ENGLISHВ ЮБИЛЕЙНЫЙ ГОД 50-ЛЕТИЯ создания Европейских сообществ и десятилетия действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС (СПС) политики и эксперты говорят в основном не о достижениях и перспективах, а о кризисах, неопределенности и даже тупике. Внутриевропейские проблемы объявлены самым тяжелым кризисом в ее истории, а российско-европейские отношения характеризуются в самых мрачных тонах. При этом трудно найти даже намеки на то, что перспективы благоприятных изменений в ближайшем будущем не просто реальны, а объективно предопределены. Напротив, господствует точка зрения о невозможности качественного прорыва в развитии интеграционного процесса, неспособности стран-участниц создать модель дальнейшего формирования Единой Европы, а выход из кризисной ситуации видится в отказе от амбициозных целей углубления интеграции и отступлении к формату преимущественно межгосударственного взаимодействия.
В этих условиях неизбежен вопрос о целесообразности углубленного, или "продвинутого", партнерства России с ЕС. Связывать себя институционально, то есть обязательствами и соблюдением правил, с группировкой, добившейся блистательных успехов в прошлом, но слабеющей на глазах и с неопределенным или даже незавидным будущим, обременяющей экономические и политические взаимоотношения "второстепенными" претензиями (соблюдение прав и свобод граждан), вряд ли возможно, особенно для политиков, готовящихся к очередным судьбоносным выборам. Это тем более неразумно, поскольку альтернативные векторы партнерства по восточно- и южноазиатскому направлениям вырисовываются весьма четко, взаимопонимание с новыми стратегическими партнерами не потребует дискуссий о ценностях, основных правах и т.д., а нападки и оскорбления, увязываемые со старой и новой имперской политикой России, будут почти исключены. Чем не прекрасные партнеры?
Такое видение ситуации имеет под собой значимые основания и тем не менее представляется весьма рискованным и предопределяющим спорные оценки и не лучшие решения для нашей страны. Проблема места и значения Европейского союза в мировой экономике и политике далеко не так однозначна, как кажется, а важность сохранения приоритетности российского партнерства с ЕС, придания ему действительно стратегического характера выходит за рамки калькуляции текущих и будущих выгод и потерь от взаимной торговли, открытий рынков и потоков капиталов. Комплексный подход к определению как места обновленной России в мире, ее позиционирования по отношению к другим ведущим державам, так и сущности внутренней трансформации, выбора социально-экономической (институциональной) модели заставляет оценивать степень и характер сотрудничества с Евросоюзом с учетом новых мирохозяйственных и мирополитических реалий и долгосрочных тенденций, отнюдь не восстанавливающих прежние доминирующие позиции "центров силы" прошлого века.
В основе кризиса российско-европейских отношений (частично - и внутреннего кризиса ЕС) лежит как раз неспособность понять и принять новые условия, в которых может реализоваться эффективное сотрудничество, взаимное недоверие, неготовность к компромиссам. Более того, растет обоюдное стремление продемонстрировать возможность диктовать собственные условия, которые чреваты нагнетанием напряженности и проведением недружественных акций. Иными словами, в политическом смысле остаточные явления противостояния Запада и Востока в Европе все еще сохраняются, подкармливаются, и если подкормка окажется существенной, то могут вырасти до опасных размеров. В экономическом отношении взаимозависимость России и стран ЕС столь очевидна, что также воспринимается как опасная и требующая "диверсификации". Слишком ли опасно, что доля ЕС в российском внешнеторговом обороте превышает 50%? Но ведь не обеспокоена, скажем, Германия тем, что доля стран ЕС в ее внешнеторговом обороте превышает 60%.
