Нынешнее поколение политических деятелей не способно должным образом управлять государством.
Елизавета II1

История ускоряет ход во времена переломные, и за нескончаемой пестрой и эмоционально насыщенной чередой событий в политической жизни Британии за кадром остается конституционное поле, которое перепахивают противостоящие стороны - брекзитеры и бремейнеры2.

По возвращении депутатов британского Парламента с летних каникул 3 сентября затянувшаяся кульминация брекзита вошла в стадию апогея. Соперники и аналитики оценивают варианты и строят различные сценарии действий.

Премьер-министр Борис Джонсон намерен вывести Британию из ЕС во что бы то ни стало (do or die) и любой ценой (come what may), чтобы брекзит сделать свершившимся фактом. Однако обозреватели полагают, что такова его переговорная позиция: он ждет, что Брюссель «моргнет первым» в последний момент - 17 октября на саммите ЕС, но пока не смог добиться от Евросоюза отказа от «бэкстопа»3.

В Институте государственного управления (ИГУ - Institute for Government) считают4, что Б.Джонсону не хватит времени, чтобы провести новые переговоры с Брюсселем и ратифицировать новое соглашение с ЕС в Парламенте. Даже если ему удастся добиться от Евросоюза уступок, ему придется запрашивать еще одну отсрочку брекзита.

Со своей стороны, Брюссель, защищая интересы своего государства-члена, Республики Ирландия, не желает «вскрывать» соглашение, достигнутое на переговорах с Т.Мэй в ноябре 2018 года5, и выжидает - позиция Брюсселя будет зависеть от событий в Вестминстере.

План брекзитеров

Новый премьер-министр Б.Джонсон рассчитывает прервать работу Парламента (to prorogue parliament) в преддверии 31 октября, чтобы депутаты не могли воспрепятствовать выходу Британии из ЕС.

Однако прервать работу Парламента довольно затруднительно. Полномочия открывать и закрывать сессию Парламента принадлежат монарху, действующему по рекомендации премьер-министра и Тайного совета. Решение прервать работу Парламента станет крайне спорным и уже вызывает отторжение у многих сторон, поскольку отстранит Парламент от принятия решений по ключевым проблемам государства.

Как и при формировании «подвешенного парламента» по итогам выборов 2010 года, личные секретари монарха, премьер-министра и глава канцелярии премьер-министра провели переговоры с целью сохранить политическую нейтральность монарха, оградив Елизавету II от вынужденного вмешательства в политику, что предписано конституционными установлениями.

План бремейнеров

Парламентарии могут объявить правительству вотум недоверия, чтобы предотвратить брекзит без сделки. Какова процедура и неписаные политические установления?

Первый принцип - в Британии должность премьер-министра не бывает вакантной: Правительство Ее Величества должно функционировать. Следовательно, премьер-министр не то что не обязан, а просто не может уйти в отставку, пока ему не найдется преемник, способный удержать власть, то есть выиграть вотум доверия Палаты общин. Палата также может вынести резолюцию с просьбой к королеве назначить другое лицо премьер-министром либо направить в газету «Таймс» письмо за подписью 326 депутатов6.

Второй принцип - от королевы требуется не принимать спорного решения - таково непреложное политическое установление (convention).

Третий принцип - правительство должно уйти  в отставку, если ему объявлен вотум недоверия, оно проиграло голосование по бюджету или Тронной речи королевы (законодательной программе правительства). Однако в силу вступает первый принцип: правительство продолжает исполнять обязанности до тех пор, пока не будет определен преемник. В противном случае назначаются всеобщие парламентские выборы. Случаи смены правительства без выборов были характерны для XIX века, но в XX веке сложилась жесткая двухпартийная система и в результате власть переходила к другой партии на выборах. Но принцип непрерывности правления сохранился.

Четвертый принцип - королева обладает правом отстранить премьер-министра, даже при его отказе уйти в отставку7, однако следует иметь в виду второй принцип.

Первые три принципа не носят юридического характера (их нельзя ввести по решению суда). Первый принцип - необходимость, второй и третий принципы - традиционные установления, сложившиеся за последние два столетия. В качестве крайней меры монарх может отстранить премьер-министра от обязанностей (третий принцип), но вряд ли прибегнет к этой мере (в силу второго принципа).

