Внешняя политика США: кризис традиций и возвышение лоббизма

14:49 24.05.2016 Арег Галстян, кандидат исторических наук, американист, колумнист журналов "Forbes", "The National Interest" и "Россия в глобальной политике", руководитель научно-аналитического портала American Studies Семен Киевец, аналитик научно-аналитического портала American Studies


Резюме: После окончания Холодной войны США остались единственной глобальной сверхдержавой с мощнейшей экономикой и военным потенциалом. Однако внешняя политика демократических и республиканских администраций на протяжении последних двадцати лет показывает, что Вашингтон был не готов к роли международного политического, экономического и военного гегемона. Многие аналитики, политологи и ученые-теоретики проводили многочисленные исследования, пытаясь понять внешнеполитическое поведение США. Одни эксперты, пытаясь найти объяснения, говорят о теории демократического мира как новой идеологии американской политики, другие выдвигают теорию о конце эпохи реализма и формировании неоконсервативного либерального интервенционизма. При этом слабо изучены кризис системы принятия внешнеполитических решений и фактор лоббизма.

Контуры «делиберативной демократии». Архитекторы американской государственной системы считали, что для молодой нации необходима модель, которая позволит общественности принять участие в широких политических дискуссиях. Долгое время шли споры относительно формата диалога исполнительной власти с обществом. Влиятельные представители тогдашних элит считали, что граждане должны иметь возможность доносить свой голос и требования через избранных представителей. Томас Джефферсон и Джеймс Мэдисон верили, что представительская система является единственной возможностью избежать узурпации государственной власти одним человеком или узкой группой чиновников. При этом было важно создать условия, при которых избранные представители руководствовались исключительно интересами своих избирателей. Понимая природу человеческого эгоизма и жадности, Мэдисон отмечал, что представительские политики будут честными и объективными при следующих условиях:

  • Институциональная зависимость от электората. Если кандидат не получит голоса большинства, он не сможет представлять их интересы. В случае если кандидат, получивший большинство, нарушает свои предвыборные обещания, избиратели имеют возможность отстранить его, не проголосовав на следующих выборах.

  • Финансовая независимость. Кандидаты не должны получать финансирование от каких-либо организаций или лиц, не имеющих отношения к территориальной единице, от которой происходит выдвижение. Если политика из Джорджии будет финансировать предприниматель из Делавэра, он не сможет целиком и полностью представлять интересы своего электората.

Противники представительской системы считали, что идея о финансовой независимости наивна. Эта позиция основывалась на том, что кандидат может получить деньги от людей из своей избирательной территориальной единицы, которые, однако, будут продвигать своих узкие интересы за счет интересов большинства. Между тем, сторонники Мэдисона подчеркивали, что определяющую роль в этой модели играют электоральные связи. Кандидат более всего дорожит голосами избирателей и не станет рисковать своим политическим будущим. Кроме того, Мэдисон подчеркивал, что именно представительская система сможет решить проблему политического соотношения большинства и меньшинства. При системе прямой демократии организованное политическое большинство, контролирующее властные структуры и действующее эмоционально, может нанести вред не только интересам неорганизованного народного большинства, но и меньшинства.

В итоге, теория фракций Мэдисона легла в основу принятой в 1787 году Конституции США. Отцы-основатели понимали важность разделения ответственности за принятие внутриполитических и внешнеполитических решений. Национальные интересы США - по мнению Джефферсона и Пейна - заключаются в необходимости обеспечения каждодневных потребностей американских граждан, поэтому в центре внимания властей должны быть исключительно внутренние проблемы. Внутренняя политика требует непосредственного участия граждан страны в процессе обсуждения и принятия решений. Это участие обеспечивается путем избрания своих представителей в нижнюю палату Конгресса, которая представляет голос американского общества. Если исходить из принципа исключительности внутренней политики, то Палата представителей является наиболее влиятельным институтом власти в стране. Эта гипотеза подтверждается тем, что спикер нижней палаты имеет статус третьего по влиянию политика в американской государственной иерархии.

Отцы-основатели также утверждали, что чрезмерное увлечение внешней политикой может нанести вред национальным интересам страны. Конституция наделила президента ограниченными полномочиями в области ведения международных дел. Томас Джефферсон опасался, что в случае отсутствия ограничений, президент, руководствуясь личными интересами, может принимать решения без совещания с народом. Но так как нижняя палата должна быть сосредоточена на внутренних делах, народ принимает участие во внешней политике через своих представителей в верхней палате – Сенате. Президент выдвигает кандидатов на разные должности во внешнеполитических органах, которые должны пройти процедуру одобрения у сенаторов из комитета по международным делам. Президент обязан проводить предварительное обсуждение с Сенатом, прежде чем принимать политические решения. В обратном случае, законодатели ославляют за собой право блокировать инициативы или выдвинутых кандидатов.