Нынешняя волна "европессимизма", равно как и охлаждения, проявившегося во взаимодействии России и ЕС, ранее считавшемся почти партнерским, в значительной мере обусловлена последним двухэтапным расширением Европейского союза с 15 до 27 стран-членов. Эта волна зародилась еще примерно в 2001-2003 годах и была обусловлена вступлением стран бывшего советского блока в НАТО и последующим расширением ЕС на Восток. С этими расширениями связывались как озабоченности, так и надежды. Сейчас очевидно, что многие из этих озабоченностей не реализовались, зато и многие шансы оказались упущенными, и прежде всего шанс обеспечить укрепление единства Евросоюза. Сегодня он кажется менее сплоченным, чем пять лет назад, а это сказывается и на российско-европейских отношениях. Демарши ряда новых стран-членов не были бы столь жесткими, если бы рамки их поведения были бы очерчены таким образом, чтобы они соизмеряли свои антиимперские амбиции с ущербом, наносимым ими сообществу. Впрочем, ущерб ли это или же спасительная уловка, порассуждаем дальше. Пока же констатируем, что определенная часть вновь вступивших в ЕС государств не только не понизила градус своих антироссийских настроений, но и вывела последние на новый уровень, втягивая в них, точнее, в решение обусловленных ими проблем, другие страны-члены и коммунитарные структуры.
Впрочем, нельзя преувеличивать значение демаршей новых стран ЕС во возникновении кризисных элементов российско-европейских взаимоотношений. За последние десять лет качественно менялась как общемировая ситуация, так и положение обоих субъектов в мире. Евросоюз пытается продемонстрировать растущую целостность и эффективность старых и новых институтов, новые страны-члены - свою значимость в европейских, а то и общемировых делах, Россия - свой статус, какой-никакой, пусть и ограниченной ("энергетической"), но "супердержавы", которая способна говорить с Евросоюзом по меньшей мере на равных. При этом со стороны России наблюдается не столько противопоставления себя Евросоюзу, сколько поиск самоидентификации и утверждения государственности.
За период же примерно с 2002 года произошло изменение соотношения сил и характера интересов обоих партнеров, так что нарастание противоречий и разногласий стало неизбежным. К 2007 году они достигли критической массы. Тот факт, что до саммита в Самаре не было найдено способов урегулировать проблему с запретом импорта в Россию польского мяса (и страхующих ее проблем с таллинским памятником и поставками нефти в Литву), свидетельствует не столько об упертости обеих сторон, сколько об отсутствии и у ЕС, и у России видения долгосрочных перспектив сотрудничества. И мы, и европейцы пока не знаем, какое партнерство нам нужно, если вообще нужно, и какие компромиссы здесь возможны, чтобы оно стало реальностью. Даже в среде российских экспертов на этот счет полная разноголосица, причем как по отдельным пунктам, так и по оценке перспектив тесного интеграционного взаимодействия в целом. Поляки, собственно, помогли и России, и ЕС без обвинений друг друга отложить неготовые решения.
Но дело не в польском мясе (хотя позиция ЕС, которому польская сторона теперь передает все полномочия по урегулированию конфликта, весьма уязвима). Существуют более важные, фундаментальные или широкие противоречия, которые сдерживают начало переговоров по подготовке и подписанию нового Договора о стратегическом партнерстве, призванного заменить СПС. Подавляющую их часть можно объединить в четыре блока, которые выглядят следующим образом (при этом мы абстрагируемся от важной, но специальной проблемы ценностей, качества демократии, основных прав и свобод, которая, на наш взгляд, все-таки решается не в формате международных переговоров и соглашений):
1) разногласия по проблемам энергетической безопасности и неэффективность энергодиалога на уровне Россия - ЕС;
2) проблематичность создания зоны свободной торговли между Россией и ЕС;
3) неопределенность процесса, содержания и конечных целей формирования "четырех общих пространств";
4) взаимоотношения противостояния России и ЕС на постсоветском пространстве.
Пробуем кратко проанализировать каждый из четырех узлов проблем и противоречий и определить возможные позитивные выходы. Заметим, что попытки обсуждать проблематику на общем уровне, на уровне деклараций, оказываются пустыми и бессодержательными, а переход к конкретным вопросам сразу же порождает впечатление об их сугубой конфликтности и о невозможности оптимальных компромиссов в данной ситуации.
