Выборы в России: электоральная демократия в современном мире

17:59 30.11.2015 Ксения Симак, журналист


Фото: Ксения Симак

В Информационном центре ЦИК России 26 ноября прошло ежегодное пленарное заседание Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Началось пленарное заседание утренним собранием, на котором были представлены доклады и сообщения, отражающие актуальные тренды науки и практики в электоральной области: О. В. Морозов – член Совета Федерации Федерального Собрания – представил вниманию ученых и экспертов доклад «Партийная система Российской Федерации. Партии и выборы», в котором обозначил ключевые этапы становления и развития многопартийности в России, а также сравнил правовые основы и практику создания политических партий в различных странах. Председатель Центризбиркома Владимир Чуров представил доклад «Выборы в России: предварительные итоги 2015 года и основные задачи на 2016 год». В своем выступлении он рассказал об итогах единого дня голосования 2015 года и об основных задачах стоящих перед организаторами выборов в преддверии федеральной кампании 2016 года.

Продолжение заседания последовало уже в формате четырех тематических круглых столов: «Защита избирательных прав граждан на всех стадиях избирательного процесса» (модератор – Т. Д. Зражевская), «Контроль на выборах: правовое обеспечение, субъекты, инструментарий» (модератор – В. В. Смирнов), «Электоральная демократия в современном мире» (модератор – А. С. Брод),  «Современные избирательные технологии и повышение правовой культуры участников избирательного процесса» (модератор – А. В. Иванченко).

Международные демократические стандарты

В рамках пленарного заседания ОНМКС при ЦИК России проведен круглый стол на тему «Электоральная демократия в современном мире», на котором обсуждались вопросы текущего международного наблюдения на национальных выборах и референдумах и его влияния на ход и результаты избирательных кампаний. Модератором мероприятия выступил член президиума Совета – заведующий сектором теории права и государства Института государства и права Российской академии наук Вильям Смирнов.

Открыл дискуссию член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, председатель Совета Российского общественного института избирательного права Игорь Борисов, который выступил с докладом «Генезис института международного наблюдения на выборах: многообразие форм и стохастичность результата».

И.Б. Борисов отметил, что сегодня не существуют жесткие критерии оценок, как не существует и  общепризнанный международный арбитр, которому переданы полномочия, отчего полномочия эти хочет присвоить ряд организаций, пытающихся участвовать в межнациональных политических процессах. Был поставлен вопрос о том, смогут ли межпарламентская ассамблея и другие структуры непредвзято и объективно оценить наши выборы в рамках той международной политической ситуации, в которой Россия оказалась сегодня, в рамках тех санкций, которые были введены, и бойкота, устроенного России западными государствами. «Давайте будем реалистичны: не должны ли мы, эксперты, рекомендовать, кого нам надо приглашать, с учетом того, что основная цель международного наблюдения – это содействие, а не усиление давления на государство? Нужно ли нам соблюдать политические обязательства, которые идут во вред России, во вред нашей избирательной системе и во вред нашему народу?» - обращается к коллегам Игорь Борисов.

Цель международного наблюдения, что сформулирована в документах межпарламентской ассамблеи Содружества Независимых Государств, - это поддержка прав человека и развитие демократии. С этой целью согласны практически все международные организации, работающие в данной сфере. Но далее мнения расходятся: основные задачи международного института определяются по-разному. Институт международного наблюдения за выборами ОБСЕ дает оценку проведения национальных выборов в поддержку прав и свобод человека. Однако исследования показали, что рекомендации, представленные в заключении их представителя, расходятся с данной оценкой. А чем хуже оценка, тем хуже рекомендация.  Основная задача наблюдения за выборами – оказание содействия организаторам выборов и помощь международным организациям в выработке универсальных демократических стандартов в организации и проведении выборов. Основная функция наблюдения за выборами – это усиление доверия к выборам как одному из основных демократических институтов организации. Но подобные несоответствия в оценках подрывают демократические институты и организацию власти в ряде стран.

Цель международного наблюдения, что сформулирована в документах межпарламентской ассамблеи Содружества Независимых Государств, это поддержка прав человека и развитие демократии.

