ENGLISHСовременный миропорядок переживает очередной этап трансформации, результат которой пока слабо предсказуем1. Европа готовится участвовать в конкурентной борьбе глобализационных вариантов, а значит, страноведческая проблематика, которой еще недавно угрожало оказаться на периферии исследовательского ландшафта, анализ моделей поведения малых государств, их возможностей, желания и готовности выстраивать конструктивный диалог с крупными игроками вновь актуальны.
Автор статьи взял для рассмотрения две официально нейтральные страны - федеративную Австрию и конфедеративную Швейцарию. 2019 год показателен в их политической жизни: прошли парламентские выборы2, появилась дополнительная возможность поставить вопросы о понимании элитами сути текущих и перспективных трендов, о роли малых стран в поддержании стабильности и их участии в управляемой эволюции системы международных отношений.
На первый взгляд может сложится впечатление, что позиция Австрии и Швейцарии благодаря выработанным ранее моделям поведения не претерпела значимых изменений, поскольку устойчивость государственных образований, приспособленный к конкретным обстоятельствам суверенитет, а также экономическое процветание в большинстве своем сохраняются. Однако это заблуждение.
Ретроспектива, или сложность статус-кво
После обнародования в 1966 году бухарестской Декларации об укреплении мира и безопасности в Европе идея проведения конференции по безопасности периодически обсуждалась в дипломатических кругах. Австрийцы объясняли основную причину этого шага опасением Советского Союза столкнуться с растущим военным и экономическим потенциалом ФРГ. Министр иностранных дел Австрии К.Вальдхайм сначала утверждал, что надежда на быстрый созыв конференции минимальна, но уже в октябре 1969 года заявил, что конференция, скорее всего, соберется, правда не раньше 1971 года.
Такая отсрочка в целом устраивала официальную Вену: она предпочитала понимать масштабную встречу не в контексте «ликвидации проблемы Запад - Восток», а только с точки зрения общеевропейского сотрудничества. Именно поэтому австрийская сторона настаивала на длительных разноплановых двусторонних контактах и на предварительном совещании.
Швейцарцы также поддержали усердную подготовку конференции, выступив против влияния на ней крупных держав и за расширение круга обсуждаемых общеевропейских вопросов, что позволило бы им вовлечь в дискуссии «государства, которые не зависят от СССР». Тем более поляки предлагали обсудить суть европейской безопасности, разоружение и вопросы сотрудничества, а премьер-министр Румынии И.-Г.Маурер 21 апреля 1969 года заявил о желательности отказаться от доминирования одной сверхдержавы в блоке, что позволило бы, по его мнению, проводить «настоящую интеграцию» [4]. Аналогично аргументировали и югославы. 27 июня министр иностранных дел Югославии М.Тепавац на встрече с главой Политического департамента Швейцарии В.Шпюлером констатировал: «Блоки более не монолитны», «советскую политику [следовало бы] в обязательном порядке задействовать в решении конфликтов вместо того, чтобы допускать ее свободный ход» [13].
Динамичный подход3 к происходящему благоприятствовал, с точки зрения Швейцарии, либерализации различных сфер многосторонних отношений, а статичный - позволял надеяться на сохранение в модернизированном виде системы государств с гарантиями безопасности для всех участников.
Приоритетными для Берна стали укрепление «неограниченного суверенитета и снижение напряженности в Европе». Потенциальный распад блоков не представлял особого интереса, поскольку от существования НАТО швейцарцы, по их же словам, получали выгоды. Страны Запада, полагал посол, советник по правовым вопросам Политического департамента Р.Биндшедлер, должны настаивать на распространении принципов отказа от насилия и независимости на контакты между союзниками [14: л. 6]. В 1969 году утвердилось мнение, «что разрядка готовит Советскому Союзу трудности» [14: л. 11].
Таким образом, Австрия и Швейцария могли существовать в мире, где господствовали бы крупные игроки, хотя и планировали использовать общеевропейские инициативы для того, чтобы закрепить равенство и направить последующую эволюцию европейского сегмента системы международных отношений в выгодное для них русло консолидации малых стран.