При этом имеются случаи, когда стираются грани между внутренней и внешней политикой. Например, назначение посла относится к категории внешней политики, а образовательная реформа имеет внутриполитический характер. Однако проблема войны и мира затрагивает прямые интересы каждого гражданина и требует непосредственного участия Палаты представителей. Формально, глава исполнительной власти является верховным главнокомандующим армией и флотом, но право объявить войну имеет только Конгресс. Нижняя палата, заботясь об интересах налогоплательщиков, играет ключевую роль в процессе принятия бюджета, в том числе на военные нужды и внешние ассигнования.

Основатели американской Конституции отмечали, что делиберативный процесс должен происходить не только в отношениях Белого дома и Конгресса, но и внутри самой исполнительной ветви. Президент, согласно Гамильтону, должен обладать двумя важными качествами – дееспособностью и компетентностью. Нерешительный президент означает слабое функционирование администрации и неизбежные провалы, которые приведут к ослаблению страны. Компетентность, по Гамильтону, заключается в понимании невозможности принятия решений без совещания с профессиональными советниками. Гамильтон исходил из того, что от неверных советов в конечном итоге страдает авторитет президента, который олицетворяет состояние всего американского народа.

Рассмотрим критерий компетентности на конкретных примерах. Так, впечатляющая карьера Джорджа Буша-старшего во многих областях государственной службы, в том числе в качестве законодателя в Конгрессе, дипломата в ООН, директора ЦРУ и вице-президента при Рейгане, дала ему значительный опыт в области внешней политики, который позволял вникать в сложные вопросы. Будучи президентом, он принимал активное участие в обсуждениях в рамках операции Щит пустыни и Буря в пустыне. Буш был сосредоточен на разработке стратегий и общих принципов политики, оставляя подчиненным заполнение деталей. Опыт научил его не становиться жертвой менеджмента, подобно Линдону Джонсону во время войны во Вьетнаме.

В случае войны в Ираке 2003 года, мировоззрение Джорджа Буша-младшего было, во многом, создано под влиянием истории, начиная с войны в Персидском заливе и последовательных попыток нераспространения ядерного оружия в Ираке под руководством своего отца. Однако, в отличие от отца, он продемонстрировал высокую степень импульсивности, упрямства и позволял инстинктам влиять на принятие важных решений. Из-за отсутствия опыта в международных делах, Буш-младший не смог понять сложность Ирака, поскольку видел только базовые и упрощенные проблемы. Будучи первым президентом, имеющим степень магистра в области делового администрирования, он выступал за иерархический подход управления, в котором информация вытекала снизу вверх, достигая его в виде уже сформированных вариантов и альтернатив, которые он мог бы рассмотреть. В итоге, Буш-младший не смог научиться управлять собственной администрацией, попав под влияние более умелых управленцев-практиков, а именно вице-президента Дика Чейни и замминистра обороны Пола Вулфовица.

«Логроллинг». Джеймсу Мэдисону удалость создать правовые основы (Первая поправка), при которых возможность возникновения общего интереса у большинства сведена к минимуму. Таким образом, теория фракций автоматически породила условия для успешного и стремительного возникновения организованных меньшинств и групп интересов. Важно сделать оговорку, что Мэдисон под группами интересов подразумевал отдельные политические фракции, которые конкурируют друг с другом. Сегодня можно утверждать, что его теория получила практическое воплощение. Так, в рамках современной государственной системы функционируют две партии – Республиканская и Демократическая, у которых имеются идеологические установки: консерватизм и либерализм. Однако обе партии разделены на множество фракций: в Республиканской партии имеются блоки традиционалистов, ультраконсерваторов, неоконсерваторов, либертарианцев; в Демократической партии действуют группы умеренных либералов, ультралибералов и неолибералов.

Фракция всегда является организованным элементом, ввиду наличия конкретного интереса. Различные узкие организованные интересы приводят к невозможности формирования единого организованного интереса партийного большинства. Между тем внутри большинства и меньшинства формируются группировки, объединённые на основе еще более узких интересов: расовых («Черная группа» - законодатели афроамериканцы, «Латинская группа» - конгрессмены из испаноязычных народов), географических («Южный кокус» - политики, представляющие южные штаты) и религиозных («Баптистская группа» или «Католический кокус»). Возникновение разных групп интересов привело к появлению логроллинга. Американский ученый Дэвид Трумэн в своей работе «Процесс государственного управления» определил логроллинг как «поддержку группой определенного предложения, которое не имеет никакого отношения или имеет лишь косвенное отношение к собственным целям; в ответ она получает аналогичную поддержку от группы, которой оказала помощь». Трумэн подчеркивает, что заключение сделок лучше всего подходит для системы при­нятия решений, где каждый участник обладает некоторой долей влияния.