Сегодня можно говорить о том, что отсутствует тот «стержень», вокруг которого все могли бы объединиться в выработке универсальных глобальных стандартов проведения выборов. Большую роль играют различные региональные составляющие. Оценки в рамках организации проведения выборов на территории бывшего постсоветского пространства при существующих одних и тех же демократических стандартах и принципах проведения выборов  диаметрально противоположны уже с первого дня участия в наблюдении института СНГ. «К сожалению, сегодня миссии работают в большей степени с политической составляющей, - говорит И. Б. Борисов. - Поэтому миссии СНГ вынуждены отстаивать свои подходы и стандарты, представляя собственные заключения. Их вынуждают идти форматами деятельности миссии БДИПЧ ОБСЕ, которая выработала методологию, позволяющую давать именно политические оценки, не основанные на каких-то четких критериях и мало связанные с самими результатами выборов в том или ином государстве. Мы имели опыт сделать определенное исследование, причем по нашим оценкам оно отвечает условиям репрезентативности, потому что мы опросили более 10% участников миссии БДИПЧ ОБСЕ за выборами в Республике Беларусь, которые состоялись 19 марта 2006 года, и в Украине, которые состоялись уже через неделю – 26 марта 2006 года. И как оказалось, миссия по-разному подходит к наблюдению за выборами. Тут роль играют разные показатели, включая плотность  наблюдателей, а это очевидно, что число и избирательных участков, и самих наблюдателей в Беларуси было больше, чем в Украине. Это был 2006 год, и политический заказ отрабатывал и поддерживал ту власть, которая была в Украине на тот момент. Отличалось число вопросов: в Украине было 153 вопроса, в Беларуси – 213, то есть 25%-ми вопросов больше. Логика ясна: чем больше вопросов поставишь, тем больше вероятность получить отрицательный ответ. Формулировка вопросов также отличалась. Например, в Беларуси вопрос ставился: “Наблюдалось ли в нахождении кабинки более одного человека?”. А в Украине, чтобы понизить число отрицательных ответов на этот вопрос, вопрос под тем же номером прозвучал по-другому: “Наблюдался ли голосовальный круг?”». Итог: отрицательное заключение по Беларуси и положительное – по Украине.

С 2011 года Российский общественный суд избирательного права официально обращается к БДИПЧ ОБСЕ и просит представить перечень документов - форму долгосрочного наблюдения. Он требует информацию о том, какие оценки поставили краткосрочные наблюдатели в своих формах. Однако юристы-международники сегодня неподсудны и неподотчетны, а потому не намерены никому ничего давать, и поделать с этим ничего нельзя.

Заместитель начальника Управления внешних связей Аппарата ЦИК России Игорь Евланов представил доклад «Разработка модельного закона о гарантиях деятельности международных наблюдателей на выборах в государствах-участниках СНГ».

По мнению докладчика существуют три уровня, позволяющие добиться неприватизированных миссий. Первый – это межгосударственное голосование. Второй уровень – национальный, ведь принятие соответствующих федеральных законов, и международное наблюдение должны осуществляться на основе национального законодательства, то есть в рамках регулирующих национальных законов. Третий уровень – отраслевой. Это подготавливаемое каждой центральной избирательной комиссией в РФ разъяснение о порядке деятельности иностранных международных наблюдателей. Однако третий пункт является довольно щекотливым в силу того, что при желании многие заинтересованные участники избирательного процесса могут оспорить то или иное положение как превышение полномочий ЦИК.

В российском национальном законодательстве о законах о гарантиях, о законах о выборах депутатов и президента говорится весьма скупо и расплывчато. Что в этой ситуации можно предпринять? Что касается первого, международного, направления, то, с одной стороны, необходимо продолжать обсуждение вопроса на международных площадках. Однако данное решение просто позволит продолжить работу, заранее зная результат, ведь международный «золотой стандарт» оспорить или изменить невозможно. В рамках СНГ это наиболее перспективное и в то же время «долгое» направление реализации планов ЦИК РФ. С учетом нынешних реалий модельный закон, даже при условии его оперативной разработки в 2016 году, не сможет быть утвержден ранее, чем через два года. Что касается второго направления – подготовки федерального национального закона о гарантиях деятелей международных наблюдателей на выборах, то оно выглядит наиболее рациональным. Кстати, проект такого документа был подготовлен еще в декабре 2007 года, и многие положения данного документа легли в основу декларации Межпарламентской ассамблеи о принципах международного наблюдения в государствах-участниках СНГ.  