Получается, что статус-кво в период холодной войны был наиболее оптимальным состоянием системы международных отношений для сверхдержав, тогда как для малых стран динамичность, включая и ожидание трансформаций, предоставляла шанс на бóльшее влияние в последующем. Масштаб и потенциал дипломатических инициатив работали на данную политическую линию.
Опыт и инструментарий подобной скрытой эволюции системы международных отношений едва ли исчезли. Малые страны Европы, по всей видимости, могут относительно успешно существовать в ситуации раскола и кризисов.
Австрия и проблема консенсуса
В период глобализации ведущие партии Австрии объединяет осознание того, что страна не сохранится без усиленного взаимодействия с другими игроками. Данное взаимодействие может быть обеспечено, по мнению большинства представителей политической элиты страны, с помощью баланса международных, наднациональных и национальных интересов. Однако содержательное согласование баланса и его последующее предъявление способны занять значительное время. Думается, именно поэтому считается более целесообразным сначала приняться за текущие реформы в Евросоюзе.
Австрийская народная партия (АНП), сторонница фокусного и гибкого сотрудничества, высказывается за медленное расширение наднациональных полномочий. Партия намерена бороться за сокращение структур и уменьшение состава Еврокомиссии, прямые выборы ее председателя. ЕС, по ее мнению, должен иметь прописанный в пакте субсидиарности набор компетенций, не допускать возникновения на наднациональном уровне социального союза и союза должников. «Во главе должны находиться - значится в предвыборной программе - улучшение конкурентоспособности, а также совершенствование Внутреннего рынка и борьба с неуплатой налогов»4.
Либералы (НЕОС, Новая Австрия) предпочли бы углубленное развитие наиболее важных структур Евросоюза [12]. Они надеются со временем на Соединенные Штаты Европы и, констатируя, к примеру, единство австрийских и европейских ценностей и интересов в безопасности, хотят наряду с тем же уменьшением числа комиссаров добиться отказа от единогласия в общей внешней политике и политике безопасности ЕС, максимальной гармонизации сотрудничества в сфере обороны, создания общей системы защиты европейского воздушного пространства, интеграции командных структур миссий ЕС, общей европейской армии, единой системы контроля за экспортом вооружений. В качестве первоочередных мер НЕОС требует ежегодных инвестиций в размере 1% ВВП на армию, допуска в нее иностранцев.
Социал-демократы также не возражали бы наделить имеющиеся и вновь создаваемые органы более весомыми полномочиями [11; ср. также: 9]. При этом они считают, что у них получится совместить участие Австрии в европейской армии и нейтралитет. Впрочем, социал-демократов по понятным причинам все же больше интересуют европейские инвестиционные программы, борьба за расширение полномочий Европарламента, за единый социальный стандарт и его последующую интернационализацию.
«Зеленые» имеют в целом схожую с социал-демократами позицию и рассчитывают на усиление веса Европарламента, возможность приняться совместно с европейскими партнерами за эффективную охрану окружающей среды, согласовать процедуру налогообложения международных концернов и общую миграционную политику.
Идея сохранения национального суверенитета за счет реформирования Евросоюза заметных споров в политической элите Австрии (за исключением, пожалуй, Австрийской партии свободы, АПС5) не вызывает. Предположу, что национальное направление реформ, как бы не подчеркивалась в официальном дискурсе его значимость, в стратегическом плане все же носит второстепенный характер.
В связи с этим Австрия, с одной стороны, крайне заинтересована в согласованных интеграционных рамках для устойчивости внутриполитических реформ, с другой стороны, не может рассчитывать на их скорое появление, поскольку, как было видно выше, в стране отсутствует требуемый для соответствующего лоббирования в Брюсселе единый межпартийный компромисс. Очевидно, что подобный компромисс рано или поздно появится, так как в противном случае (без стратегических наднациональных рамок) суверенитет страны и ее привычная роль в Европе в силу дополнительной нестабильности оказываются под угрозой, а национальный реформаторский процесс становится в некотором роде даже бессмысленным.
Реализуемые и готовящиеся национальные реформы будут носить амбивалентный и временный характер: стране либо придется бороться за их учет в ходе очередных изменений Евросоюза, либо отказаться от них, если возобладают иные подходы и принципы. В любом случае Австрия на среднесрочную перспективу оказывается частично дееспособной, что ускорит эволюцию ее суверенитета и сделает менее интересной для партнеров.