Помимо принципов, для понимания политической ситуации в Британии следует обратиться к Закону о фиксированном сроке полномочий правительства (Fixed-Term Parliaments Act, 2011 г.). По существу, он лишает монарха и премьер-министра полномочий распускать Парламент до истечения пятилетнего срока его полномочий. Всеобщие выборы, по закону, возможны в двух случаях. Первый: 2/3 депутатов голосуют за выборы (так было в 2017 г.). Второй: а) вотум недоверия правительству с формулировкой «Палата не доверяет Правительству Ее Величества»; б) в следующие 14 дней Палата общин не принимает резолюцию с формулировкой «Палата доверяет Правительству Ее Величества».

Возможен вариант формулировки, не отвечающей закону: «Палата не доверяет политике Правительства Ее Величества в отношении ЕС». В этом случае при отсутствии нового правительства перспектива выборов не открывается. На практике либо будет принята резолюция, отвечающая закону, либо правительство откажется от своего политического курса по данному вопросу. По утверждениям Даунинг-стрит, 10, в законе не прописана процедура отставки премьер-министра в случае вотума недоверия: бремейнеры опасаются, что Б.Джонсон проигнорирует вотум недоверия и назначит выборы после 31 октября, что не позволит депутатам предотвратить брекзит без сделки.

Отсюда следует:

- если правительству Б.Джонсона объявят вотум недоверия, то в следующие 14 дней либо его правительство получит вотум доверия, либо будет сформировано альтернативное правительство после переговоров парламентских фракций. В последнем случае премьер должен подать в отставку, иначе будет нарушен второй принцип, поскольку монарх вынужден будет решать, уволить ли его. Если правительство Б.Джонсона в течение 14 дней не получит вотума доверия, а сформировать новое правительство не удастся, то состоятся всеобщие выборы, дату которых назначит премьер-министр; Парламент распускают за 25 рабочих дней до них.

- возникли серьезные сомнения в готовности Б.Джонсона уважать политические установления (и демократические принципы), в частности не принимать в период предвыборной кампании решения, которые упреждают выбор избирателей (так называемое «правило паранджи», поскольку  правительство будет иметь статус временно исполняющего обязанности). В связи с этим в течение 14 дней группа депутатов может довести до его сведения, что поддержит альтернативное правительство, если он не запросит новую отсрочку выхода Британии из ЕС или не назначит выборы до даты выхода 31 октября. Подобная мера не позволит Б.Джонсону просто ожидать наступления даты брекзита и вывести Британию из ЕС без сделки до того, как избиратели могут остановить его.

Если Джонсон даст рекомендацию монарху назначить выборы после 31 октября, то Елизавета II окажется в конституционно неразрешимом положении: причина недоверия Парламента к правительству Джонсона - брекзит без сделки, а утверждение ею даты выборов после 31 октября будет означать, что монарх пренебрежет позицией Парламента, позволив брекзит без сделки по умолчанию. С другой стороны, отказаться от рекомендованной премьер-министром даты выборов по явно политическим, а не административным основаниям означает для монарха вмешаться в политику, чего не было с 1930-х годов, когда Георг V сыграл решающую роль в формировании правительства «Национального единства».

Формирование альтернативного правительства в результате вотума недоверия - вопрос политический и, похоже, нерешаемый. Проблема заключается в том, смогут ли оппоненты премьер-министра, продемонстрировав единство и сплоченность, сформировать альтернативу (стабильное правительство) ныне самой крупной партии в Парламенте (пусть и не обладающей большинством).

После публикации доклада ИГУ некоторые бремейнеры-тори признали поражение: «Должен признать - все кончено. Не хочу в этом участвовать»8. Однако Ф.Хэммонд, министр финансов в правительстве Т.Мэй, и еще 20 его сторонников (включая семь бывших министров)  направили Б.Джонсону письмо, в котором осудили его ультиматум Брюсселю как невыполнимый и преднамеренное стремление неизбранного правительства вывести Британию из ЕС без сделки. В своем письме в «Таймс» Хэммонд предупредил, что вместо «мощного независимого Соединенного Королевства… реальностью станет Малая Англия, зажатая между формирующимися могущественными экономическими блоками». Бывший лидер тори И.Данкан Смит объявил Ф.Хэммонда «политическим преступником».