В американской истории имеется множество примеров, когда важные политические решения были приняты с помощью логроллинга. Как правило, главным инструментом торга между исполнительной и законодательной властью является внешняя политика. Сделка осуществляется в результате долгих и сложных переговоров, в которые вовлечены разные группы и группировки. Рассмотрим конкретную модель реализации логроллинга в следующих условиях: президент – демократ и его партия имеют большинство мест в Сенате, а республиканцы доминируют в Палате представителей. Итак, допустим «Черная группа» от Демократической партии выдвигает законопроект об увеличении федеральных пособий по бедности. Вопрос внутриполитический, находящийся в компетенции нижней палаты, которую контролируют республиканцы, априори выступающие против федерального финансирования социальных программ. Как в такой ситуации заключить сделку? 

  • Первый шаг. Необходимо добиться поддержки «Черной группы» Республиканской партии. Имеется точка соприкосновения – принадлежность к афроамериканскому сегменту, что позволяет начать диалог. Но этого сегмента недостаточно, так как «республиканскость» прагматично важнее «афроамериканскости».

  • Второй шаг. Республиканская «Черная группа» сообщает партийному руководству об инициативе своих коллег из противоположной партии. Спикер, принимая в расчет отсутствие негативного отношения своего большинства, выдвигает следующие условия, при которых партия не станет препятствовать прохождению законопроекта: а) президент и демократы в Сенате должны одобрить предложенный республиканцами военный бюджет; б) демократы в Сенате должны поддержать инициативу республиканцев о развертывании ПРО в Польше.

  • Третий шаг. Лидеры Демократической партии обдумывают условия республиканцев. Если подходить к вопросу рационально, демократы дадут положительный ответ, руководствуясь логикой «all politics is local». Однако в этой ситуации неизбежным становится конфронтация с президентом, который будет руководствоваться внешнеполитическими соображениями. Таким образом, партийному руководству Демократической партии необходимо надавить на президента. Если идет первый срок, можно использовать фактор будущего переизбрания, которое труднодостижимо без поддержки партийной элиты. В случае второго срока, партия может давить на президента, блокируя его кандидатов на разные должности и не поддерживая внешнеполитические инициативы его администрации.

В данном случае судьба сделки будет зависеть от политической воли президента. Если глава государства выступит против, применив вето, он испортит отношения с партией. В случае положительного решения, президент предстанет как слабый и бесхарактерный лидер, на которого можно оказать давление. В конечном итоге, сделка будет преподноситься как общая победа законодательной ветви над исполнительной властью, что будет интерпретировано как триумф народа и провал вашингтонских чиновников. Конечно, администрация может избежать негативных последствий, применив тактику «побочной сделки». Ее суть заключается в том, что президент дает обещание сенатскому лидеру большинства официально поддержать его кандидатуру на внутрипартийных, региональных или федеральных выборах, а тот аннулирует сделку с республиканцами. В свою очередь, лидеру большинства необходимо убедить наиболее влиятельных сенаторов, к которым прислушиваются остальные. В большинстве случаев, партийный лидер обещает сенаторам поддержку в борьбе за кресла глав комитетов и подкомитетов.

Кризис «традиционной идеологии». Идеология играет важную роль в процессе формирования внешнеполитических стратегий. Во-первых, идея способна узаконить необходимость ведения внешней политики в глазах общественности. Во-вторых, идеология стирает личности людей (Обама-Райан), отвечающих за внешнюю политику, превращая их в государственные субъекты (президент-спикер). Вместе с тем, идеологии вряд ли могут быть когерентными в рамках любой группы в обществе, и они вряд ли будут одинаковыми для всех групп в конкретном обществе. Соответственно, идеологии будут непосредственно отражать противоречивое сознание широких масс на уровне, который будет достаточным для самостоятельности внешнеполитических органов.

