз тогда шли переговоры между делегациями Белграда и Приштины по определению статуса Косово под эгидой международной посреднической «тройки» в составе России, США и Европейского союза, организованные на основании решения Совета Безопасности ООН.

Когда сам генсек ООН в прямое нарушение резолюции Совета Безопасности № 1244 от 1999 года высказывается в поддержку готовящегося одностороннего провозглашения независимости Косово и даже называет это своей «целью», не стоит удивляться определенной деградации Объединенных Нации как ведущего инструмента обеспечения всеобщего мира и безопасности и превращения организации в поле геополитического противостояния.

Подобная ситуация касается отнюдь не только Балкан, но и более широкого евразийского пространства. Газета The New York Times весьма справедливо отмечает, что именно «Китай и Россия все чаще сообща противостоят шагам, которые понимают как попытки Запада с помощью санкций «завизировать в ООН» смену правящих режимов на прозападные». [9]

Именно использование ООН в качестве средства переформатирования тех или иных участков геополитического пространства в выгодном для Запада смысле и является главным фактором, подрывающим роль Объединенных Наций.

В данной связи следует особо отметить еще одно важное обстоятельство: успех международных миротворческих операций и кризисного урегулирования напрямую зависит от максимально широкого состава его участников и уважения интересов всех сторон при непременном верховенстве ООН. Согласно исследованию, подготовленному в 2005 году американской корпорацией RAND, ООН оказалась успешной в каждых двух из трех миротворческих операций. Если же говорить об операциях, связанных с конституированием новых государств, то здесь, по данным RAND, эффективность усилий ООН еще выше – семь из восьми случаев, в то время как американцы могут записать себе в актив лишь четыре удачные попытки из восьми. Как подчеркивается в докладе, «предполагая адекватный консенсус среди членов Совета Безопасности в том, что касается целей любой интервенции, ООН предоставляет наиболее подходящую институциональную структуру для осуществления большинства миссий, связанных со «строительством государств» – благодаря относительной дешевизне, сравнительно высокому проценту успехов и максимальному уровню международной легитимности. Другие возможные опции, по всей вероятности, окажутся либо более затратными (к примеру, коалиции во главе с США, Европейским союзом, НАТО), либо менее дееспособными в плане задействованных институтов (например, Африканский союз, Организация американских государств или АСЕАН)». «Десятилетие назад, – продолжают авторы доклада, имея в виду середину 1990-х годов, – вслед за «пробуксовкой» ООН и США в Сомали и Боснии, «строительство государства» стало термином, обозначающим позор… Спустя десять лет «строительство государства» возникло в более четком виде как ответственность, которой ни ООН, ни США не могут избежать. США и ООН вкладывают в данный процесс различные возможности. Вероятно, они не в состоянии достичь успеха друг без друга. И США, и ООН должны многому научиться не только на своем собственном опыте, но также и друг у друга». [10]

В настоящее же время сложилась иная ситуация, при которой США и их союзники либо напрямую используют механизмы и институты ООН для реализации собственных целей – либо блокируют усилия данной организации в тех случаях, когда им это выгодно. Об этом хорошо сказал в свое время экс-сотрудник Госдепартамента США при президентах Рональде Рейгане и Джордже Буше-старшем Фрэнсис Фукуяма, охарактеризовавший ООН как «в высшей степени полезный инструмент политики односторонних действий, и, вероятно, в дальнейшем такая политика будет проводиться в жизнь преимущественно посредством ООН». [11]

Указанный прогноз полностью оправдывается. За последнюю четверть века США разработали и реализовали следующие модели односторонних действий: «принуждение к миру» (Босния и Герцеговина), «гуманитарные интервенции» (Косово, Ливия), «борьба с международным терроризмом» (Афганистан), вооруженное вмешательство под предлогом поиска оружия массового уничтожения (Ирак). Как откровенно заявлял бывший управляющий делами Белого дома Эндрю Кард, «ООН может созывать заседания и проводить различные дискуссии, но у нас нет необходимости дожидаться одобрения со стороны Объединенных Наций». [12]

Сами западные эксперты признают, что «полномочия ООН и ее центральное место в международных отношениях были фундаментально подорваны действиями НАТО». [13]

А указанные действия, в свою очередь, находятся в русле общей концепции «урезания» гарантированного Уставом ООН национального суверенитета. Советник по внешней политике в администрации Джорджа Буша-младшего Ричард Хаас так формулировал эту концепцию: «Суверенитет влечет за собой обязательства… Если правительство не в состоянии выполнять данные обязательства, то оно лишается некоторых общепризнанных преимуществ суверенитета, включая право оставаться в одиночестве в пределах своей собственной территории. Другие правительства, включая США, получают право вмешаться». [14] Как справедливо указывает в данной связи британский исследователь Айдан Хехир, данная формула «бросает недвусмысленный вызов существующему международному праву и полномочиям ООН».

Сложившаяся ситуация объективно требует от России, в свою очередь, переосмыслить собственную политику в отношении кризисного урегулирования. Представляется, что стратегическим курсом Москвы могли бы стать, с одной стороны, противодействие любым попыткам лишить ее роли и права вето в Совете Безопасности, а с другой – более активное участие в создании многосторонних международных механизмов, способных действовать в тех или иных кризисных районах автономно от ООН, НАТО и Европейского союза. В том, что касается Сирии, речь идет, прежде всего, о дальнейшем укреплении и развитии «астанинского формата». Учет и даже использование опыта односторонних действий западных структур помогли бы России и ее союзникам, не отказываясь от формального признания мандата ООН, более активно продвигать собственные интересы.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Примечания:

[1] URL: https://www.rbc.ru/politics/17/08/2018/5b76f3159a79472b007ec186

[2] URL: https://www.rbc.ru/politics/20/08/2018/5b7abb469a7947e3da611050

[3] URL: https://twitter.com/i/web/status/1030935164178903044

[4] URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5b7b4b1e9a7947006a31c803

[5] URL: https://www.rbc.ru/politics/21/08/2018/5b7be5b99a79472b39cd284f

[6] URL: https://www.theguardian.com/global/2018/aug/18/putin-urges-europe-to-help-rebuild-syria-so-refugees-can-return

[7] Preventive diplomacy: Delivering results. Report of the Secretary-General. Doc. UN S/2011/552.

[8] Koha Ditore, 06.09.2011.

[9] The New York Times, 05.10.2011.

[10] The UN’s role in nation-building: from the Congo to Iraq. Santa Monica, CA, 2005. P.xxxvii-xxxviii.