Рассматривая первый блок спорных вопросов, место энергетического диалога в отношениях России и ЕС, сразу наталкиваешься на проблему Договора к Энергетической хартии (ДЭХ) и сопутствующего Протокола по транзиту. Принципиально договор такого рода необходим и полезен для всех сторон, поскольку он создает институциональные формы комплексного решения вопросов внешнеэкономического сотрудничества в топливно-энергетической сфере. Играть по правилам на этом рынке выгодно в конечном счете и продавцам, и покупателям. Другое дело, что ДЭХ, подписанный в 1994 году (то есть в том же году, когда и СПС), не учитывает новых реалий, связанных как с изменением соотношения сил на рынке топливно-энергетических товаров, так и с установлением новой и очевидно долгосрочной тенденции высоких и растущих цен на энергоносители. Перекосы в пользу обеспечения энергобезопасности для потребителей, не вполне замечаемые или неадекватно оцененные Россией, когда экспорт нефти и газа, жизненно важный для выхода из трансформационного кризиса, в условиях слабого государства осуществлялся (и контролировался) большим количеством разномастных компаний, теперь четко выявились и требуют исправления.
Но строго говоря, и тогда и сейчас положение импортеров было и остается более уязвимым. Поэтому рассчитывать на полную симметрию гарантий безопасности вряд ли правомерно. Тем не менее возможны взаимовыгодные компромиссы, вырабатываемые в рамках постоянного энергодиалога. Существует точка зрения, что противоречия между Россией и Евросоюзом в вопросе контроля за поставками топливно-энергетических товаров, прежде всего в отношении использования трубопроводов, столь глубоки, что их следует вынести за рамки будущих переговоров по новому Договору о стратегическом партнерстве, что означает, что они не войдут и в сам договор. Однако представляется, что именно этот вопрос - определяющий для наших европейских контрагентов, в том числе и для определения качества партнерства. Иными словами, без прописывания правил в сфере поставок энергоносителей на европейский рынок новый договор для ЕС может оказаться неинтересным.
Но если это так важно для наших партнеров, то, может быть, стоит нам пойти им навстречу, разумеется, в обмен на нечто столь же важное для нас? И здесь мы сталкиваемся с серьезной проблемой: мы фактически не знаем, что может стать предметом такого компромисса, мы, собственно, даже не представляем, что (кроме денег и/или товаров) можно попросить у европейцев в обмен на энергогарантии в духе ДЭХ. Могут ли это быть так называемый обмен энергоактивами (то есть расширение взаимных инвестиций в топливно-энергетические отрасли) и допуск российских компаний на рынок распределения и продажи топливно-энергетических товаров конечным потребителям? Вопрос чрезвычайно сложный, поскольку с допуском в будущем иностранных компаний в газо- и нефтедобычу Россия до конца так и не определилась, а способность российских компаний эффективно использовать активы на европейском рынке вызывает большие сомнения, поскольку опыт использования ими аналогичных активов в родной стране мало вдохновляет. Стремясь к либерализации энергетических рынков, европейцы вряд ли пустят на них пару зарубежных квазигосударственных монополий, которые со временем смогут диктовать ценовую политику и действовать исходя отнюдь не из экономических критериев.
Поэтому принципиально верная и многообещающая перспектива обмена активами наряду с контролем над трубопроводами должна стать основой переговоров в области энергетики: как обеспечить взаимный учет интересов, не подвергая опасности эрозии системы партнеров и в конечном счете обеспечивая повышение совокупной эффективности? Компромиссы здесь возможны и неизбежны, учитывая взаимозависимость экономик России и ЕС в этой сфере. Но во многом успех будет зависеть не столько от правил взаимодействия в новом договоре, сколько от повышения эффективности российского ТЭК и его реформирования. Претендовать на активы в Европе должен не только "Газпром". А может быть, и не он в первую очередь. Фактом является существенный рост накопленных прямых российских инвестиций в Европе. Аккуратная демонстрация Российским государством поддержки (прежде всего политической) активного участия российского бизнеса в целом (а не только избранных компаний) в экономике стран ЕС может оказаться позитивным фактором для приемлемости такого участия европейским сознанием. Если же между партнерами установится доверие на базе взаимного участия в хозяйственных комплексах друг друга, то проблема транзита (а это в основном проблема как раз недоверия) будет автоматически сниматься.