Соединенные Штаты долгое время не имели внешнеполитической идеологии. В стране, где внешняя торговля только в последнее время стала важна для большинства людей, где международные войны не проходили на собственной территории в течение нескольких поколений, общественность имеет мало оснований быть заинтересованной во внешней политике. Протестантская этика, будучи идеологической основой внутренних взаимоотношений, не рассматривалась в качестве духовного источника для внешней политики. Это было связано с тем, что протестантизм априори вводит морально-этические ограничения, и американским государственным деятелям было бы труднее добиваться больших успехов в международных делах. Однако из протестантского идеологического пакета был взят отдельный постулат об особой судьбе американской нации, который мог позволить политикам объяснить обществу необходимость осуществления того или иного внешнеполитического акта.

Профессор Самюэль Хантингтон отмечает, что представление об особой судьбе является опорой идеологии «американизма». Хантингтон, как и другие ученые, утверждают, что «американизм» - это либеральные принципы свободы личности, собственности и рынка. Но это не то, что все американцы требовали от своего правительства как выражение американской судьбы. На рубеже веков религиозные южане требовали, чтобы государство сохраняло «американизм» через поддержку христианского миссионерского движения, которое было бы невозможным без внешнеполитической активности государства. Критики политики миссионерства всегда ссылались на прощальное выступление президента Джорджа Вашингтона, который призвал будущих лидеров отказаться от участия во внешних делах. Однако именно Вашингтон первым назвал США империей и мечтал о присоединении новых территорий. Он также утверждал, что американская модель должна стать примером для всех правительств, образованных после разрушения атавистических монархий Европы. Необходимо также принимать в расчет, что отцы-основатели разделяли мнение об исключительности американской судьбы. Для них изоляционизм был правильным курсом только потому, что Соединенные Штаты находились еще в зачаточном состоянии, и американский порядок был еще недостаточно силен, чтобы доминировать в мире.

В целом, американские ученые сходятся во мнении, что в период с 1776 по 1989 гг. внешняя политика развивалась по сценарию «Возвышения и укрепления американской империи». Это республиканская, капиталистическая и англо-саксонская империя, которая расширялась по завещаниям Вашингтона и Адамса. В этот промежуток в основе внешней политики лежали четыре идеологические традиции: Джефферсонизм,  Гамильтонизм, Джексониализм и Вильсонизм. Последователи Томаса Джефферсона говорят о необходимости государственной защиты прав на свободу и демократию. Согласно данной традиции, лучше всего это сделать, избегая международных дел. Джефферсонисты полагают, что Америка была бы другой, если бы она могла избежать накопления централизованной государственной власти и не считала бы иностранные дела приоритетом для американского народа. 

Гамильтонизм видит первостепенной задачей укрепление имиджа американского правительства за рубежом. Эта традиция подчеркивает давние особые отношения между США и Великобританией. Американский профессор Уолтер Мид в книге «Бог и Золото» утверждает, что американская глобальная власть на самом деле просто является продолжением британской власти, и что англо-американская идеология возникла из колониального периода, что оказалось очень эффективным в качестве стратегии для развития и поддержания глобального богатства, власти и общего влияния. Если США не в силах изменить положение иностранных дел, чиновники могут изолировать страну от остального мира, или изолировать части мира от нее. Когда американские политические деятели сталкиваются с народами, которые невозможно убедить в превосходстве американской модели, то необходима работа по включению этих людей в свою систему. Когда же это невозможно, и иностранные державы угрожают американской системе ценностей или народам, уже включенным в эту систему, то Соединенные Штаты должны принять решительные меры.

В свою очередь, Джексоновская традиция исходит из необходимости укрепления внешнеполитических институтов и органов власти, способных в нужное время достойно отстаивать интересы Америки. В отличие от гамильтонистов, джексонисты отводят ирландцам и шотландцам центральное место во внешней и оборонной политике. Это обусловлено тем, что кельтские народы в периоды колониальной, экспансионистской и гражданской войн в Америке, проявили себя как лучшие бойцы, офицеры и дипломаты. Они описываются как, в основном, «внутрь выглядящие люди», которые при необходимости будут бороться за победу США любыми средствами. Таким образом, Джексониализм призывает назначать на внешнеполитические должности американцев с ирландскими и шотландскими корнями.

Традиция Вильсонизма подчеркивает особую миссию Америки по распространению свободы и демократии. Базовый принцип вильсонианской внешней политики заключается в том, что демократические страны становятся лучшими и более надежными партнерами, чем монархии и деспотии. США вышли из Второй мировой войны в качестве мощной экономической, военной и политической державы. Политики вновь вернулись к идеологии исключительной судьбы и особой миссии американского народа, который должен остановить распространение коммунистической угрозы. Синтез идей Вильсонизма, Гамильтонизма и, в какой-то степени, Джексониализма с верой в протестантскую этику и особую судьбу привели к формированию устойчивой внешнеполитической идеологии американской исключительности. Американские лидеры твердо верили в то, что Соединенные Штаты должны быть ведущей страной в мире, которая несет на себе главную ответственность по сдерживанию Советского Союза. Эти взгляды на миссию США имели глобальный характер, что и определило долгосрочную цель внешней политики в установлении «нового мирового порядка», который характеризуется международным миром, демократией, свободной торговлей, а также коллективной безопасностью.