В этом контексте принципиальными для национальной элиты пока становятся вопросы, связанные с внутриполитическим взаимодействием, с более эффективным межпартийным сотрудничеством и его направлениями. Ведь до тех пор пока Австрия не найдет приемлемых ответов на эти вопросы, декларируемый баланс международных, наднациональных и национальных интересов, целей и задач является только программным пожеланием.
Ситуация после выборов 2019 года стимулирует межпартийное сотрудничество. Вряд ли кто-то несколько лет назад мог предположить, что АПН и «зеленые» попытаются договориться об общем коалиционном договоре.
Швейцарцы и мультилатерализм
По сравнению с Австрией Швейцарская Конфедерация не является полноправным членом ни одного наднационального образования, а значит - сохраняет свободу рук. Однако нейтралитет Швейцарии также переживает очередной этап эволюции. Впрочем, главный инструмент его сохранения - прямая демократия - не ставится под сомнение.
Большинство политиков убеждены, что страна продолжит ускоренно идти по пути мультилатерализма. Гарантом успеха может стать национальная модель сетевого суверенитета6, о продвижении и совершенствовании которой свидетельствуют переговоры с Европейским союзом касательно рамочного соглашения7. В Швейцарии внутриполитический консенсус о роли страны на международной арене уже сформировался. Споры вызывают лишь содержание и приоритеты отношений с ЕС.
Швейцарская народная партия (ШНП) традиционно выступает за независимость и строгий нейтралитет, отстаивает принцип диверсификации для того, чтобы ЕС перестал быть основным торговым партнером страны. В ее представлении «экономические отношения не нуждаются в политических институтах, организациях, попытках присоединения». По мнению руководства ШНП, достаточно ограничить внешнюю политику заключением «сбалансированных соглашений о свободной торговле»8, посредничеством и оказанием «добрых услуг» [6].
С учетом того, что сотрудничество с Евросоюзом является одним из успешных примеров мультилатерализма, а «общие решения и скоординированные действия международного сообщества государств имеют центральное значение для восприятия реализации глобальной ответственности», Христианско-демократическая народная партия (ХДНП), наоборот, предлагает подписать «институциональное рамочное соглашение» с ЕС. Одновременно с этим ХДНП делает ставку на расширение сетевых структур Швейцарии в мире [15; 16].
Эколибералы согласны с ХДНП и интерпретируют сеть (Vernetzung) как «шанс» обеспечить «активную политику мира, демократии, верховенства права, защиты окружающей среды и прав человека», поскольку Швейцария, получая дивиденды от глобализации, должна наконец-то «внести свой вклад в решение глобальных проблем». В связи с этим стране, являющейся «географически и культурно частью Европы», придется, с точки зрения эколибералов, искать приемлемые формы сотрудничества с Евросоюзом. В качестве временного решения они предполагают сконцентрироваться на двусторонних договорах (так называемый особый путь, или bilateraler Weg), подчеркивая недопустимость «в политическом дискурсе» любых запретов (Denkverbote) и указывая на обязанность Швейцарии «проверить со своими европейскими соседями все возможные опции и подходы в направлении прогрессивного партнерства» [10; 8].
«Зеленые» отличаются от эколибералов тем, что хотели бы в первую очередь увидеть работу над Целями устойчивого развития ООН и укрепления ее универсальной роли в мире.
Социал-демократическая партия полагает, что «политические права соучастия Швейцарии на европейском уровне должны быть расширены». Впрочем, «Швейцария - записано в ее предвыборной программе - как мировая площадка торговли сырьем, пятая по значимости финансовая площадка и занимающая 17-е место экономика может и должна влиять глобально», что в их интерпретации предполагает «сетевую, мультиларистски ориентированную и оснащенную необходимыми ресурсами внешнюю политику» [7].
Особенности политической системы, в частности перманентность большой коалиции в бундесрате9, делают единственно возможным общий знаменатель всех партийных предпочтений, а относительная свобода рук позволяет Швейцарии одинаково успешно готовиться как к динамичной международной системе, так и к медленной и хаотичной ее трансформации.