Задача межпартийной группы бремейнеров в том, чтобы привести к власти нового премьер-министра «Национального единства» на несколько дней, запросить у Брюсселя отсрочку выхода из ЕС и объявить досрочные парламентские выборы. С целью обрести контроль над повесткой дня Парламента (прерогатива определять повестку принадлежит правительству) они собирались 9 сентября использовать дебаты по политическому кризису в Северной Ирландии.

Лидер Лейбористской партии (ЛПВ) Дж.Корбин в середине августа направил письмо оппозиционным партиям и некоторым бремейнерам-тори, утверждая, что нынешнее правительство не имеет мандата на брекзит без сделки и референдум 2016 года такой мандат не предусматривал. Письмо было направлено через несколько часов после заявления Джонсона о наличии «ужасного коллаборационизма» между теми, кто желает заблокировать брекзит в Парламенте и «нашими европейскими друзьями», от которых Джонсон добивается компромисса9. 

Замысел Дж.Корбина состоит в том, чтобы выразить вотум недоверия правительству при первой возможности, но с оговоркой - при условии уверенности в успехе. В качестве лидера оппозиции Ее Величества он надеется получить вотум доверия Палаты общин на ограниченный срок с целью объявить досрочные парламентские выборы (при поддержке 2/3 депутатов палаты, как и Т.Мэй в 2017 г.) и обеспечить новую отсрочку выхода Британии из ЕС по статье 50 Лиссабонского договора.

Лейбористы намерены в случае победы на выборах добиваться нового референдума по отношениям с ЕС, включив в бюллетень опцию «остаться в ЕС». «Плайд Камри» (Партия Уэльса) и «Зеленые» поддержали его идею создания правительства «Национального единства», но полагали, что сначала следует провести референдум, а потом выборы. Лидер Партии либеральных демократов (ПЛД) Джо Свинсон предложила на должность премьер-министра К.Кларка (оставил без комментариев) или Х.Харман10, но не Дж.Корбина, вызывающего отторжение у консерваторов и собственной парламентской фракции лейбористов за слишком левые взгляды. В этом случае премьер-министром станет лицо, которое не будет обладать большинством в собственной фракции и сможет рассчитывать лишь на поддержку оппозиции.

Шотландская национальная партия (ШНП) готова была поддержать вотум недоверия правительству, но при внесении ясности в механизм формирования временного правительства. Ведущие бремейнеры-тори (в частности Д.Грив, бывший генпрокурор) готовы были обсуждать варианты.

Задача смены правительства, казалось бы, облегчается тем, что 1 августа Консервативная партия потерпела поражение на дополнительных выборах в округе Брекон-энд-Рэдношир. Мандат получила Партия либеральных демократов. Консерваторы оказались на втором месте, партия «Брекзит» Н.Фараджа оказалась на третьем месте11, а Лейбористская партия - на четвертом, что стало для нее серьезным ударом.

Количество депутатских мест в Парламенте - 650. Из них семь мандатов принадлежат партии «Шинн фейн», которая участвует в выборах, но не принимает участия в работе Парламента, поскольку не желает приносить присягу монарху. Спикер Палаты общин и три его заместителя не принимают участия в голосовании. Соответственно, рабочее большинство в Парламенте составляет 320 голосов (650 минус 11).

Ввиду итогов дополнительных выборов парламентское большинство, которым может располагать премьер-министр Б.Джонсон, снизилось до одного голоса12, а политические ставки повысились. Проблема заключается в том, что и в Консервативной партии, и в основной оппозиционной партии - ЛПВ фракционная дисциплина нарушена, то есть некоторые депутаты голосуют вопреки установкам партийного руководства. Слабость лидеров тори и лейбористов такова, что «бунтари», даже из состава депутатов-переднескамеечников, не получают взыскание13.

По подсчетам аналитиков, во фракции тори противников брекзита без сделки и недоброжелателей Б.Джонсона насчитывается от 15 до 40 человек. В Лейбористской партии к сторонникам брекзита и недоброжелателям ее лидера Дж.Корбина относят до 40 человек.