Падение СССР привело к исчезновению фактора внешнего врага, который на протяжении шестидесяти лет легитимизировал идеологию вильсонианской американской исключительности. Идеологический кризис нанес серьезный удар по внешней политике. Многие американские политологи говорят о трансформации вильсонизма в либеральный интернационализм и интервенционизм, неоконсерватизм и неоконсервативный либеральный интервенционализм. Однако все эти теории сложно назвать идеологическими основами осуществления американской внешней политики. Примеры с войнами периода 1991-2003 гг. показывают, что новые теории не способны объяснить реальные причины внешнеполитического поведения администраций Клинтона и Буша-младшего.

Военизированная гуманитарная миссия в Сомали в 1993 году должна была стать точкой важного перехода к подлинной либеральной идеологии. Американские военные были на страже мирной жизни, прав человека и развития мирового либерализма, который должен был заменить жестокую и манипулятивную реальную политику. Однако провал операции «Дня рейнджеров» четко показал, почему попытка этого перехода в Сомали оказалась большой ошибкой для США. Сомалийский народ воспротивился силе, которая пыталась им помочь. Катастрофа в Могадишо так шокировала администрацию президента Билла Клинтона, что во время первых вспышек насилия в Руанде, он быстро вывел американские силы из страны, обрекая более миллиона людей на геноцид. После того, во что обернулась попытка реального воплощения либеральной гуманитарной интервенции в Сомали, Вашингтон отказался от либеральной идеологии как основы осуществления внешней политики, однако сохранил ее в качестве риторики для широкой общественности.

Как и Клинтон, Буш-младший использовал риторику исключительности, демократии и особой миссии. После того, как афганские талибы были смещены, а отсутствие оружия массового уничтожения в Ираке стало очевидным, необходимость в объяснении реальных причин проведения этих операций исчезла, осталась только либеральная риторика о равенстве, свободе, избирательной системе и правах женщин, чтобы оправдать военное вмешательство. В отличие от либеральных гуманитарных миссий в Сомали, Боснии и Косово, операции в Ираке и Афганистане философски более тесно связаны с неоконсервативным движением, которое безуспешно пытается

объяснить расхождение между либеральной риторикой и реальной политикой. Более того, позиции администраций Буша по Ираку и Обамы по Ливии и Сирии показывают, что не существует принципиальной разницы между неоконсерваторами и либеральными интервентами, потому что и те, и другие имеют похожие цели, которых они пытаются достичь с помощью аналогичных средств.

«Внешнеполитические группы интересов». Если возникшие теории являются всего лишь риторикой, то в чем состоит реальная идеология, способная объяснить политические решения демократических и республиканских администраций? Американские политологи Джон Миршаймер, Стивен Уолт, Самюэль Хантингтон, Брюс Роббинс и Тони Смит отмечают, что с 90-х гг. ключевое влияние на внешнюю политику оказывают различные группы интересов, которые часто объединяются в один термин «Корпоративная Америка».

Группы интересов действуют на нескольких разных уровнях, используя разные формы и форматы лоббирования. Наиболее важный уровень – Конгресс. Американские законодатели признают, что их главная обязанность заключается в том, чтобы угодить избирателям. Для этого они должны удовлетворить запросы, которые в значительной степени отражают обеспокоенность избирателей, или же быть готовыми оправдываться, когда придет время для переизбрания. Кандидаты в Палату представителей и Сенат уделяют большое внимание социальным опросам и мнениям избирателей в своем округе или штате. Ни один кандидат или действующий конгрессмен не может игнорировать требования, выраженные в учредительных письмах, телефонных звонках, сообщениях электронной почты и личных встречах. Принято считать, что если кто-то звонит или пишет письмо своему избраннику, то около ста других граждан поддерживают ту же самую позицию. Если член Конгресса получает значительное количество просьб голосовать за определенный акт, но руководство партии просит его голосовать против, голос избирателей становится определяющим.

