Новые тенденции и технологии в миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций в XXI веке

В настоящее время миротворчество ООН выступает в качестве важнейшего инструмента урегулирования вооруженных конфликтов и решения задач государственного строительства на посткризисной стадии. В XXI веке в связи с эскалацией ряда конфликтов данный вид деятельности Организации Объединенных Наций становится как никогда ранее актуальным и востребованным.

Сама концепция миротворчества ООН претерпела за несколько десятков лет качественные изменения. Миссия наблюдения ООН, получившая название «голубые береты» (орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия (UNTSO; ОНВУП) учрежден на Ближнем Востоке в 1948 г.), в 1956 году дополнилась операциями ООН по поддержанию мира (далее - ОПМ ООН) с применением вооруженных сил на Ближнем Востоке (т. н. «голубые каски»)¹. Позже в состав операций стал включаться и полицейский персонал.

За 67 лет миротворческой деятельности ООН, с 1948 по 2015 год, была проведена 71 профильная операция. Более 2830 миротворцев погибли при исполнении своего долга². Масштабы данной работы по линии ООН за последние годы увеличились кардинально не только по сфере охвата, но и по ресурсным аспектам. На сегодняшний день речь идет почти о 110 тыс. человек, из них около 90 тысяч - это военнослужащие и полицейские, а также 20 тыс. гражданского персонала из 122 стран. Объем финансирования составляет почти 9 млрд. долларов³.

Несмотря на ряд негативных примеров участия миротворческих миссий ООН в урегулировании конфликтов в Сомали, бывшей Югославии, Руанде и, как следствие, некоторое снижение уровня участия стран в миротворческой деятельности ООН в конце 1990-х годов, обострение конфликтов на Гаити, в Косове, Восточном Тиморе и ряде государств Африки неизбежно привело к новому росту потребности в «голубых касках», сохраняющемуся и по сей день.

По мере развития концепции миротворчества и появления новых угроз возникла необходимость в проведении масштабного анализа имеющегося опыта. Первый серьезный обзор накопившихся в миротворчестве ООН проблем был сделан в 2000 году созданной Генсекретарем Группой ООН по миротворческим операциям под председательством Лахдара Брахими в опубликованном докладе с рекомендациями по проведению соответствующих реформ⁴. Меняющиеся международная обстановка и ситуация «на земле», характер возникающих угроз в течение последних 15 лет повлияли и на динамику самой миротворческой деятельности ООН. В рамках 15-летней годовщины опубликования доклада Л.Брахими Генсекретарь ООН отметил необходимость анализа миротворческих операций и специальных политических миссий, в дальнейшем получивших название «операции ООН в пользу мира».

Учрежденная 31 октября 2014 года Генсекретарем ООН Независимая группа высокого уровня ООН (далее - ГВУ по обзору миротворчества) под председательством бывшего Президента Восточного Тимора Жозе Рамуша-Орты работала транспарентно, провела широкие консультации с государствами-членами, в том числе и с региональными организациями, по различным аспектам миротворческой деятельности ООН. В мае 2015 года состоялся визит делегации во главе с Ж.Рамушем-Ортой в Москву, где была проведена встреча с министром иностранных дел С.В.Лавровым. В представленном докладе ГВУ содержится широкий круг вопросов, возникающих в контексте учреждения и осуществления операций ООН в пользу мира.

В настоящее время конфликтные ситуации обладают совершенно иной спецификой, широким набором факторов, включая трансграничные вызовы и угрозы. Современные конфликты, как правило, носят внутренний характер и связаны с межэтническими, межконфессиональными, территориальными, политическими, экономическими и иными причинами. Острее проявляются такие проблемы, как трансграничное распространение оружия, организованная преступность, наркотрафик. Все это привело к объективному увеличению масштабности и многокомпонентности миротворческих операций зачастую с труднореализуемыми мандатами. Таким образом, разворачиваясь в ситуациях внутриполитических кризисов, «голубые каски» вынуждены нести службу в более сложных и взрывоопасных условиях, угрожающих жизни самих миротворцев.

Проведение современных операций ООН по поддержанию мира уже сложно назвать традиционными: большинство из них получают столь развернутые мандаты, что под их ответственность переходят многие задачи государственного управления и поиска путей разрешения конфликтов. Для выполнения возложенного на миротворцев мандата в состав операций стали включать, помимо военного, сильные полицейский и гражданский компоненты. В их функции входят защита гражданского населения, беженцев и вынужденных переселенцев, содействие в создании национальных полицейских сил, контроль за соблюдением прав человека, укреплением демократии и гражданского общества, проведением выборов, помощь в социально-экономическом восстановлении разрушенных конфликтами стран.

