ENGLISH1 декабря 1959 года в Вашингтоне от имени правительств Австралии, Аргентины, Бельгии, Великобритании и Северной Ирландии, Новой Зеландии, Норвегии, Советского Союза, США, Франции, Чили, Южно-Африканского Союза и Японии был подписан Договор об Антарктике. Его учредителями стали государства, принявшие участие в реализации научных исследований на шестом континенте по программе Международного геофизического года (МГГ) 1957-1958 годов. Договор об Антарктике стал первым международным правовым актом по регулированию деятельности стран, режиму управления и определению характера межгосударственных отношений в Южном полярном регионе. Этот документ, созданный в разгар холодной войны, стал прообразом периода разрядки международной напряженности и примером реального объединения усилий государств для решения научных проблем глобального масштаба. Основополагающими целями Договора стали мир, международное сотрудничество, научные исследования и охрана окружающей среды.
В течение 60 лет Договор об Антарктике системно развивался, оперативно и гибко реагируя на возникающие вызовы мировому сообществу. Это делалось как за счет новых правовых актов, так и путем принятия на высших форумах антарктического сообщества - Консультативных совещаниях по Договору об Антарктике (КСДА) - соответствующих Рекомендаций (до 1995 г.) и Мер (после 1995 г.) по различным аспектам деятельности в регионе.
КСДА на регулярной основе стали собираться с 1961 года, после вступления Договора в силу. Всего антарктическое сообщество приняло с I по XIX КСДА (1961-1995 гг.) 203 Рекомендации, а с ХХ по XLII КСДА (1996-2019 гг.) - 194 Меры (Рекомендации и Меры вступают в силу после их одобрения правительствами Консультативных Сторон). Кроме того, на Специальных КСДА были разработаны и приняты Конвенция о сохранении антарктических тюленей (в 1972 г.), Конвенция по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (в 1980 г.), Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике (в 1991 г.). Договор об Антарктике вместе с перечисленными соглашениями и вступившими в силу Рекомендациями и Мерами образуют Систему Договора об Антарктике (СДА), которая вот уже 60 лет весьма успешно регулирует международные отношения в Антарктике.
Со дня подписания Договора об Антарктике к 12 его учредителям присоединились еще 42 государства. Вместе они представляют все населенные континенты земного шара (Европа - 29 стран, Северная и Центральная Америка - четыре, Южная Америка - восемь, Африка - одну, Азия - девять, Австралия и Океания - три). Это наиболее экономически и научно развитые страны, где проживает более 66% населения планеты и создается 88% мирового ВВП.
При разработке Договора об Антарктике государственные интересы в этом регионе ограничивались вопросами внешней политики и научных исследований, а также и китобойным промыслом. В последующие годы они были расширены за счет необходимости регулирования промысла плавниковых рыб и криля, туризма и различных видов неправительственной деятельности, охраны окружающей среды и использования генетических ресурсов живых организмов региона. Эти новые виды деятельности потребовали поиска эффективных решений со стороны антарктического сообщества с целью укрепления и развития базовых принципов Договора об Антарктике.
Анализу политических, научных и правовых аспектов деятельности СДА посвящено много специальных и научно-популярных изданий, опубликованных как в СССР/России, так и за рубежом. Примечательно, однако, то, что в них недостаточно внимания уделяется всестороннему анализу исторических аспектов разработки Договора об Антарктике и сложному переговорному процессу, который предшествовал его подписанию. Предлагаемая статья направлена на устранение этого пробела.
Предпосылки разработки Договора об Антарктике
В первой половине ХХ века в некоторых европейских странах (в Норвегии, Германии, Великобритании), а также в США стало очевидно стратегическое значение продуктов, добываемых из китов. Экономическая и военно-промышленная роль антарктических вод приобрела новое звучание.
Борьба за новые районы промысла, стремление к введению государственного регулирования добычи китообразных, необходимость создания береговых факторий по снабжению китобойных судов привели к объявлению в одностороннем порядке рядом стран национальных антарктических территорий. Основаниями для этого были закрепление исторического наследия деятельности первооткрывателей шестого континента, географическая близость Антарктиды к Южной Америке и Австралии.
Указанные обстоятельства позволили семи государствам заявить о суверенитете над так называемыми секторами в Антарктике. Великобритания сделала это своими королевскими патентами от 21 июня 1908 года и 28 марта 1917 года (т. н. «Фолклендский» сектор). Новая Зеландия Королевским указом 30 июля 1923 года заявила свой «сектор Росса». Австралия объявила об «Антарктической территории Австралии» Королевским указом от 7 февраля 1933 года, Франция декретами от 27 марта и 21 ноября 1924 года, а также 1 апреля 1938 года - сектор «Земля Адели». Норвегия королевскими указами в январе 1928 года объявила своей территорией остров Буве, в 1931 году остров Петра I и 14 января 1939 года часть Антарктиды между границами английской и австралийской претензий. Аргентина нотой Великобритании 1925 года, декретами правительства от 12 ноября 1940 года, 9 октября 1946 года и 1 августа 1948 года - район от 25° до 75° западной долготы (з. д.), Чили декретами президента от 6 ноября 1940 года и 23 февраля 1948 года - острова и земли между 53° и 90° з. д., в результате чего образовалось наложение британской, аргентинской и чилийской претензий.