Таким образом, если определенная группа интересов обладает электоральным ресурсом, она уже способна лоббировать в Конгрессе. Однако для более эффективного продвижения интересов необходимо также иметь значительные ресурсы, на которые будет осуществляться финансирование кандидатов и переизбирающихся конгрессменов. На уровне Конгресса действуют несколько типов групп интересов, влияющих на внешнюю политику: этнические диаспоры, военно-промышленный сектор и нефтяные группы. Более организованные и мобилизованные диаспоры создают в Конгрессе свои рабочие группы, куда входят их законодатели-лоббисты. Данный вид групп интересов можно разделить на три вида:

  • top lobby – глубоко интегрированная этническая группа, лоббирующая интересы страны-происхождения и выполняющая функцию лоббиста-исполнителя для других групп интересов;

  • middle lobby – хорошо интегрированные диаспоры, продвигающие свои интересы, но не способные играть роль лоббиста – исполнителя;

  • foreign lobby – тип непрямого этнического лоббизма. Ввиду отсутствия организованных и интегрированных диаспор, многие государства и отдельные чиновники, прибегая к помощи специализированных юридических фирм, создают искусственную этно-лоббистскую организацию.

Примером top lobby служит ирландская диаспора. Представители ирландского этноса сыграли одну из ключевых ролей в процессе формирования американской нации и государственности. Более того, ирландцы, являясь рупором американского католичества, способствовали сближению США с Ватиканом. Американский историк Джей Долан в монографии «Католический опыт Америки» пишет, что ирландцы стали мощнейшей этно-лоббистской группой, благодаря формированию политического моста, связавшего европейский католицизм с американским протестантским миром. О высоком уровне организованности американо-ирландских сообществ говорит тот факт, что единственным в американской истории президентом-католиком был ирландец Джон Кеннеди. Ирландский лоббистский фактор подпитывается финансовыми вливаниями со стороны политических кланов Кеннеди, Томпсонов, Фитцпатриков, Фини и Донованов. На протяжении длительного времени представители состоятельных семей оказывали финансовую поддержку Ирландской республиканской армии и лоббировали интересы независимой Ирландии на международной арене.

Ирландская лоббистская система выстроена таким образом, что финансовые элиты всегда поддерживают представителей своей общины, стремящихся сделать политическую карьеру. Так, благодаря помощи семьи Кеннеди на высотах американской политики оказались бывший министр обороны Роберт Макнамара, экс-спикер Конгресса Томас О'Нил, нынешний вице-президент США Джозеф Байден и госсекретарь Джон Керри. Благодаря своим политическим и финансовым возможностям, ирландское лобби обеспечивает официальному Дублину привилегированное положение в американской внешней политике. В США были созданы «Ирландский северный комитет» и «Группа друзей Ирландии», призванные оказывать денежную и международную помощь католикам Северной Ирландии. В периоды конфликтов Англии и Северной Ирландии, большинство американских конгрессменов симпатизировали ирландцам, что вызывало недовольство и раздражение в Лондоне. Конгрессмены Эдвард Кеннеди, Брюс Моррисон, Томас О'Нил и Джозеф Байден добились от администрации президента Рейгана официального заявления о том, что США поддерживают деятельность «Международного фонда для Ирландии».

Политолог Нил Гамильтон отмечал, что действия администрации Рейгана нанесли вред стратегическим отношениям США и Великобритании. По мнению Гамильтона, в тот момент Рейган, имевший ирландские корни, попал под влияние узкой и хорошо организованной группы лоббистов во главе с сенатором Кеннеди. Кризис недоверия в американо-британских отношениях был усугублен в период президентства Билла Клинтона. В 1992 г. была создана лоббистская организация «Американцы за новую повестку для Ирландии (АНПИ)», объединившая наиболее влиятельных американцев ирландского происхождения: политиков, банкиров, журналистов, ученых, религиозных деятелей, звезд кино и шоу-бизнеса. Профессор британского университета Кента Фергал Кокран в работе «Северная Ирландия: Неохотный мир» подчеркивает, что АНПИ оказывала давление на администрацию Клинтона, представляя политическую ситуацию в Белфасте лишь с про-ирландского ракурса. 

Активность АНПИ привела к тому, что Клинтон вопреки отрицательному решению Совета по национальной безопасности, ЦРУ и Госдепартамента, издал особый президентский указ, по которому лидеру про-ирландского движения «Шин Фейн» Джерри Адамсу была предоставлена американская виза для участия в официальной конференции по Северной Ирландии. Этот жест был негативно расценен британским правительством и общественностью. Некоторые члены английской делегации отказались от участия в конференции, а журналисты писали, что Клинтону нужно определиться кто он – президент США или ирландский националист. Британцы были также возмущены тем, что Клинтон назначил этнического ирландца Джорджа Митчелла своим специальным советником по Ирландии. Таким образом, благодаря лоббистским усилиям ирландских групп интересов, Клинтон придал ольстерской проблеме приоритетную роль во внешней политике. Он лично принимал участие в переговорах, которые привели к подписанию Белфастского соглашения. Пока Ирландии и народу Ольстера не угрожает опасность, представители ирландской диаспоры оказывают лоббистские услуги другим этническим группам.

