Карабахские виражи во внешней политике США

13:50 27.04.2016 Арег Галстян, кандидат исторических наук, американист, колумнист журналов "Forbes", "The National Interest" и "Россия в глобальной политике", руководитель научно-аналитического портала American Studies


Последнее обострение ситуации на карабахско-азербайджанской линии соприкосновения ознаменовало частичный слом политического статуса-кво. Использование крупнокалиберного наступательного вооружения продемонстрировало нежелание официального Баку вести переговоры в рамках нынешнего формата Минской группы ОБСЕ. В свою очередь, высокопоставленные армянские политики делают заявления о возможности официального признания Ереваном независимости Нагорного Карабаха. Конечно, Азербайджан не первый раз делает заявления о недовольстве Минской группой, а в Армении после каждой эскалации выдвигаются инициативы о признании НКР. Может сложиться впечатление, что происходящие события ничем не примечательны и все вернется к исходной точке. Однако ряд политических событий до и после военных столкновений внесли коррективы в карабахско-азербайджанский конфликт. В первую очередь, это связано с меняющейся ролью США в данном конфликте.

Несостоявшийся союз. Изначально Вашингтон поддерживал движение карабахских армян за независимость. Это было связано со множеством объективных и субъективных факторов. Во-первых, американские политики по достоинству оценили протестный потенциал советских армян. Во-вторых, движение карабахских армян воспринималось в контексте общей борьбы различных народов СССР за независимость. В-третьих, 90-е гг. стали пиком могущества армянских лоббистских организаций в США. Достаточно отметить, что американцы армянского происхождения работали в администрациях Рейгана и Буша-старшего, Пентагоне и Госдепартаменте. Кроме того, интересы армянской диаспоры лоббировали ведущие законодатели Конгресса: лидер республиканской фракции сената Роберт Доул, спикер нижней палаты Джим Райт, глава сенатского комитета по международным делам Клейборн Пэлл и сенаторы Джозеф Байден, Джон Керри и Эдвард Кеннеди.

Более того, администрация президента Буша-старшего рассматривала Армению как потенциального союзника в Закавказье. Уже в 1990 году сенаторы Клейборн Пэлл и Джон Керри направили официальное обращение к советскому лидеру Михаилу Горбачеву с призывом передать Карабах в состав Армянской ССР. Сенатор Пэлл во время встречи с главой советского МИДа Эдуардом Шеварднадзе высказал мнение, что советское руководство не должно позволить Азербайджану проводить дальнейший контроль над НКАО. Таким образом, интересы Армении, Карабаха и армянской диаспоры в тот период совпали с интересами американских властей, что привело к принятию Конгрессом ряда проармянских инициатив. Так, Армения и НКР были включены в гуманитарные правительственные программы по линии «Закона в поддержку свободы». Примечательно, что Азербайджан не был вовлечен в эти программы в связи «с незаконной блокадой границы с Арменией» (поправка 907). Кроме того, Ереван и Степанакерт с 90-х гг. получают ежегодную безвозмездную финансовую помощь в рамках американских внешних ассигнований.

Несмотря на динамично развивающиеся отношения в начале 90-х гг., Вашингтон и Ереван не сумели выстроить долгосрочное стратегическое сотрудничество. Это было связано с рядом обстоятельств.  Было важным найти формат этих взаимоотношений. Для молодой армянской республики, блокированной Турцией и Азербайджаном, главным приоритетом стал вопрос безопасности. Первый потенциальный формат предоставления гарантий безопасности – теоретическое вступление Армении в НАТО. Однако этот вариант не имел никаких шансов на практическое воплощение. Для принятия Армении в Североатлантический альянс было необходимо:

  • Признание США независимости НКР, которая в дальнейшем становится частью Армении;

  • Пересмотр членства Турции, которая бы блокировала вступление Еревана;

  • Пересмотр устава НАТО, что означало бы раскол организации.

Таким образом, становится очевидным утопичность институционализации военно-политического диалога Вашингтон-Ереван в рамках Альянса.    

Второй возможный формат – предоставление Армении статуса основного союзника США вне НАТО, по примеру Иордании или Аргентины. В этом случае в проигрыше оказалась бы армянская сторона. Конечно, Ереван получил бы возможность участия в совместных оборонных инициативах и проведения совместных исследований военного характера. Однако данный статус лишь подчеркивает особое отношение Вашингтона, но не наделяет стороны конкретными военными обязательствами. Иными словами, Армения не получала гарантий поддержки американцев в потенциальном конфликте с Азербайджаном – союзником Турции или с самой Турцией - союзницей по НАТО. В условиях отсутствия альтернатив, армянская сторона последовательно укрепляла и расширяла политический диалог с Россией как в двустороннем формате, так и в рамках Организации Договора о Коллективной Безопасности (ОДКБ).   