Кроме того, перед началом Второй мировой войны, в 1939 году, нацистская Германия и милитаристская Япония заявили свои антарктические сектора. При этом германский сектор «Новая Швабия» распространялся в пределах норвежских претензий, а японский - на «свободных» от претензий районах тихоокеанской области Антарктиды. После подписания Акта о безоговорочной капитуляции Третьего рейха, 8 мая 1945 года, все акты нацистской Германии прекратили свое существование, что отразилось и на германском секторе Антарктики. Япония отказалась от всех своих заморских владений и территориальных претензий, включая антарктические, по Сан-Францисскому мирному договору 1951 года.
В Конгрессе США после завершения Второй мировой войны долгое время обсуждался вопрос о необходимости заявления своего сектора в Антарктике в районе между меридианами 90° и 150° з. д. Но уже в середине 1950-х годов в США победила другая доктрина, провозглашавшая принцип эффективного контроля за территорией большей части шестого континента и окружающих его вод. По мнению американских политиков, подобный контроль мог осуществляться с помощью эффективного массированного применения авиационных и морских транспортных средств, а также создания на шестом континенте крупных баз для проведения научных исследований и мониторинга состояния окружающих их пространств.
Все антарктические сектора заявлялись в одностороннем порядке без согласования между собой или с другими заинтересованными государствами.
Наложение антарктических секторов Великобритании, Аргентины и Чили друг на друга привело к серьезным межгосударственным конфликтам между Великобританией и Аргентиной, в том числе с применением вооруженных сил. Первые территориальные противоречия на субантарктических островах между этими странами возникли еще в 1942 году, когда одна из них стремилась уничтожить символы другого государственного присутствия в Антарктике и установить там свои. В летнем сезоне 1952-1953 годов аргентинские военные в бухте Хоп на Земле Грейама встретили британских исследователей предупредительным пулеметным огнем. В ответ вызванные британской экспедицией военные корабли открыли предупредительный артиллерийский огонь в районе аргентинской антарктической станции. Это был первый и единственный случай применения вооруженных сил в Антарктике. Инцидент был урегулирован Буэнос-Айресом и Лондоном по дипканалам, но взаимные претензии между Аргентиной, Великобританией и Чили сохранились.
Великобритания 4 мая 1955 года предприняла попытку доказать принадлежность антарктических территорий и островов посредством обращения в Международный суд ООН. Однако Сантьяго и Буэнос-Айрес, воспользовавшись необязательностью для них юрисдикции Суда, отказались от участия в данных разбирательствах, о чем уведомили Международный суд 15 июля и 1 августа 1955 года соответственно. В этой связи Суд был вынужден отказаться принимать данные иски к рассмотрению и постановил 26 марта 1956 года исключить их из официального списка дел Суда.
Наблюдая нарастание международной напряженности в Южном полярном регионе, Государственный департамент США еще в 1948 году предложил созвать международную конференцию и начиная с августа того же года дать старт предварительному этапу обсуждения проведения такого форума. Участвовать в конференции были приглашены Австралия, Аргентина, Великобритания, Новая Зеландия, Норвегия, Франция, Чили (СССР в «список приглашенных» не попал). Всем этим странам США предлагали отказаться от ранее заявленных претензий в Антарктике и установить управление регионом на основании кондоминиума из восьми стран под общим руководством ООН. Однако Аргентина, Чили и Норвегия, опасаясь потерять правооснования на антарктические территории, отказались принять участие в подобной конференции.
После срыва проекта первой антарктической конференции латиноамериканские страны предложили в 1949 году свой подход к проблеме международного управления Антарктикой. Его автором стал чилийский профессор международного права Х.Эскудеро. По его замыслу, управление Южным полярным регионом должно было осуществляться независимой от ООН международной структурой, которую бы создали заинтересованные государства. Это предложение обсуждалось до 1953 года.
СССР не был приглашен к участию в упомянутой конференции и последующих дискуссиях, поскольку, по мнению организаторов, в это время наша страна не занималась исследованиями Антарктиды. Примечательно, что работы Государственного океанографического института Главного управления Гидрометслужбы при Совмине СССР (ГОИН) и Всесоюзного научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии Минрыбхоза СССР (ВНИРО) на судах китобойной флотилии «Слава», которые начались на регулярной основе в сезоне 1947-1948 годов, не принимались во внимание для подготовки официальной позиции СССР.
Для решения вопроса нашего подключения к определению будущего Антарктики в СССР был использован надежный метод - формирование общественного мнения. 10 февраля 1949 года на общем собрании Всесоюзного географического общества (ВГО) его председатель - академик Л.С.Берг выступил с докладом «Русские открытия в Антарктике и современный интерес к ней». По результатам его обсуждения была принята резолюция, которая подчеркивала ведущую роль российских моряков - участников Первой русской антарктической экспедиции 1819-1821 годов под командованием Ф.Ф.Беллинсгаузена и М.П.Лазарева в открытии шестого континента. Отмечалось большое научное и практическое значение этого региона для нашей страны и невозможность определения судьбы Антарктики без участия СССР. На основе этой резолюции министр иностранных дел СССР А.Я.Вышинский в 1949 году подготовил докладную записку на имя И.В.Сталина с предложением определить позицию СССР в Антарктике.