На уровне middle lobby наиболее активны евреи и армяне. Бывший советник президента Джимми Картера Збигнев Бжезинский и профессор Чикагского университета Джон Миршаймер утверждают, что наиболее серьезное влияние на американскую внешнюю политику оказывают израильское и армянское лобби. Действительно, израильские и армянские группы интересов играют важную роль в процессе принятия внешнеполитических решений, особенно на уровне Конгресса. В монографии «Израильское лобби и внешняя политика США» господин Миршаймер приводит статистику, согласно которой ежегодная американская безвозмездная финансовая помощь Израилю составляет пятую часть всех средств, предусмотренных в бюджете на содействие иностранным государствам. В этой же работе особое внимание уделяется тому факту, что США наложили вето на 32 резолюции Совета Безопасности ООН, содержавшие критику Израиля, что превышает общее число всех случаев применения вето остальными членами Совбеза вместе взятыми. По мнению профессора Гарвардского университета Стивена Уолта, про-израильские группы интересов влияют не только на государственные взаимоотношения Вашингтона и Иерусалима, но и контролируют американскую внешнюю политику на Ближнем Востоке.

Подобное влияние объясняется не только финансовыми возможностями консервативной еврейской элиты, но и всесторонней поддержкой со стороны протестантского электората. Большинство американских законодателей из разных протестантских конфессий считают, что поддержка Израиля – это моральный долг каждого американца. Так, во время одного из своих выступлений в Конгрессе, бывший лидер республиканского большинства Палаты представителей Ричард Арми заявил, что своим основным внешнеполитическим приоритетом считает защиту Израиля, мотивируя это тем, что «быть против Израиля означает выступать против воли Бога». По мнению профессора Стэндфордского университета Александра де Конде, наиболее успешным для про-израильского лобби стало время президентства Джорджа Буша-младшего. В его администрации убежденными сторонниками и лоббистами политического и экономического укрепления Израиля были вице-президент Дик Чейни, госсекретарь Кондолиза Райс, министр обороны Дональд Рамсфелд и заместитель министра обороны Пол Вулфовиц.

Армянское лобби, по мнению профессора Массачусетского технологического университета Хизер Грегг, эффективно воздействует на американскую политику в Закавказье. Компактное сосредоточение в таких ключевых штатах как Калифорния и Массачусетс вкупе с высоким уровнем общественно-политической интеграции, позволяет армянским организациям пользоваться поддержкой как демократов, так и республиканцев. Профессор Грегг отмечает, что в 90-е гг., про-армянские группы добились впечатляющих успехов: Армения была включена в список приоритетных стран по «Закону в поддержку свободы» 1992 г., Нагорный Карабах, несмотря на непризнанный статус, получает внешние ассигнования по линии американской правительственной программы «Агентство в поддержку демократии» (USAID), а Азербайджан был исключен из всех гуманитарных программ по причине «незаконной блокады границы с Арменией» (907-я поправка). Дэвид Кинг - аналитик из гарвардской Школы Кеннеди – в своей работе «Влияние лоббистов: уроки из американской внешней политики в отношении Армении и Азербайджана» пишет, что сенаторы Роберт Доул, Эдвард Кеннеди, Клейборн Пэлл, Джозеф Байден и Джон Керри при лоббировании интересов Армении игнорировали американские интересы в отношении Азербайджана.

В свою очередь, Збигнев Бжезинский многократно критиковал администрации Клинтона, Буша-младшего и Обамы за неспособность побороть армянское лобби в вопросах полной отмены 907-й поправки и исключения Нагорного Карабаха из правительственных гуманитарных программ. В одном из своих выступлений Бжезинский заметил, что армянские лоббисты, блокируя невыгодных для Еревана кандидатов на должность послов в Турцию и Азербайджан, наносят вред американским интересам в регионе. Влияние про-армянского лобби в Закавказье не ограничивается блокированием дипломатов или военных и экономических контрактов. Так, с 2013 г. сенаторы Барбара Боксер, Карл Левин и Роберт Менедес добились от Конгресса внесения дополнительного пункта в акт о внешней помощи Грузии, требующего, чтобы 10% от ассигнований официальный Тбилиси направлял в армяно-населенный район Самце-Джавахети. Наличие влиятельных про-армянских групп интересов способствует особому отношению Вашингтона к карабахско-азербайджанскому конфликту. Если в отношении Южной Осетии, Абхазии и Приднестровья официальная позиция заключается в однозначной и бескомпромиссной поддержке территориальной целостности Грузии и Молдовы, то по карабахскому вопросу также подчеркивается важность соблюдения принципа права народов на самоопределение.