Что же касается ДЭХ, то включать его в новый договор между Россией и ЕС вряд ли целесообразно (ведь он носит более широкий характер, и его участниками являются около полусотни государств), но и принципиально отказываться от его ратификации также нельзя - иначе о договоре Россия - ЕС можно забыть. Наиболее рационально было бы убедить европейцев пойти на модернизацию и совершенствование текста договора и Протокола по транзиту и, отказавшись от позиции: "Мы не ратифицируем ДЭХ в таком виде никогда", перейти к позиции: "Мы подпишем и ратифицируем ДЭХ в обновленном варианте".
Очевидно, однако, что не только замыкаться на энергодиалоге, но и делать его основополагающим в наших отношениях с ЕС не следует. Он окажется эффективным, если будет увязан с сотрудничеством в других сферах экономики, поэтому параллельно с ним должны формироваться и развиваться равноправные диалоги по транспорту, космическим исследованиям, экологии и другим важным для нас секторам.
Второй блок спорных вопросов связан с тем, насколько необходимо и возможно перейти к переговорам о создании Зоны свободной торговли (ЗСТ) между Россией и ЕС и может ли она стать одной из фундаментальных опор нового Договора о стратегическом партнерстве. 13 лет назад Россия и Евросоюз записали в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве лишь норму об изучении возможности создания ЗСТ, когда для этого созреют условия. Очевидно, за эти 13 лет они не только не созрели, но и не проклюнулись. Во всяком случае, большинство экспертов продолжает утверждать, что ЗСТ для российской экономики не нужна, невыгодна и даже опасна из-за неконкурентоспособности российской обрабатывающей промышленности. Нет, полностью идея ЗСТ не отбрасывается, просто говорится, что она преждевременна, что нужно подождать еще 10-15-20 лет, покуда наша обрабатывающая промышленность выйдет на высокий уровень конкурентоспособности и т.д. Откуда эта конкурентоспособность возьмется в следующие 15 лет, непонятно. Однако и тогда создание ЗСТ не гарантируется: многие полагают, что ЕС обладает таким изощренным нетарифным механизмом недопуска иностранной продукции на свой рынок, что даже конкурентоспособной российской продукции туда не пробиться.
Думается, в этих рассуждениях больше превалирует эмоциональный мотив недоверия, чем экономической рациональности. Причем недоверия как по отношению к нашим европейским еще не партнерам (зачем мы им нужны со своей продукцией, кроме газа и нефти?), так и по отношению к российским производителям (никогда мы автомобиль лучше мексиканцев, а телевизор лучше таиландцев не соберем). На деле же именно продвижение к ЗСТ и последующее ее конституирование наилучшим образом обеспечивает укрепление доверия хозяйственных контрагентов, повышает экономическую эффективность и способствует отнюдь не деградации, а рациональному развитию. Нельзя утверждать, что создание ЗСТ автоматически приводит к росту конкурентоспособности промышленности страны менее развитой, но в случае с Россией это вполне может произойти.
Во-первых, как показало недавнее исследование Высшей школы экономики с участием Всемирного банка (под руководством Е.Г.Ясина и А.А.Яковлева), в России практически в каждой отрасли есть высококонкурентоспособные предприятия, способные не только противостоять напору импорта, но и самим выходить на европейские рынки. Да, много и неконкурентоспособных, но их уже никакими субсидиями и протекционистской защитой не исправишь - только угроза утраты своей доли рынка (а значит, и утрата бизнеса) может заставить их кардинально перестраивать работу. Риски для этих предприятий, конечно, есть, и риски - огромные. Но то, что это возможно, демонстрируют их коллеги по отрасли. Характерно, что значительная часть российского бизнеса, прежде всего крупного, не только не считает ЗСТ опасной, но и высказывает заинтересованность в ее создании (позиция, сформулированная, в частности, на восьмом заседании "круглого стола" промышленников России и Европейского союза в конце 2006 г. в Хельсинки).