В результате 9 июня 1950 года был опубликован Меморандум Правительства СССР в отношении Антарктики, который распространили среди глав семи государств - возможных участников несостоявшейся антарктической конференции (за исключением Чили, которое 21 октября 1947 г. в одностороннем порядке разорвало дипотношения с СССР). В этом меморандуме наша страна заявила о приоритете обнаружения неизвестных южных полярных земель в 1819-1921 годах Ф.Ф.Беллинсгаузеном и М.П.Лазаревым. Советское правительство подчеркивало большую экономическую и научную заинтересованность в изучении и освоении района Антарктики и указывало на недопустимость рассмотрения вопросов управления этим регионом без СССР и других заинтересованных стран.
Известно, что два крупных международных научных проекта по изучению Арктики и Антарктики, проведенные в 1882-1883 годах и 1932-1933 годах, под названиями Первый и Второй международные полярные года, не принесли существенных знаний о закономерности формирования природных процессов в Южном полярном регионе. Но в 1950 году американский ученый Дж.Ван Аллен совместно с коллегами предложил провести в Антарктике крупный научный эксперимент (Третий международный полярный год). Этот проект был поддержан Комиссией по исследованию ионосферы США и в 1951 году направлен в Международный совет научных союзов (МСНС) для придания ему статуса межгосударственного. После поддержки проекта в этой международной организации он в 1952 году был рассмотрен во Всемирной метеорологической организации, где получил статус глобального эксперимента под названием Международный геофизический год (МГГ).
Управление этим научным проектом осуществлялось Специальным комитетом МГГ (СК МГГ), который провел четыре конференции: в 1953 и 1955 годах в Брюсселе, в 1954 году в Риме и в 1956 году в Барселоне. СССР был приглашен участвовать в работах по программе МГГ в 1954 году, несмотря на то что он в те годы еще не вступил в ряды МСНС. Это событие произошло осенью 1955 года, уже после создания Советской антарктической экспедиции.
На римском форуме Антарктика была признана одним из центральных географических объектов для исследований в рамках программы МГГ. В июле 1955 года в Париже проходило заседание специальной рабочей антарктической группы СК МГГ, на котором обсуждались планы создания научных станций в этом регионе для проведения исследований. Предложения государств по организации таких станций были следующими: СССР предложил пять континентальных станций, из них две внутриконтинентальные на Южном геомагнитном полюсе и в районе Полюса недоступности; США - семь станций на континенте; Великобритания - 14, из них три на континенте, восемь на островах и три в Субантарктике; Австралия - три станции на континенте, Франция - две таких же станции; Аргентина - десять (одну на континенте и девять на островах), Чили - девять островных станций, Норвегия - одну на континенте, Япония - одну на континенте, Новая Зеландия - две и ЮАС - три в Субантарктике. Всего для реализации программы МГГ в Южном полярном регионе предлагалось использовать 57 станций, из них 25 - на материке.
О необходимости создать в СССР антарктическую программу говорилось в письме президента Академии наук академика А.Н.Несмеянова, министра морского флота В.Г.Бакаева, министра рыбной промышленности А.А.Ишкова и и. о. начальника Главного управления Гидрометслужбы при Совете Министров СССР М.Е.Иванова от 22 декабря 1954 года на имя Н.С.Хрущева. В нем авторы указывали на необходимость создания постоянно действующей антарктической экспедиции и перечислялись ее задачи фундаментального и прикладного научного характера, а также отмечалось большое политическое значение организации активного присутствия СССР на шестом континенте.
Одной из этих задач была реализация участия в программе МГГ. Решение о Комплексной антарктической экспедиции Академии наук СССР было принято Постановлением Совмина СССР от 13 июля 1955 года №1262-708. 30 ноября того же года первое экспедиционное судно СССР - дизель-электроход «Обь» вышло из Калининграда в Антарктиду, а 13 февраля 1956 года была открыта первая антарктическая станция «Мирный». За ней последовали станции «Пионерская» - 27 мая 1956 года, «Оазис» - 15 октября 1956 года, «Комсомольская» - 6 ноября 1957 года, «Восток» - 16 декабря 1957 года, «Советская» - 16 февраля 1958 года и «Полюс недоступности» - 14 декабря 1958 года. Таким образом, наша страна выполнила свои обязательства перед СК МГГ. Следует отметить, что СССР пришел в Антарктиду не только в связи с выполнением исследований в рамках МГГ, а на долговременной основе для решения политических, экономических и научных задач. При этом участие в МГГ в значительной степени повысило международный престиж СССР.
Проект Договора об Антарктике
Выполнение крупномасштабных научных исследований Антарктики по согласованным методикам и синхронизированным периодам наблюдений сформировало активно действующее международное антарктическое сообщество. Это позволило Госдепартаменту США выступить с очередной политической инициативой по созданию правовых основ межгосударственной деятельности в регионе.