Успешным примером действия foreign lobby являются про-саудовские группы интересов. По данным Центра ответственной политики, фонды, связанные с правительством Саудовской Аравии, ежегодно выделяют на лоббирование $20 млн. Про-саудовское лобби активно работает с Белым домом и Конгрессом, используя услуги самых успешных юридических фирм: Podesta Group, Hogan Lovells, Squire Patton Boggs и Qorvis-MSLGROUP. Перед лоббистами из этих организаций ставится задача сохранения и расширения американского военного присутствия на Ближнем Востоке как фактора обеспечения безопасности Саудовской Аравии и инструмента устрашения Ирана - главного противника монархий залива. Помимо финансового вливания в политипический лоббизм, саудовские организации выделяют крупные гранты университетам, научным и мозговым центрам. Так, профессор Халид Алнажи, зарегистрированный агент правительства Саудовской Аравии и президент американского филиала национальной нефтяной компании AРAMКO, является членом правления Американского нефтяного института (АНИ) и сотрудником Брукингского института.

Дополнительный эффект саудовскому лоббизму придает поддержка со стороны крупных американских нефтяных и военных корпораций. По данным центра «Lobby Watch», фонды компании «Exxon Mobil» потратили в период 2011-2016 г. $5 млн. на поддержку интересов Саудовской Аравии. Среди представителей республиканской партии корпорация оказывает существенную финансовую поддержку сенатору Джону Корнину. Компании, занятые в военно-промышленном комплексе, финансово поддерживают членов комитетов вооруженных сил, которые оказывают влияние на политику в военной сфере и могут создать спрос для производства данной продукции. Кроме того, корпорации, активно спонсирующие избирательные кампании и непосредственно отдельных кандидатов, могут позволить себе заключить ценные контракты на производство реактивных истребителей и навигационных систем GPS. Например, «Lockheed Martin», будучи основной корпорацией, обеспечивающей свободную торговлю с Саудовской Аравией, постоянно требует от своих лоббистов поддержки интересов Эр-Рияда.

В 2014 г. британский центр Conflict Armament Research написал отчет о том, что противотанковые ракеты М79 90 мм, перехваченные в Сирии у боевиков ИГИЛ, были переданы США Саудовской Аравии. Однако эксперты из Брукингса написали собственный доклад, в котором отмечалось, что нет никаких оснований полагать, что Саудовская Аравия передала американское вооружение террористам. Лидер сенатского большинства Митч Макконнелл, будучи лоббистом Hogan Lovells, не стал созывать специальное слушание, ссылаясь на отчет профессионалов Брукингского института. Про-саудовское лобби также блокирует любые инициативы обсуждения в Конгрессе проблематики прав человека (особенно женщин) и религиозного плюрализма.

О степени влияния саудовских групп на внешнюю политику США говорит обсуждение в Конгрессе законопроекта «Правосудие по отношению к спонсорам терроризма». Изначальный проект этого закона, предложенный в 2015 г. республиканцем Питером Кингом, давал американским гражданам возможность для семей, потерявших своих родных во время теракта 11 сентября, выдвигать иски против властей Саудовской Аравии. Однако после включения лоббистского фактора текст законопроекта был изменен: в обновленном проекте Саудовскую Аравию заменили на «зарубежные страны и организации». В итоге, Сенат принял измененную версию под спонсорством лоббиста «Exxon Mobil» Джона Корнина, где содержатся достаточно размытые формулировки в отношении «зарубежных государств».

********

Подводя итог, можно отметить, что каждый год специальные группы, начиная от транснациональных корпораций до некоммерческих организаций, тратят сотни миллионов долларов на федеральное лоббирование. Массовый приток частных долларов и частного влияния вызывает у многих американских экспертов опасения по поводу того, как действия организованных групп интересов сказываются на американской внешней политике. Как правило, «Корпоративная Америка» работает в резком контрасте с надеждой американской плюралистической мысли о том, что разнообразие групп интересов окажет положительное влияние во имя общественного блага.

Ключевые слова: CША холодная война «делиберативная демократия» кризис «традиционной идеологии»

Версия для печати