Помимо отсутствия формата военно-политического сотрудничества, ведущие американские транснациональные корпорации активно участвовали в разделе азербайджанской каспийской нефти. По «Контракту века» 1994 года львиную долю месторождений получили компании «Амоко», «Эксон Мобил», «Юнокал», «Шеврон» и  «Тексако». С момента подписания этих соглашений, Азербайджан получил в лице вышеназванных корпораций влиятельных лоббистов в Вашингтоне. Конгрессмены и члены исполнительной власти активно продвигали инициативы по отмене 907-й поправки и включению Баку в американские военные и гуманитарные программы. Будучи крупнейшими американскими налогоплательщиками, «Шеврон» и  «Эксон Мобил» оказали ключевое влияние на решение администрации Буша-младшего заморозить отдельные пункты 907-й поправки. Однако широкие возможности нефтяного лобби не привели ни к полной отмене поправки, ни к выводу Карабаха из гуманитарных программ, ни к установлению стратегических отношений между Вашингтоном и Баку.              

Изменение приоритетов.  Конечно, Соединенные Штаты хотели получить финансовые дивиденды от азербайджанской нефти, однако администрации Клинтона, Буша-младшего и Обамы разграничивали национальные и корпоративные интересы. Так, президент Клинтон имел возможность особым президентским указом предоставить Азербайджану финансовую и гуманитарную поддержку по линии USAID, что означало бы политическую волю со стороны американского руководства к более тесному сотрудничеству с Баку. Однако во время встреч с Гейдаром Алиевым американский президент отделывался обещаниями о последовательной приверженности США «убрать все существующие барьеры», мешающие развитию американо-азербайджанских отношений. Лишь в период президентства Буша-младшего произошли определенные изменения. Вице-президент Дик Чейни и госсекретарь Кондолиза Райс, будучи лоббистами «Шеврона», убедили Буша в полезности Азербайджана в рамках борьбы против терроризма на Ближнем Востоке.

О возможности использования территории Азербайджана в рамках осуществления операции в Афганистане постоянно говорили турецкие политики и военные. В итоге, Буш принял решение не отменять поправку 907, но заморозить действие ее отдельных пунктов. Это решение было принято во время заседания Совета по национальной безопасности и многочисленных встреч президента с лидерами обеих партий в Конгрессе. Противники полной отмены говорили о неизбежности следующих негативных последствий для США в случае полной отмены поправки:

  • Азербайджан получит доступ к американскому ВПК, пользуясь возможностями своих нефтяных лоббистов;

  • США лишатся рычагов влияния на Баку по широкому спектру политических вопросов;

  • Усложнение отношений с Арменией и армянскими диаспоральными организациями по всему миру;

  • Усиление турецко-азербайджанского тандема в регионе.

Таким образом, администрация Буша, с одной стороны, убрала определенные политические барьеры на пути сближения с Баку, с другой – не стремилась отменять поправку 907 и сохранила высокий объем финансовой помощи Армении и Карабаху. В итоге, США продолжали сохранять баланс, отдавая политические симпатии Еревану, а экономические Баку.

Период правления демократа Обамы ознаменовал пересмотр американской политики в Закавказье. Вывод войск из Ирака, сокращение военного присутствия в Афганистане и дипломатическое урегулирование иранской ядерной программы привели к снижению политической значимости Турции и Азербайджана. Помимо этого, администрация Обамы жестко критикует нарушение прав человека в Азербайджане, связывая эти проблемы с коррумпированной политической элитой. За последние три года влиятельные  американские издания «The New York Times», «The Wall Street Journal», «The Washington Post», «The Daily Beast» и «Foreign Policy» публиковали материалы о незаконных лоббистских связях и коррупционных схемах, используемых азербайджанскими политиками. Представители правозащитных организаций многократно выступали в Конгрессе, призывая ввести санкции против Баку.

Индикатором перемен американских приоритетов стали сенатские слушания о назначении Метью Брайзы на должность посла в Азербайджан. Во время двух заседаний члены про-армянского лобби Роберт Менедес и Барбара Боксер заблокировали его кандидатуру, и Брайза провел в Баку меньше ста дней. Многие американские эксперты сошлись во мнении, что армянское лобби нанесло поражение администрации Обамы. В какой-то степени группа по армянским делам Конгресса действительно сыграла важную роль в этом процессе, однако, этот фактор не был единственным и далеко не ключевым. Решение выдвинуть Брайзу с самого начала выглядело странным, так как Обама прекрасно знал о его неоднозначной репутации в армяно-американской среде. Кроме того, Брайза был помощником заместителя госсекретаря США по европейским и евразийским делам при администрации Буша-младшего. Во время своей работы на администрацию Буша, он заработал себе репутацию «высокомерного выскочки» среди лидеров Демократической партии.  