24 марта 1958 года помощник госсекретаря США Элбрик вручил послу СССР в США М.А.Меньшикову памятную записку с предложениями США о выработке общего подхода к регулированию деятельности в Антарктике с использованием позитивного опыта сотрудничества в ходе МГГ. В качестве возможного официального обсуждения такого вопроса в случае готовности всех стран, участвовавших в реализации МГГ, предлагалось созвать международную антарктическую конференцию. В записке сообщалось, что аналогичные обращения направлены в посольства Аргентины, Австралии, Бельгии, Чили, Франции, Японии, Великобритании, Южно-Африканского Союза, Новой Зеландии, Норвегии.
Следует отметить, что МИД СССР стал заниматься вопросами Антарктики еще в 1946 году, перед подготовкой Международной конвенции по регулированию китобойного промысла (принята 2 декабря 1946 г. в Вашингтоне). Основным регионом деятельности советской китобойной флотилии «Слава», полученной нашей страной по репарации от Германии, была Антарктика. Вот почему советская дипломатическая служба обратила внимание на воды Южного океана. Для проведения МГГ Архивное управление МИД СССР подготовило справку «Исторические права СССР на Антарктику». К ней были добавлены информационные документы об основных экспедициях в Антарктику с 1901 по 1956 год и основные официальные акты государств о территориальных притязаниях в Антарктике. Указанные документы вместе с другими материалами, полученными из Посольства СССР в США, использовались при подготовке нашей реакции на американское предложение, и 10 апреля 1958 года их направили на имя первого заместителя министра иностранных дел СCСР В.В.Кузнецова. Подготовленные в МИД СССР (исполнители - П.Морозов, А.Солдатов, В.Ерофеев) материалы выражали серьезную озабоченность в отношении инициативы США.
К тому же нашей стране было хорошо известно, что в 1956 году Индия предлагала обсудить вопрос о режиме Антарктики на Генассамблее ООН, но затем сняла свое предложение. Кроме того, в феврале-марте 1958 года аналогичный вопрос обсуждался в узком кругу англосаксонских стран (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания и США) по инициативе британской стороны. В феврале 1958 года премьер-министр Великобритании Макмиллан, выступая в Палате общин, сделал близкое к американскому предложению заявление.
Сотрудники МИД СССР воспринимали предложения США как попытку временного решения проблемы претензий в Антарктике для того, чтобы вернуться к ним, когда в этом регионе будут обнаружены полезные ископаемые. Не исключалась возможность одностороннего заявления территориальных владений США в Южном полярном регионе на свободной от подобных претензий площади. С другой стороны, отказ от участия в подобном обсуждении для СССР был нежелателен, поскольку его могли негативно истолковать противники по холодной войне. Советскую позицию обсудили в апреле 1958 года на совещании у В.В.Кузнецова с участием представителей Минобороны, Минморфлота, Мингео, Госплана и Академии наук.
2 мая 1958 года Госдепартамент США представил в МИД СССР приглашение на антарктическую конференцию, направленное также во все страны, реализовывавшие программу МГГ. Одновременно с приглашением предлагалась официальная позиция США в отношении правового режима управления Антарктикой. Место и сроки проведения конференции, а также статус итогового документа предусматривалось обсудить на уровне дипломатических представительств этих государств в США.
2 июня 1958 года МИД СССР отправил в Госдепартамент США ответную ноту, где поддерживалось данное предложение и отмечалась необходимость сохранения Антарктики как региона мира, свободы научных исследований и международного сотрудничества. Выражалась уверенность в сохранении этих основных принципов сосуществования в Южном полярном регионе. В отношении ранее выдвинутых претензий в Антарктике СССР отмечал, что не признавал и не признает их и сохраняет за собой право выдвинуть притязания на основании открытий Ф.Ф.Беллинсгаузена и М.П.Лазарева.
Госдепартамент США предложил в июне 1958 года дать старт подготовительному совещанию по определению времени и места конференции, разработке ее регламента и проекта итогового документа. 4 июня 1958 года представитель Госдепа Даниэлс в беседе с советником Посольства СССР А.Ледовским отметил, что задачи этого совещания носят неофициальный характер. Его работа должна была проходить в Вашингтоне при участии сотрудников дипмиссий приглашенных на конференцию государств. В связи с этим МИД СССР разработал указания представителю Посольства СССР в США (утверждены ЦК КПСС 12 июня 1958 г.), где подчеркивалась важнейшая роль сохранения мира в Антарктике с целью недопущения межгосударственных конфликтов. Для этого предлагалось запретить использование Антарктики в военных целях, включая строительство военных баз, проведение маневров, испытание вооружений и создание складов военного имущества. Вторым важным приоритетом должны были стать свобода научных исследований и международного сотрудничества.
Предлагалось также отказаться от обсуждения вопроса претензий в Антарктике для того, чтобы рассмотреть его под эгидой ООН. Советская позиция не допускала применения государствами их юрисдикции в случае возникновения административных и уголовных преступлений в Антарктике в отношении граждан/подданных или юридических лиц других стран. К таким лицам должны были применяться только меры юрисдикции того государства, гражданами/подданными которого они являются. Все возможные спорные моменты, возникающие при конфликтах между экспедициями разных стран, должны были рассматриваться только в уполномоченных международных судебных органах с согласия участников договора.
Союз ССР исходил из целесообразности участия всех заинтересованных стран в предстоящем мероприятии. В проекте итогового документа конференции планировалось включить пункт о возможности присоединения к нему других государств. Срок предполагаемого договора требовалось сделать как можно более продолжительным. Предлагалось также избегать обсуждения определения этого региона и опираться на определение Научного комитета по антарктическим исследованиям (SCAR): «Антарктика - регион, расположенный к югу от положения океанического полярного фронта - Антарктической конвергенции».