Таким образом, после окончания холодной войны обе нейтральные страны перестали быть стратегическими партнерами. Взаимодействие, имевшее место в ходе подготовки Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в прежнем виде больше невозможно.
В поисках доминант
Теоретически, если, конечно, не понимать многополярность как сумму максимально возможных мировых центров, допустимы два варианта ее построения. Согласно первому, сначала может происходить согласование, а затем - уточнение правил функционирования и корректировки деятельности центров, их сотрудничества, которое завершится реформой существующих мультилатералистских институтов или появлением новых. Второй вариант предусматривает развитие существующих международных институтов, которые, получив новые или эффективно используя имеющиеся права, обеспечат вписание центров в трансформирующуюся систему международных отношений. В обоих вариантах, в основе многополярности оказывается институциональное взаимодействие крупных игроков, или великих держав, а дискуссии будут вестись о составе участников, сроках и (суб)региональной динамике.
Что касается европейского сегмента трансформации, то число игроков, их внутренняя слабость, связанная с заинтересованностью и вовлеченностью в наднациональную перестройку в Европейском союзе, существенно затрудняют нахождение общих стратегических решений и ограничивают взаимоотношения работой по текущим трекам.
Неслучайно Австрия и Швейцария, ранее близкие по моделям и внешнеполитическим предпочтениям страны, реализуют отличные друг от друга подходы: для австрийского характерна подготовка к предстоящим изменениям в Евросоюзе, для швейцарского - утверждение сетевого суверенитета.
Декларируемые в политическом дискурсе по отношению к потенциальным союзникам и партнерам активность и открытость, таким образом, также различаются. Австрийский вариант активности является де-факто узконаправленным. В связи с этим Швейцария, несмотря на свой политический вес, остается более жизнеспособной в динамичной международной среде и более готовой к многополярности во всех ее вариантах, тогда как Австрия и схожие с ней малые страны, зажатые в рамках Евросоюза, из-за замедления наднациональных реформ заинтересованы в сохранении статус-кво, или стабильности, что в современном мире практически невозможно. В такой ситуации становление многополярности, особенно в контексте американо-европейских противоречий, способно восприниматься в качестве дополнительной опасности. Тогда как Швейцария - даже в условиях нажима ЕС по рамочному соглашению - может спокойно выжидать.
Поэтому потенциальные попытки сближения с Россией, пока не изменятся основные характеристики международной среды, будут осуществляться Австрией и схожими с ней странами, скорее, тактически, что, думается, потребует сдержанности, появления на столе переговоров действительно перспективных предложений и инициатив со стороны соответствующих европейских государств, их готовности брать на себя обязательства.
Нейтралитет малых стран в новых условиях - вторичный феномен, важнее - максимальная включенность в различные мировые и (суб)региональные форматы. Евросоюз сможет быть полезен для государств-участников, только если динамика его развития возрастет. В противном случае он будет способствовать усилению кризисных явлений не только в Европе, но и в мире.
1Академик В.Г.Барановский заметил по поводу трансформации: «Реалистическая перспектива - не радикальная трансформация международной системы, а упрочение механизмов, через которые обеспечивается ее функционирование. Хотя и с возможными коррективами» [1].
2В Австрии результаты выглядят следующим образом: Австрийская народная партия - 37,5%, Социал-демократическая партия - 21,2%, Австрийская партия свободы - 16,2%, «зеленые» - 13,9%, либералы - 8,1%. В Швейцарии наибольший сюрприз преподнесли «зеленые». Несмотря на это, ранжирование партий существенно не изменилось: Швейцарская народная партия - 25,6%, Социал-демократическая партия - 16,8%, либералы (Свободно-демократическая партия) - 15,1%, «зеленые» - 13,2%, Христианско-демократическая народная партия - 11,4%, эколибералы (Зеленая либеральная партия) - 7,8%.
3Понятия «динамичный подход» и «статичный подход» употребляли швейцарские дипломаты.
4Программа партии С.Курца варианта 2019 г. мало чем отличается от предвыборной программы 2017 г., поэтому цитирование осуществляется см. [5].