Эти факты позволяют говорить о том, что, выдвигая его кандидатуру на должность посла, Обама стремился решить собственные задачи. Какие? По всей видимости, именно с Мэта Брайзы новый лидер Белого дома начал зачистку администрации и Госдепартамента от оставшихся политиков и дипломатов неоконсерваторов. Назначая Брайзу, Обама рассчитывал, что члены про-армянского лобби заблокируют его кандидатуру. Это подтверждается тем, что Белый дом не стал давить на партийных лидеров Гарри Рида и Нэнси Пелоци, чтобы те повлияли на позиции Боксер и Менедеса. Кроме того, эти же лоббисты в дальнейшем не выступили против другого кандидата - Ричарда Морнингстара, назначение которого также не исходило из интересов армянских лоббистских организаций. Примечательно, что вслед за Брайзой последовали  Роберт Гейтс, Леон Панетта и Дэвид Петреус. Таким образом, Ереван положительно отреагировал на решение Конгресса по вопросу назначения Брайзы, а Баку воспринял это как оскорбительный жест со стороны Вашингтона.

С 2013 года наблюдается спад военно-технического сотрудничества США с Азербайджаном. После ряда диверсионных атак со стороны Баку  Госдепартамент в специальном послании заявил, что США исключили Азербайджан из списка стран, которым в ближайшем будущем будет продана американская военная техника. В официальном послании также отмечалось, что подобное решение было принято «в ответ на беспокойство Конгресса США в связи с нарушением Азербайджаном режима прекращения огня». Параллельно международные правозащитные организации «Эмнисти Интернешнл» и «Хьюман Райтс Вотч» выразили обеспокоенность в Европарламенте и Госдепартаменте по поводу системного нарушения прав человека в Азербайджане.

На президентство Обамы также пришлось начало признания отдельными американскими штатами независимости НКР. По состоянию на сегодняшний день, шесть штатов – Массачусетс, Род-Айленд,  Мэн, Луизиана, Калифорния и Джорджия – приняли резолюции о «Поддержке независимости Нагорно-Карабахской Республики». Конечно, локальное признание со стороны отдельных штатов носит символический характер, ибо эти внешнеполитические резолюции имеют рекомендательный характер и не отражают официальную позицию США. Однако важен не столько факт наличия этих рекомендательных резолюций, сколько политическое отношение Белого дома к их принятию. С 1997 года армянские лоббистские организации последовательно и многократно выдвигали инициативы о признании независимости НКР в различных штатах, однако все попытки оказались провальными. Ввиду сырьевой, энергетической и военно-логистической важности Азербайджана, официальный Вашингтон различными способами пытался не допустить принятия каким-либо штатом резолюций в поддержку Карабаха. Так, в 1998 году вице-президент США Альберт Гор направил письмо губернатору Калифорнии Питу Уилсону с просьбой повлиять на сенат штата по рассмотрению резолюции «В поддержку народа Нагорного Карабаха». В своем письме Гор отмечал, что «принятие подобной резолюции может навредить долгосрочным и продуктивным отношениям США и Азербайджана».  Сейчас ситуация обстоит иначе, и Белый дом никак не препятствует локальному признанию НКР.  

Ввиду обострения ситуации на карабахско-азербайджанской границе с 1 по 4 апреля текущего года,  «CNN» вывела в эфир не представителя Армении и Азербайджана, а НКР и Азербайджана. Помимо этого, официальный представитель Госдепартамента Марк Тонер заявил, что конфликт вокруг Нагорного Карабаха должен быть урегулирован с учётом права народов на самоопределение. Далее Тонер отметил и два других принципа – неприменение силы и территориальная целостность. В целом, если рассмотреть аналогичные заявления прошлых лет, можно прийти к выводу, что Тонер ничего нового не сказал. Однако это не совсем так.

Действительно, США как постоянный член Минской группы ОБСЕ наряду с Россией и Францией, всегда отмечали, что урегулирование карабахско-азербайджанского конфликта должно быть основано на трех фундаментальных принципах международного права, но впервые за последние двадцать лет официальный представитель Белого дома выдвигает принцип самоопределения на первый план, особо подчеркивая его важность и актуальность. Ранее американцы выставляли вперед принцип территориальной целостности, дабы не раздражать Баку. Сегодня тональность изменилась, и последние заявления наталкивают на мысль о том, что США стремятся вернуть Карабах за стол Минской группы с целью изменить дискурс переговорного процесса.  

Ключевые слова: США Азербайджан Нагорный Карабах

Версия для печати