Подготовительная конференция открылась в Вашингтоне 10 июня 1958 года. Первый обмен мнениями показал напряженный фон дискуссии, серьезное недоверие к позициям коллег и разделение его участников на три противоборствующие группы: 1) страны, заявившие территориальные претензии в Антарктике (Австралия, Аргентина, Новая Зеландия, Норвегия, Соединенное Королевство, Франция, Чили) и государства, не имеющие таких претензий (Бельгия, СССР, США, ЮАС, Япония); 2) англосаксонские державы и СССР; 3) латиноамериканские страны и США. Проявилась и заметная озабоченность высокими темпами развития экспедиционной инфраструктуры СССР в Антарктике. Так, США опасались заявления СССР претензий на шестом континенте и приближения советских вооруженных сил к американскому континенту через регион Западной Антарктики. Вполне понятно, что позитивный результат такого совещания мог быть достигнут только за счет продуктивного диалога и конструктивного взаимопонимания.
Переговоры начались с обсуждения места и времени проведения международной антарктической конференции. Для созыва этого форума предлагались Лондон, Париж, Вашингтон и Женева. Последнее предложение было сделано СССР, но оно не получило поддержки. В результате все согласились с проведением будущего мероприятия в США (для СССР было неприемлемо проведения конференции в любой из стран, имеющих территориальные претензии в Антарктике).
Предложения по вопросам процедуры ее проведения были внесены представителем США 7 августа 1958 года. Некоторые пункты процедуры, предложенные США, были неприемлемы для СССР. Так, они предлагали принимать решения конференции двумя третями голосов участников, а ее председателем назначить представителя США. В результате обсуждения советская сторона внесла несколько поправок в американский текст, одна из которых стала одним из ключевых аспектов деятельности будущей СДА. Речь идет о правиле консенсуса при принятии решений. Наша страна прекрасно понимала, что может оказаться в изоляции, поэтому советское предложение давало возможность баллотировать неприемлемые проекты решений в случае представления аргументированных возражений по ним.
В результате 16 октября США представили переработанный проект правил процедуры Антарктической конференции, в который были включены советские поправки. Он был доработан на основе предложений других делегаций и подготовлен к 12 ноября 1958 года. СССР в его отношении зарезервировал свою позицию до открытия конференции.
Представитель Посольства СССР внес предложение о приглашении на предстоящую конференцию всех заинтересованных государств. Однако оно было отвергнуто. В связи с этим посол СССР в США М.А.Меньшиков предложил руководству МИД СССР обратиться к правительствам социалистических стран, а также некоторых стран Азии и Африки сделать заявление о заинтересованности в участии в конференции. На это обращение руководство МИД 11 октября 1958 года направило письмо М.А.Меньшикову, в котором указало на неэффективность такого шага и то, что это может вызвать определенные противоречия между странами соцлагеря.
На совещании рассматривался вопрос и о повестке дня предстоящей конференции. Первоначальный австралийский проект встретил серьезные замечания со стороны США и СССР. По предложению участников совещания советский и американский представители подготовили другой проект, который был принят 8 октября 1958 года. В соответствии с ним структурно конференция должна была проходить на пленарных заседаниях и в рамках двух рабочих комитетов (по политико-правовым и по научно-административным вопросам). Особо жаркие дискуссии развернулись по вопросу включения в повестку дня конференции пункта о территориальных претензиях в Антарктике. Делегация СССР выступала против, но страны, имеющие претензии в регионе, настаивали на необходимости обсуждения этого пункта по существу. В противном случае они были готовы отказаться от участия в конференции. США, как организатор, пошли на компромисс и согласились с этим предложением, для чего внесли 12 ноября 1958 года на обсуждение проект Договора об Антарктике.
Постатейное обсуждение проекта договора (американский проект содержал 12 статей) было начато 17 декабря 1958 года и завершено 31 марта 1959 года. В соответствии с указаниями МИД СССР советские представители приняли участие в этой работе.
Обсуждение проекта договора ожидаемо стало наиболее сложным этапом подготовительного совещания, в ходе которого, с одной стороны, обострились существующие противоречия, а с другой - наметились пути взаимопонимания между советской и американской делегациями по некоторым основным положениям этого документа. Перед началом встречи они, по оценкам современников, не просматривались.
Одновременно обозначилась твердая позиция стран, имеющих территориальные претензии, по проекту Договора по следующим аспектам: о территориальных правах, о границах применения Договора, о его участниках, а также о контроле и использовании вооруженных сил в Антарктике.
Общей тенденцией для зарубежных участников совещания стало стремление ограничить возможности СССР в Антарктике и не допустить его активного продвижения через Антарктиду к американскому континенту.