Война всех против всех

Заместитель лидера лейбористов Дж.Макдонелл заявил, что в случае поражения Джонсона при вотуме недоверия лидер оппозиции автоматически становится премьер-министром, поэтому Макдонелл «усадит Дж.Корбина в кэб и направит его к Букингемскому дворцу, чтобы королева Елизавета II назначила его премьер-министром», что вызвало бурю в СМИ и обвинения в попытке государственного переворота14. Подобные категоричные заявления снижают вероятность договоренности между парламентскими партиями. Лидер либерал-демократов Джо Свинсон заявила, что ПЛД не станет заключать пакт с ЛПВ, пока Дж.Корбин стоит во главе партии. Однако позже вместе с Т.Уотсоном, заместителем Дж.Корбина, смягчила позицию - обе партии должны объединить усилия. 

Проблема заключается не только в субъективном факторе - в персоне главы правительства «Национального единства», но и в определении задачи нового кабинета министров.  Так, значительная часть депутатов-лейбористов усматривает ее в новом референдуме об отношениях с ЕС при включении в бюллетень опции «остаться в ЕС», с чем согласятся и некоторые депутаты от тори, наиболее враждебно настроенные к политике Б.Джонсона. Тем не менее так считают далеко не все депутаты от тори и ЛПВ (например, 30 депутатов-лейбористов, объединившихся в группу «Уважать результат» (Respect the Result) референдума 2016 г.). Сам Дж.Корбин вынужден был под давлением однопартийцев согласиться на второй референдум, но он не станет агитировать за членство Британии в ЕС. Его цель - получить новую отсрочку выхода, затем одержать победу на всеобщих выборах и провести переговоры с Брюсселем, итог которых вынести на референдум. Многие в ЛПВ сомневаются в желательности и вероятности ее победы на выборах под руководством Дж.Корбина.

К тому же противники Б.Джонсона из рядов консерваторов опасаются в случае всеобщих выборов потерпеть поражение в своих округах и не пройти в Парламент. Более того, руководство Консервативной партии может использовать против них процедуру отбора кандидатов в депутаты, исключив их из списков претендентов. Таким образом, против курса Б.Джонсона будут голосовать те депутаты-тори, которые приняли для себя судьбоносное решение.

Если правительство «Национального единства» не удастся сформировать в сентябре, то шансы противников выхода без сделки снижаются до нуля: в октябре, считает Б.Донелли, усилия бремейнеров будут «слишком запоздалыми, слишком малыми по сравнению с безжалостным и идеологически нацеленным правительством». Есть и еще одно соображение: консерваторы - противники Джонсона будут против включения в бюллетень второго референдума опции «остаться в ЕС» (что противоречит итогам референдума 2016 г.) и не станут поддерживать правительство Корбина, которое будет добиваться «упорядоченного» (managed) брекзита, считая, что политические коллизии имманентно присущи  самому проекту выхода из ЕС, а потому упорядоченный брекзит - химера15.

Законодательная власть vs исполнительная власть

Дж.Корбин также направил письмо главе канцелярии премьер-министра М.Седвиллу по так называемому «правилу паранджи». Ответ на письмо гласил: предотвратить брекзит без сделки не во власти премьер-министра и не во власти Парламента, поскольку даже если глава правительства и обратится к ЕС с просьбой об отсрочке, то необходимо получить согласие Брюсселя на нее16. Действительно, Евросоюз взаимодействует с исполнительной властью, а не законодательной. В данном случае, похоже, суверенитетом обладает исполнительная власть.

Бремейнеры ранее применяли малоизвестные и редко используемые парламентские процедуры, чтобы в законодательном порядке вынудить Т.Мэй запросить у ЕС отсрочку первоначальной даты брекзита (29 марта). Однако ныне эти процедуры Закона о выходе из ЕС (EU Withdrawal Act) не применимы. Так, согласно закону, Палата общин должна была одобрить сделку или проводить дальнейшие голосования, если правительство готово было вывести страну из ЕС без сделки. Однако эти требования были привязаны к конкретной дате - 21 января.

Напомним, что Парламент одобрил закон о референдуме 2016 года, не оговорив повышенный порог явки, оставив простое большинство как достаточное для признания итогов референдума, одобрив в законодательном порядке направление Брюсселю уведомления о выходе Британии из ЕС по статье 50 Лиссабонского договора. Тем самым Парламент сам загнал себя в угол.