Во-вторых, ЗСТ может оказаться чрезвычайно полезной как раз для ряда обрабатывающих отраслей с учетом развития производственной кооперации с компаниями из стран Евросоюза (ввоз инвестиционных товаров для модернизации производства на предприятиях-партнерах, узлов, комплектующих деталей), равно как и для расширения производства товаров с высокой степенью обработки на предприятиях зарубежных фирм на территории России. Не раз уже приходилось говорить: подетальная специализация и сборка машинотехнической продукции на российских предприятиях является неизбежным условием модернизации российской обрабатывающей промышленности. А под какими брендами будет выпускаться продукция - "Москвич" или "Ситроен", "Нестле" или "Российские просторы", "Вятка" или "Сименс", - это в данном случае вопрос второстепенный, точнее, вопрос конкретного маркетинга. К тому же современная внешняя торговля растет в первую очередь именно благодаря торговле внутриотраслевой, в том числе и внутрифирменной.
Углубленная международная специализация и сопутствующая ей производственная кооперация - лучшая основа для продвинутого стратегического партнерства. А ЗСТ создает исключительно благоприятные возможности для этих процессов. Правда, необходима и упоминавшаяся уже высокая степень доверия, без которой кооперационные связи предприятий попросту невозможны.
В-третьих, ЗСТ однозначно выгодна российским потребителям (домашним хозяйствам), получающим расширенные возможности выбора и доступа к высококачественной и более дешевой продукции. Разговоры о том, что все потребители при этом еще больше проигрывают как производители, поскольку дешевый импорт ликвидирует их рабочие места и зарплаты, лишены смысла: если у россиян не будет денег на покупку европейского импорта (и отнюдь не всегда дешевого), то и импортные товары сюда не придут. В действительности же, число рабочих мест и уровень зарплат может даже повыситься, поскольку интенсификация торговли приведет к созданию множества новых предприятий, в том числе мелких и средних.
Правда, необходимой предпосылкой начала переговоров о создании ЗСТ должно быть вступление России в ВТО и некоторый период адаптации российской экономики к новым условиям. Именно он покажет, насколько способны наши предприятия к большей открытости, обнажит многие риски и выгоды перехода к свободной торговле со странами ЕС.
Третий блок спорных вопросов - формирование "четырех общих пространств" и место этой концепции в будущем Договоре о стратегическом партнерстве. Характерно, что три-четыре года назад российские (да и европейские) эксперты относились к этой идее сдержанно, если не сказать скептически. Теперь же, на фоне многочисленных разногласий и споров, она выглядит чуть ли не как консенсусная. Разумеется, в каждом из "общих пространств" есть и прогресс, и множество нерешенных проблем, но важнее всего то, что работа идет не приостанавливаясь даже после того, как усилиями польского руководства начало переговоров по новому договору было отложено.
Несмотря на критику "дорожных карт" по "общим пространствам" как "бессодержательных", предусмотренные по ним диалоги начались или начинаются, а это важнейшая предпосылка работы по поиску форматов и правил взаимодействия в ходе создания общих пространств. Такая работа, например, в рамках формирования Общего экономического пространства смыкается с решением тех задач, которые мы уже называли выше: энергосотрудничество, взаимный обмен прямыми инвестициями, проблема Зоны свободной торговли, создание условий для развития производственной кооперации и т.д.
Правда, и здесь есть подводные камни. Одной из наиболее спорной и труднорешаемой проблемой стала гармонизация хозяйственного законодательства России и ЕС, точнее - даже определение параметров и границ такой гармонизации. Если еще пять лет назад о такой постепенной гармонизации говорили, хотя и с осторожностью, как о благе для российской экономики и общества, то теперь сомнения выросли. Главный аргумент - непригодность переносимых на российскую почву европейских правовых норм. Однако зачастую при этом происходит подмена понятий, ведь гармонизация законодательства, как она мыслится в контексте "общих пространств" означает вовсе не заимствование и внедрение в России европейских норм права, а изменение (совершенствование или разработка новых документов) нашего отечественного права, с тем чтобы минимизировать несовместимость, несоответствие двух систем друг другу. Это важно также и для обеспечения совместимости принципов и основных механизмов политики обеих сторон (например, в Общем экономическом пространстве - финансовой, денежно-кредитной, конкурентной, структурной, региональной и т.д.).