МИД СССР внимательно следил за переговорами в Вашингтоне. О некоторых принципиальных моментах совещания докладывали в Президиум ЦК КПСС, который 3 апреля 1959 года утвердил проект директив советскому представителю на продолжение переговоров в США. Было решено усилить состав делегации одним-двумя специалистами центрального аппарата МИД. 28 апреля 1959 года обновленные указания, утвержденные в Президиуме ЦК КПСС, были направлены в Посольство СССР в США. Советские дипломаты продолжали тесное взаимодействие с сотрудниками Госдепартамента США. В результате большинство наших предложений были приняты американцами, наметились серьезные совпадения позиций двух делегаций по основным вопросам. Во многом это объяснялось тем, что ни СССР, ни США не заявляли претензий в Антарктике.
Необходимо отметить, что в 1959 году наметилось общее сближение позиций СССР и США по некоторым международным вопросам. Еще в январе 1958 года между правительствами двух стран было заключено двухлетнее Соглашение об обмене специалистами в области культуры, науки, техники и образования. 25 июля 1959 года в Москве и Нью-Йорке были открыты американские и советские выставки. При этом американскую выставку в парке «Сокольники» открывал вице-президент США Р.Никсон. Во многом политическому взаимопониманию способствовал визит советской делегации в США во главе с Н.С.Хрущевым 15-27 сентября 1959 года.
Подготовка антарктической конференции и сближение наших позиций в этом региональном вопросе мировой политики также были прекрасным поводом для начала разрядки международной напряженности.
Международная антарктическая конференция
Переговорный процесс по тексту Договора об Антарктике продолжался до начала октября 1959 года. Открыть конференцию планировалось 15 октября 1959 года.
8 октября 1959 года Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР был утвержден состав делегации СССР и ее директивы. Руководителем был назначен первый заместитель министра иностранных дел В.В.Кузнецов, заместителем руководителя делегации - начальник Договорно-правового управления МИД Г.И.Тункин. Членами делегации были: А.А.Афанасьев - заместитель министра Минморфлота, адмирал В.А.Чекуров - начальник Гидрографической службы ВМФ, М.М.Сомов - заместитель директора Арктического и Антарктического НИИ, начальник Первой комплексной антарктической экспедиции, М.Н.Смирновский - советник Посольства СССР в США, А.М.Гусев - заведующий отделом Морского гидрофизического института АН СССР, участник Первой комплексной антарктической экспедиции, Ю.Х.Джавад - сотрудник юрслужбы Минморфлота, А.П.Мовчан - заместитель начальника Договорно-правового управления МИД, С.В.Молодцов - заведующий сектором международного права Института государства и права АН СССР.
Большинство делегаций на конференции возглавляли послы государств, аккредитованные в Вашингтоне. Исключение из этого правила, кроме советской делегации, были сделаны для делегаций Новой Зеландии, Аргентины и Южно-Африканского Союза. Первую из них возглавил премьер-министр, а две другие - министры иностранных дел. Численный состав делегаций колебался от пяти до 15 человек. При этом только в советской делегации - как участники антарктических исследований - находились ученые.
Председателем совещания был избран глава делегации США Г.Флегер, а генеральным секретарем - американец Аллен. На первых двух пленарных заседаниях утвердили повестку дня конференции, процедуру ее проведения, а также образовали комитет по проверке полномочий из представителей Аргентины, СССР и Новой Зеландии. Официальными языками конференции стали английский, французский, русский и испанский. Текст договора, выработанный конференцией, подлежал обязательному единогласному одобрению всеми участниками. Были созданы два рабочих комитета: по научным и административным вопросам и по политическим и юридическим вопросам. В конце октября основная работа конференции стала проходить на неофициальных встречах глав делегаций, решения которых утверждались на рабочих комитетах конференции.
Для подготовки официальных текстов договора образовали редакционный комитет (Австралия, Чили, Франция, СССР, Соединенное Королевство и США) и комитет по согласованию текста договора.
В основу работы конференции положили проект договора, выработанный в ходе предварительных переговоров. Делегация СССР поддерживала на конференции тесный контакт с коллегами из США, а также с делегациями Австралии, Франции, Великобритании, Чили и Аргентины.
Первая статья Договора была принята с замечаниями советской делегации. Они заключались в запрете любых мероприятий военного характера, таких как «создание военных баз и укреплений, проведение военных маневров, а также испытания любых видов оружия». Делегации США, Великобритании, Японии, Аргентины и Чили дополнили эту статью пунктом об отсутствии препятствий к использованию военного персонала или оснащения для научных или любых других мирных целей. Это дополнение не вызвало возражений у делегации СССР.
Продолжительная и острая дискуссия среди участников конференции возникла по вопросу ядерных взрывов в Антарктике и захоронения радиоактивных материалов. Некоторые делегации категорически возражали против проведения таких взрывов, другие выступали за возможность их проведения только в мирных целях, третья группа сторон предлагала перенести эту дискуссию «на поля» Женевской конференции по запрету ядерных испытаний. Примечательно, что позиция США по данному вопросу менялась с диаметральной противоположностью.
Советская делегация последовательно и настойчиво требовала включения в Договор такой формулировки, которая полностью бы запрещала проведение любых ядерных взрывов и захоронение радиоактивных материалов. В итоге советский подход восторжествовал - наша позиция нашла свое отражение в статье V Договора: «Любые ядерные взрывы в Антарктике и удаление в этом районе радиоактивных материалов запрещаются». Таким образом, Антарктика стала полностью демилитаризованной и безъядерной зоной нашей планеты, в которой нахождение вооруженных сил возможно только для мирных целей. По сути, Договор об Антарктике стал первым международным договором о разоружении, заключенным после окончания Второй мировой войны.