На сегодняшний день аппаратом ЦИК уже подготовлен проект о порядке деятельности иностранных международных наблюдателей на выборах депутатов в Госдуму Федерального Собрания РФ VII созыва – он находится на согласовании среди подразделений аппарата. «Что касается безуспешности попыток добиться первичных документов, на основании которых делаются оценки, - подводит итог доклада И. А. Евланов. – Мне кажется, эту проблему можно решить эффективно следующим образом: достаточно в наши разъяснения добавить одну фразу о том, что иностранные международные наблюдатели обязаны при посещении избирательного участка фиксировать результаты своего наблюдения в журнале учета участковой избирательной комиссии».

Лишение прав и ограничение прав

Член секции, главный научный сотрудник сектора теории права и государства Института государства и права РАН Валентина Лапаева рассказала о проблеме соответствия решений европейских правозащитных органов Конституции Российской Федерации по вопросу осуществления избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Статья 32 Конституции РФ, лежащая в основе почти всего российского законодательства, сейчас стала главным камнем преткновения во взаимоотношениях России и Совета Европы. Это произошло после решения Европейского суда о том, что полный, абсолютный, недифференцированный по тяжести содеянного запрет голосования для заключенных не соответствует Европейской конвенции. Это первый случай, когда Европейский суд поставил вопрос о норме Конституции, которая не может быть изменена без предмета новой Конституции. Таким образом, в настоящее время сложились следующие варианты выхода из сложившейся ситуации. Первый вариант – признать решение Европейского суда несоответствующим Конституции. В этом случае имеются следующие пути: либо полный отказ от его выполнения с последующим выходом из Совета Европы, либо очевидная «натяжка» конституционного текста, демонстрирующая готовность поступиться здравым смыслом ради выполнения своих обязательств. Необходимо выстроить такую методологию в толковании Конституции, которая опиралась бы на новую юридическую догматику. Догматику, которая реализовала бы потенциал российской Конституции. Смысл в том, что в основе этой Конструкции лежит разграничение таких понятий, как лишение прав и ограничение прав. В Европейской конвенции эти понятия приравниваются, и лишение права предстает как наиболее резкий последовательный и полный случай ограничения. В части 3 статьи 55 перечислены основания для ограничения права. Помимо этого в Конституции, как минимум в двух статьях, вводится по сути дела абсолютный запрет на осуществление избирательного права заключенными. «Есть ли качественные различия между понятиями «ограничение права» и «лишение права»? – задается вопросом В. В. Лапаева. – На мой взгляд, есть, и коренятся они в таком существенном для права намерении, как свободная воля. Дело в том, что ограничение права человек может преодолеть, а лишение права он преодолеть не может. Ну, например, у нас в Конституции есть ограничение избирательного права для лиц, имеющих двойное гражданство. То есть, они, при желании, могут себе это право вернуть – это всего лишь ограничение. А заключенные не могут эту ситуацию переиграть – это лишение. И все, что касается лишения прав, должно, по идее, быть не в избирательном законодательстве, а как дополнительное наказание в рамках уголовного или административного преступления».

Необходимо выстроить такую методологию в толковании Конституции, которая опиралась бы на новую юридическую догматику. Догматику, которая реализовала бы потенциал российской Конституции.

Для чего была введена эта норма лишения прав? С точки зрения целого ряда статей Конституции, можно сказать, что цель этой нормы именно в том, чтобы под видом ограничения прав не расширять перечень для лишения прав. То есть вполне возможно сузить данный перечень. Можно предоставить активное избирательное право некоторым категориям заключенных, выйдя, таким образом, из конфликтной ситуации.

Продолжил тему Вильям Смирнов, который в своём выступлении затронул вопрос международных последствий Декларации о глобальных принципах непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями и Кодекса поведения непартийных общественных наблюдателей за выборами.

Итоги работы

Позднее по итогам работы пленарного заседания ОНМКС при ЦИК России состоялось общее вечернее собрание участников научного и экспертного форума, где модераторы четырех тематических круглых столов представили информацию по итогам работы дискуссионных площадок.

Подвел итоги работы всего пленарного заседания ОНМКС при ЦИК России Председатель Центризбиркома Владимир Чуров. Он подчеркнул, что ОНМКС при ЦИК России – реально действующий орган, вносящий огромный вклад в развитие избирательной системы Российской Федерации, поблагодарил участников пленарного заседания за проделанную работу и пожелал дальнейших профессиональных успехов.

 

Использованные материалы:

http://www.cikrf.ru/

Ключевые слова: ОБСЕ демократия права человека референдум выборы ЦИК Центральная избирательная комиссия ОНМКС

Версия для печати