5АПС, как заявил 22 августа 2016 г. ее бывший глава Х.-К.Штрахе в интервью австрийскому телевидению, агитирует за «Европу отечеств и против единообразных европейцев (Einheits-Europäer)».
6См. подробнее [2]. Под сетевым суверенитетом в статье понимаются среди прочего «различная степень свободы и разноплановые результаты взаимодействия и участия [стран] в глобальных, субрегиональных и региональных политических, военно-политических, экономических и других объединениях и организациях, а также интенсивное поддержание двусторонних отношений». Автор полагает, «что сетевой суверенитет с его принципом «независимость через интеграционные форматы» станет единственно возможным средством существования большинства стран мира».
7О рамочном (институциональном) соглашении см. [3].
8В 2019 г. у страны было 30 соглашений о свободной торговле.
9В настоящее время в правительстве Швейцарии (бундесрате) семь мест, которые распределяются среди партий, набравших наибольшее число голосов на парламентских выборах. 27 октября 2019 г. президент социал-демократов К.Левра предложил увеличить число министерских постов в бундесрате до девяти, что, по его мнению, будет справедливо. Либералы поддержали предложение при условии, что «расширенный правительственный альянс» окажется в состоянии вырабатывать общие позиции. Впервые данная идея возникла в 1900 г. и была отклонена на референдуме, повторные попытки в 1942 г., 2004 г. и 2012 г. также не увенчались успехом.
Источники и литература
1. Барановский В.Г. Новый миропорядок: преодоление старого или его трансформация? // МЭМО. 2019. №5. С. 7-23.
2. Синдеев А.А. Дифференцированное сотрудничество: современные американо-швейцарские отношения // США и Канада: экономика, политика, культура. 2019. №3. С. 51-67.
3. Трофимова О. Отношения Швейцарии и ЕС: интеграция без вступления // Международная жизнь. 2018. №11. С. 151-152.
4. Aufzeichnung (aus dem Gedächnis) über den Besuch Bundesrat Spühlers beim Präsidenten des rumänischen Staatsrates und Parteichef Ceausescu und beim rumänischen Ministerpräsidenten Maurer am 21. April 1969. S. 2 (документы Федерального архива Швейцарии здесь и далее цит. по: https://www.dodis.ch).
5. Der neue Weg: Ordnung und Sicherheit (Das Programm der Liste Sebastian Kurz - die neue Volkspartei zur Nationalratswahl 2017). Wien: Österreichische Volkspartei, 2017. S. 42-43.
6. Frei und sicher: Parteiprogramm der SVP, 2019-2023. Bern: SVP Schweiz, Generalsekretariat, 2019. S. 9-14.
7. Gemeinsam gegen die Macht des Stärkeren. Bern: Sozialdemokratische Partei der Schweiz, 2019. S. 65-70.
8. Grossen J., Moser T. Mehr Europa wagen. Bern, 2018. S. 4.
9. Grundsatzprogramm der SPÖ, beschlossen am 44. ordentlichen Bundesparteitag in Wels 2018. Wien, 2018. S. 17-29.
10. Leitlinien: genehmigt von der Delegiertenversammlung vom 11.10.2014. Bern: Grünliberale Partei Schweiz, 2014. S. 7.
11. Mut für Österreich. Gut für Österreich: Leitlinien zum Wahlprogramm, beschlossen am Bundesparteirat am 13. Juli 2019. Wien: SPÖ-Bundespartei, 2019. S. 38-39.
12. NEOS. Pläne von A bis Z (Stand: Juli 2019). Wien: NEOS Parlamentsklub, 2019. S. 72-76, 78-80.
13. Protokoll der Arbeitssitzungen im Rahmen des Besuchs des jugoslawischen Aussenministers Tepavac in Bern vom 27. Juni 1969. S. 3.
14. Protokoll der Besprechung vom 16. Dezember 1969: Europäische Sicherheitskonferenz. S. 6, 11.
15. So halten wir die Schweiz zusammen. Bern: CVP Schweiz, 2019. S. 11-12.
16. Vernehmlassung: Internationale Zusammenarbeit 20212024 (23. August 2019). Bern: CVP Schweiz, 2019. S. 2.