Следовательно, Британия должна выйти из ЕС, будь то со сделкой или без сделки. Новые резолюции Парламента не будут иметь юридически обязательного характера, поскольку закон имеет приоритет над резолюцией Парламента. Таким образом, Б.Джонсону нет необходимости проводить новое голосование - он может просто ждать наступления 31 октября.

Однако возникает коллизия между волеизъявлением народа на референдуме 2016 года и волей Парламента. Правоведы не зря стали задаваться вопросом о носителе суверенитета Соединенного Королевства - это народ или Парламент?

Времени остается слишком мало, чтобы бремейнеры могли прийти к согласию. В этих условиях на первый план выступает роль спикера Палаты общин.

Роль спикера

Спикер Парламента - высшее должностное лицо в Палате общин, что предполагает его политическую беспристрастность. Соответственно, спикер прерывает членство в своей партии на время исполнения обязанностей и не принимает участия в избирательных кампаниях. Его задача - отстаивать интересы законодательного органа власти перед исполнительной властью. Спикер представляет Палату общин перед монархом, Палатой лордов и иными органами. Спикер неподотчетен ни одному органу, а потому может принимать самостоятельные решения. В его обязанности входит организация работы Палаты общин, хода дебатов и принятия законопроектов, соблюдение порядка в палате, он вправе прервать заседание палаты, то есть нарушить планы Б.Джонсона17.

Спикер Дж.Беркоу уже нарушил традицию в 2019 году, когда предоставил бремейнерам возможность внести поправку в резолюцию правительства серией индикативного голосования. Он отметил тогда, что на то и существуют прецеденты, что нарушены правила: «Я уважаю традиции, и я уважаю прецеденты», но необходима политическая и интеллектуальная гибкость, поскольку нельзя руководствоваться исключительно традицией - «тем, что произошло раньше, как будто ничего никогда не изменится».

Идея брекзитеров во главе с Б.Джонсоном прервать работу Парламента вызвала негодование депутатов, особенно оппозиции, а спикер Дж.Беркоу заявил, что «костьми ляжет» (“fight with every bone in my body”), чтобы не позволить премьер-министру прервать работу Парламента («Боже, сохрани!») и «протащить» брекзит без сделки18.

Спикера Дж.Беркоу уже давно обвиняют в пристрастности к бремейнерам19 и в попытке поставить Парламент выше народа как источника власти, в нарушении некодифицированной Конституции страны, «извращении понятия парламентского представительства», в «акте институционального самоубийства»20. В марте он вызвал конституционный кризис, сославшись на парламентский прецедент 1604 года: правительство не вправе повторно ставить на голосование тот же документ в течение одной сессии Парламента. Данное процедурное правило нацелено на то, чтобы правительство не брало депутатов «на измор». Брекзитеры обвинили его в саботаже соглашения с ЕС, которое заключила Т.Мэй. В результате Палата общин голосовала трижды - по соглашению, по дополненному соглашению, по соглашению и политической декларации. И трижды провалила его.

Правоведы справедливо указывают на то, что брекзит вскрыл лакуны в неписаной Конституции королевства (неписаные конституции есть еще в двух демократических странах - в Израиле и Новой Зеландии). В случае писаной Конституции в преамбуле был бы указан носитель суверенитета - народ, а не Парламент21.

Лакуна привела к спорам: народ выразил свою волю на референдуме 2016 года - выйти из ЕС. В Парламенте бремейнеры утверждают, что на референдуме не был оговорен выход из ЕС без сделки, а Парламент проголосовал против выхода без сделки. Соответственно, прерывать работу Парламента ради выхода без сделки - незаконно.

Депутаты в упреждающем порядке предприняли меры, чтобы не позволить Джонсону прервать работу Парламента: 18 июля (еще до избрания Джонсона лидером тори) проголосовали за то, что работа Палаты общин не может быть прервана в период с 9 октября по 18 декабря ввиду дебатов по Северной Ирландии22.

Вторая мера -  судебный иск, который подали 70 депутатов от нескольких партий, чтобы перерыв в работе Парламента ради брекзита без сделки был объявлен «незаконным и антиконституционным»23. По их мнению, премьер-министр тем самым выразит неуважение к Парламенту, тем более что он не обладает мандатом избирателей (стал лидером тори голосами 100 тыс. членов Консервативной партии и назначен премьер-министром).