Наконец, четвертый блок спорных вопросов - согласование политики России и ЕС на постсоветском пространстве, прежде всего в отношениях с Украиной, Беларусью, Молдовой, Казахстаном. Это особая проблема, которую в настоящей статье можно лишь обозначить. Подчеркнем, что речь здесь идет уже не о двухстороннем формате, а о некотором треугольнике. Идея разрешения спорных вопросов в треугольнике "Россия - ЕС - страны СНГ" отнюдь не принимается с восторгом. Российские эксперты видят в ней угрозу потери нашего влияния на постсоветском пространстве и сдачу позиций структурам ЕС, которые-де получают равные права и возможности в отношениях со странами СНГ. Последние же, напротив, усматривают в треугольнике очередную "уловку Москвы", нацеленную на воспрепятствование их сближения с ЕС. Европейцы, в свою очередь, опасаются ввязываться в такие треугольники, чреватые стать бермудскими.
Тем не менее согласованные действия сторон по решению политических и хозяйственных споров на основе регулярных консультаций, равно как и тройственная система раннего предупреждения сбоев с поставками газа - в интересах всех сторон. Учитывая, что страны СНГ едва ли в обозримом будущем станут полноправными членами ЕС, они вместе с Россией вынуждены искать формат интеграционного сотрудничества, но последнее принципиально (или даже демонстративно) должно рассматриваться как этап общеевропейской интеграции, то есть как форма, приближающая эти страны к ЕС, а не отдаляющая их от него. В связи с этим участие ЕС в формировании интеграционных группировок на пространстве СНГ вместе с Россией (а не против России) может стать важным стабилизирующим фактором на восточных границах Евросоюза. Опять-таки для этого нужна более высокая степень взаимного доверия и преодоление старых фобий, а также отказ от претензий на доминирование.
Реальна ли такая перспектива, сказать трудно. Но, очевидно, договариваться по этим и подобным вопросам необходимо, отношения же между Россией и ЕС на пространстве СНГ должны характеризоваться не соперничеством, а сотрудничеством, которое также хорошо бы институционализировать.
Таким образом, России не следует отказываться от работы над новым Договором о стратегическом партнерстве с его реальным наполнением нормами и правилами решения наиболее спорных проблем. Если откладывать это до лучших времен или ориентироваться на подписание некой политической декларации общего характера без конкретных обязательств с обеих сторон, то вполне возможен откат в российско-европейских отношениях с потенциальными потерями и для нас, и для ЕС. Ведь это будет явный сигнал о неготовности к реальному партнерству (или его нежелания). В результате степень доверия между сторонами, и без того невысокая, еще более уменьшится и рассчитывать в таких условиях на обеспечение сотрудничества с помощью заключения отдельных секторальных соглашений крайне рискованно. Заключать отдельные соглашения без решения общих вопросов сотрудничества стороны станут (если вообще станут) лишь в исключительных случаях. И стратегического характера они носить не будут. Они хороши лишь в развитии стратегического договора.
Периодическое продление действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве - наиболее простой и наименее эффективный способ решения проблемы. Фактически он будет означать стагнацию в развитии взаимных отношений, отсутствие не только прогресса, но и определенную деградацию взаимодействия. Ошибочно полагать, что это никак не скажется и на развитии двусторонних отношений со странами - членами ЕС: последние после некоторой адаптационной паузы, безусловно, продолжат курс на углубление интеграции и формирование общих институциональных структур. Движение к единству ЕС будет продолжено (причем уже в ближайшие годы), и наши расчеты на то, что можно эффективно сотрудничать с отдельными странами, игнорируя ЕС как целостную структуру, могут оказаться необоснованными. Следовательно, существует настоятельная необходимость ведения переговоров о новом договоре с комплексным (системным) поиском компромиссных решений по всем спорным вопросам.
Успех в этом процессе не может быть достигнут, если сама Россия четко и однозначно не сформулирует собственную позицию по принципиальным вопросам и не обеспечит ее разъяснение партнерам по ЕС, причем не только официальным структурам, но и общественности. Эффективная информационная поддержка европейской политики России должна осуществляться и внутри страны, сочетаясь с широким общественным обсуждением форм и принципов российско-европейского партнерства. Четкое определение и отстаивание российских интересов должно сочетаться с демонстрацией готовности к компромиссам, то есть к учету интересов другой стороны. Выстраивание же стратегического партнерства при доброй воле обеих сторон сможет постепенно вести к формированию общих интересов России и ЕС.