Дискуссии по первоначальному тексту статьи II Договора, где говорится о свободе научных исследований, неожиданно выросли в продолжительные дебаты. Некоторые стороны были не согласны с таким подходом. Так, например, Франция предлагала исключить из возможных исследований Антарктики геологоразведочные работы. Любопытно, что именно Франция совместно с Австралией в 1988 году отказалась от подписания Конвенции по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики, в котором значительное место уделялось именно геологоразведочным работам. В 1991 году этот запрет был включен в качестве статьи 7 Протокола по охране окружающей среды.
Делегация СССР настаивала на том, чтобы статья о свободе научных исследований была дополнена фразой: «Свобода научных исследований в Антарктике и сотрудничество в этих целях, как они применялись в течение Международного геофизического года, будут продолжаться». Это добавление указывало, что свобода научных исследований и сотрудничество в регионе практически осуществлялись еще до принятия договора.
На предварительном совещании при постатейном обсуждении текста договора самое длительное обсуждение касалось «территориального» вопроса. На совещании был достигнут консенсус в отношении следующей редакции данной статьи: «Ни одно из положений договора не означает отказа государств от ранее заявленных ими территориальных претензий, ни признания этих претензий государствами, которые ранее их не признавали; в течение действия договора никакие новые претензии или расширение существующих претензий не должны заявляться».
Таким образом, предлагаемый текст «замораживал» сложившийся статус-кво. Делегация Франции выступила против, заявив, что участие в договоре не означает признания заявленных претензий теми участниками Договора, которые их отрицают. Все остальные делегации резко возразили против французского заявления, подрывавшего согласованный консенсус в решении сложнейшего политико-правового вопроса. Текст статьи был принят в приведенной редакции.
Большое внимание было уделено мероприятиям по обеспечению соблюдения Договора - все понимали, что развитие международного сообщества неизбежно окажет влияние на деятельность в Антарктике. Для выработки оперативных ответных решений на появление новых вызовов антарктическому сообществу участники совещания предложили проводить консультативные совещания - КСДА. При общем согласии с необходимостью таких совещаний некоторые делегации затронули вопрос о вступлении в силу выработанных ими мер. Советская делегация жестко отстаивала принцип консенсуса, когда разработанные меры вступают в силу после их одобрения правительствами всех Договаривающихся сторон, что было закреплено в статье IX Договора.
Важным аргументом для целей соблюдения всех положений Договора, еще на предварительной стадии его обсуждения, стала идея проведения инспекций. В результате обсуждения была принята статья VII Договора, согласно которой любая из сторон имеет право назначать и проводить инспекции по его исполнению. Инспекция имеет право посещать любые объекты, расположенные в Антарктиде, включая станции, полевые базы, экспедиционные суда и самолеты в местах их разгрузки в Антарктике, осуществлять авиационный контроль мест проведения исследований и операций в Антарктике. Каждая из сторон должна информировать антарктическое сообщество о предстоящих экспедиционных планах в Антарктике, количестве станций и полевых баз, а также о любом военном персонале, который будет привлечен для обеспечения экспедиций.
На конференции было решено включить в текст Договора статью Х о запрете любых видов деятельности, противоречащей основным целям Договора. Ее текст был подготовлен делегацией США. Он гласит, что участники Договора обязуются не осуществлять в Антарктике те виды деятельности, которые противоречат целям и принципам Договора.
В ходе подготовительного совещания не было достигнуто взаимопонимание по вопросу осуществления юрисдикции над лицами, ведущими деятельность в Антарктике. Эти дискуссии были продолжены в ходе конференции. Так, делегации Аргентины, Чили и Франции настаивали на применении юрисдикции по территориальному признаку. Этот подход направили на закрепление секторального раздела Антарктики, с чем не согласились делегации США, СССР, Бельгии, ЮАС и Японии. В результате на встрече глав делегаций было принято компромиссное решение - применение юрисдикции по принципу гражданства в отношении лиц, проводящих инспекцию, и сопровождающего их персонала.
Делегации согласовали вопрос о разрешении спорных ситуаций между сторонами на основе двусторонних консультаций для достижения взаимоприемлемого решения. Этот подход зафиксировали в статье VIII Договора. На предварительной стадии обсуждения было решено, что возможные споры должны разрешаться только мирными средствами и при необходимости передаваться на рассмотрение в Международный суд ООН. Делегации СССР, Аргентины и Чили выступили с предложениями о том, что передача споров в Международный суд может осуществляться только при согласии всех сторон спора. При этом делегация Чили даже пригрозила отказом в ратификации Договора при отсутствии подобного текста в его проекте. Чили и Аргентина обратили внимание также на то, что подобный подход создаст серьезные препятствия для новых консультативных сторон. Данные предложения были приняты, и в статью XI был включен текст о рассмотрения споров в Международном суде только с согласия всех сторон.
Вопрос о присоединении к договору стран, не принимавших участие в учредительной конференции, не был разрешен в ходе предварительного обсуждения. Как известно, СССР был единственным, кто считал обязательным условие присоединения к договору любого государства, заинтересованного в антарктических исследованиях. Другие участники настаивали на закрытом характере документа, участие в котором могут принимать только государства, учредившие его. В итоге было выдвинуто два проекта текста статьи XIII Договора: от СССР и Новой Зеландии.