Подготовка к выходу из ес

Британия не успевает подготовиться к выходу без сделки, не обеспечила беспрепятственные поставки из ЕС и на континент в силу нехватки времени для документального оформления перевозок24. В преднамеренном срыве подготовки Британии к брекзиту без сделки брекзитеры обвинили Т.Мэй и Ф.Хэммонда. По инструкции правительства Б.Джонсона дипломаты из представительства Британии при ЕС с середины августа не участвуют в рабочих группах ЕС.

Еще при Т.Мэй правительство выдвинуло концепцию «Глобальная Британия», чтобы укрепить двусторонние отношения с мировыми державами, с отдельными европейскими странами. В Лондоне особо уповают на сотрудничество с США.

В Вашингтоне поддерживают выход Британии из ЕС без сделки, причем «с энтузиазмом» (бывший советник по национальной безопасности Дж.Болтон), поставив Соединенное Королевство «первым в очереди» на заключение соглашения о свободной торговле в течение года после брекзита25. Госсекретарь М.Помпео во время визита министра иностранных дел Д.Рааба 7 августа заверил, что США готовы с «ручкой в руке» подписать его возможно быстрее.

Однако в Конгрессе настроены не столь решительно: сторонники Б.Джонсона встречаются с противодействием американцев - выходцев из Ирландии (объединенных в группу «Друзья Ирландии»), которых беспокоит нарушение положения Белфастского соглашения 1998 года о прозрачности границы между Ирландией и Северной Ирландией (проблема «бэкстопа»). Лидер демократического большинства в Палате представителей Н.Пелоси предупредила, что у торгового соглашения между США и Британией не будет шансов, если брекзит подорвет Белфастское соглашение. К тому же в 2020 году Соединенные Штаты погрузятся в предвыборную кампанию и соглашение не будет направлено в Конгресс до выборов президентских и в Конгресс. Выходцев из Ирландии в США насчитывается 33 млн. человек (10% населения по переписи 2017 г.), в их числе вице-президент М.Пенс.

Опросы

Опросы показывают, что британцы устали от неопределенности и в большинстве своем, пусть незначительном, полагают, что Б.Джонсону следует объявить перерыв в работе Парламента, чтобы депутаты не смогли противодействовать выходу без сделки26. Симпатии брекзитеров на стороне Консервативной партии при Б.Джонсоне при снижении рейтинга партии «Брекзит», а политические предпочтения избирателей-бремейнеров разделили между собой ЛПВ и ПЛД27. Однако британцы по-прежнему не отдают явного предпочтения ни одной из сторон, если судить по основному вопросу - брекзиту.

Обозреватель журнала «Проспект» П.Уоллес28 напомнил слова М.Рифкинда29, что если премьер-министру выразят вотум недоверия и он попытается отстранить парламент и электорат от  окончательного решения по брекзиту без сделки, то создаст «самый тяжелый конституционный кризис со времен Карла I, действия которого привели к Гражданской войне».

За политическими маневрами премьер-министра стоит его советник Д.Каммингс, идея которого при поверхностном взгляде заключается в том, что избиратели-брекзитеры поддержат Б.Джонсона на выборах среди хаоса, который наступит в случае брекзита без сделки, если досрочные выборы глава правительства назначит на 1 ноября (на следующий день после выхода Британии из ЕС). В этом случае, полагает П.Уоллес, избиратели пойдут к урнам для голосования, уже зная, что фунт стерлингов упал, хозяйственные цепочки разрушились и полки в магазинах опустели. Хаоса избиратели не простят премьер-министру. Следовательно, единственный вариант для Б.Джонсона - назначить выборы до 31 октября, чтобы отдать в руки Парламента просьбу о новой отсрочке брекзита, с которой правительство обратится к Брюсселю. Не таков ли истинный замысел Д.Каммингса?

 

Представляется, что ни новый лидер партии тори, став премьер-министром, ни второй референдум, ни общенациональные выборы не принесут Британии стабильность. Размежевание по отношению к брекзиту приобретает устойчивость, а потому и всеобщие парламентские выборы в случае таковых могут вновь закончиться «подвешенным парламентом», а второй референдум - столь же шатким большинством. Независимо от исхода брекзита латентная гражданская война в Британии продолжится.