Наша страна предлагала сделать возможным такое присоединение для любого заинтересованного государства, а Новая Зеландия - для государств - членов ООН (к моменту проведения антарктической конференции 1959 г. многие социалистические страны - КНР, ГДР, КНДР, ДРВ - не были приняты в ООН). В ходе нескольких неофициальных заседаний глав делегаций была согласована компромиссная версия статьи: «Договор открыт для присоединения к нему любого государства, являющегося членом Организации Объединенных Наций, или любого другого государства, которое может быть приглашено присоединиться к Договору с согласия всех договаривающихся сторон, представители которых имеют право участвовать в совещаниях, предусмотренных статьей IX настоящего Договора». Противники советского предложения, соглашаясь с ним, полагали, что СССР в ответ снимет свои предложения о запрете ядерных взрывов в Антарктике, но, как показала история, оба наши предложения остались в силе.
Неожиданные дебаты развернулись по статье VI Договора о зоне его действия, хотя на предварительном совещании было единогласно принято решение, что такой район располагается к югу от параллели 60° южной широты (ю. ш.). Делегации США, Великобритании, Франции и Японии требовали изъятия из положения о распространении Договора на районы открытого моря, отмечая, что данный вопрос относится к международному морскому праву. Делегации Аргентины и СССР категорически возражали против этого, полагая, что изъятие из текста Договора районов открытого моря нанесет существенный вред мирному использованию Антарктики. Другие участники конференции не соглашались с этими предложениями. В итоге СССР предложил новую редакцию статьи VI, которая и была согласована: «Положения настоящего Договора применяются к району южнее 60 параллели южной широты, включая все шельфовые ледники, но ничто в настоящем Договоре не ущемляет и никоим образом не затрагивает прав любого государства или осуществления этих прав, признанных международным правом в отношении открытого моря, в пределах этого района».
Все участники конференции согласились, что Договор должен быть бессрочным. В его статье XII предусматривалось, что в течение 30 лет после вступления в силу, любая из стран, включая присоединившиеся консультативные стороны, может сделать заявление депозитарию о созыве конференции, которая рассмотрит вопрос о функционировании Договора.
Договор об Антарктике подготовили на английском, испанском, русском и французском языках. Он был передан на хранение Правительству США, которое было определено в качестве его депозитария. Новые возможные участники Договора были обязаны информировать Правительство США о намерении присоединиться к нему.
Торжественная церемония подписания Договора об Антарктике состоялась 1 декабря 1959 года. От имени СССР его подписали В.В.Кузнецов и Г.И.Тункин. На церемонии присутствовал госсекретарь США К.Гертер, который зачитал приветственное письмо Президента США Д.Эйзенхауэра.
Договор в соответствии с его статьей XIV вступил в силу после его ратификации всеми государствами - участниками конференции в Вашингтоне.
Первым Договор об Антарктике ратифицировала Великобритания - 31 мая 1960 года. Затем, к нему присоединились: Южно-Африканский Союз - 21 июня 1960 года, Бельгия - 26 июля 1960 года, Япония - 4 августа 1960 года, США - 18 августа 1960 года, Норвегия - 24 августа 1960 года, Франция - 16 сентября 1960 года. Несмотря на то что нашу страну полностью устраивали основные положения Договора, руководство СССР не спешило с его ратификацией для того, чтобы оценить общую ситуацию - мы ратифицировали его Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1960 года. За нами, 1 ноября 1960 года, ратифицировала Новая Зеландия, и, наконец, 23 июня 1961 года, его ратификация была осуществлена одновременно Австралией, Аргентиной и Чили. В тот же день он вступил в силу, и в период с 10 по 24 июля 1961 года все 12 участников Договора собрались в Канберре на свое первое Консультативное совещание по Договору об Антарктике.
Принятие Договора об Антарктике убедительно показало активную позицию СССР. Многие его статьи получили свою окончательную редакцию именно благодаря настойчивой позиции нашей делегации. Эти результаты были достигнуты в том числе за счет сближения по вопросам Антарктики делегаций СССР и США. Такое взаимопонимание стало примером эффективного сотрудничества двух сверхдержав на арене послевоенной мировой политики. Некоторые формулировки статей Договора, предложенные СССР, такие как мирное использование Антарктики, запрет ядерных взрывов в этом регионе, открытость Договора для присоединения новых стран, стали образцом для других международных соглашений. Принятие этого документа доказало всему мировому сообществу, что общие благородные цели по сохранению отдельных регионов исключительно для целей мира и науки осуществимы при общем желании государств.
В начале XXI века некоторые зарубежные эксперты и аналитики утверждали, что Договор уже выполнил свою историческую миссию и его пора заменить новым, который следует распространить на оба полярных региона - Арктику и Антарктику. Однако активная позиция Российской Федерации, (как продолжателя СССР в Договоре об Антарктике), поддержанная другими ведущими полярными державами, дает весьма жесткий отпор таким проектам. Все это убедительно демонстрирует, что Договору об Антарктике предстоит еще долгая и продуктивная жизнь.