В результате в стране, переживающей конфликт, возникает своего рода рычаг давления на правительство. К сожалению, приходится признавать, что базовые принципы миротворчества, такие как согласие принимающей стороны, беспристрастность, нейтралитет, неприменение силы, получают в ряде случаев иную трактовку, что приводит к обвинениям в адрес миротворцев и, как результат, к подрыву авторитета самой Организации.

Одной из современных тенденций, активно поддерживаемых государствами, выступающими за «усиление» мандатов миротворческих операций ООН (в первую очередь США, Великобритания, Канада, Австралия, большинство стран ЕС), является чрезмерное заострение внимания на защите гражданских лиц как первостепенной задаче миротворцев. Под эту цель учреждаются мандаты миротворческих миссий, ответственность за реализацию данной задачи распространяется не только на военных, но и на полицию и гражданские компоненты миссий. Таким образом, на сегодняшний день в 10 из 16 действующих ОПМ ООН защита гражданского населения считается практически основополагающей обязанностью миротворцев⁵. Делается акцент на «силовые» мандаты, повышение оперативной готовности миротворцев с «применением всех необходимых средств», то есть наделяющих правом превентивно применять силу и проводить целевые наступательные операции.

При этом сторонниками данного подхода к миротворчеству фактически игнорируется тот факт, что главная ответственность лежит на национальных правительствах тех стран, где развернута соответствующая миссия, а деятельность международного сообщества должна быть направлена лишь на содействие принимающей стороне, исходя из обозначенных национальным правительством приоритетов.

Набирает обороты тенденция трактовки концепции защиты гражданского населения и в более широком контексте - «ответственности по защите» - для оправдания вмешательства, в том числе силового, во внутренние дела государств. Несмотря на то что для урегулирования ситуации в ряде государств действительно необходимо «усиление» мандатов, автоматизма, на наш взгляд, при принятии Советом Безопасности решений о развертывании миротворческих миссий быть не должно. Каждая ситуация в отдельно взятой стране, переживающей конфликт, имеет свою специфику. При этом чрезмерное использование силы миротворцами чревато большими издержками, включая нанесение вреда имиджу ООН.

Для реализации данной задачи в ущерб поиску миротворцами ООН политических компромиссов в целях урегулирования конфликтов отдается предпочтение использованию силы. Так, Совет Безопасности изначально наделил Миссию ООН в Южном Судане весьма сильным мандатом по защите гражданских лиц. К сожалению, однако, в силу различных факторов, включая системные недоработки по части анализа и прогнозирования военно-политической обстановки и оперативного планирования в Южном Судане, миссия не всегда была готова решать поставленные задачи⁶.

Поддержку со стороны государств получают предложения задействовать возможность использования учрежденной в соответствии с резолюцией СБ ООН 2098 в 2013 году в составе Миссии ООН по стабилизации в ДР Конго (МООНСДРК) бригады оперативного вмешательства (далее - БОВ) в других миротворческих миссиях⁷.

В состав учрежденной специальной бригады оперативного вмешательства вошли три пехотных батальона, артиллерийская батарея и рота спецназа. На данное подразделение была возложена задача поиска и ликвидации террористов из движений М23, «Демократические силы освобождения Руанды», «Господней армии сопротивления», действия которых угрожали безопасности мирного населения. 26 августа 2013 года впервые в истории была проведена наступательная операция при участии международных сил ООН. По оперативным данным, погибло около 80 человек, 23 из которых - военнослужащие конголезской армии⁸. Необходимо отметить, что БОВ наделена не только правом участвовать в военных операциях локальной армии, но и самостоятельно осуществлять наступательные операции. Миротворцы в Мали впоследствии также были наделены правом применять все доступные средства для защиты мирных жителей.

По мере расширения масштабов миротворчества ООН еще более актуальным и требующим тщательного анализа аспектом современного миротворчества становится вопрос использования современных технологий для функционирования ОПМ, прежде всего средств наблюдения и связи и беспилотных летательных аппаратов (БПЛА).

В декабре 2012 года Генеральный секретарь ООН выступил с предложением использовать беспилотные воздушные системы в составе Миссии ООН по стабилизации в ДР Конго, что, по его мнению, создаст дополнительные возможности для сбора, анализа и распространения информации в целях повышения осведомленности о ситуации и своевременного принятия решений. Кроме того, использование БПЛА было призвано помочь повысить эффективность и безопасность миротворцев, а также сократить зависимость миссий от дефицитных вертолетов⁹.

Сторонники использования БПЛА, наряду с зарекомендовавшими себя космической съемкой и аэрофотосъемкой, объясняли это существенными недостатками двух традиционных способов получения данных с помощью авиации и системы обработки спутниковой информации «ЮНОСАТ». Широко применяющаяся аэрофотосъемка, которая проводится с помощью самолетов Ту-134, Ан-2, Ан-30, Ил-18, Cessna, L-410 или вертолетов Ми-8Т, Ка-26, AS-350, требует существенных экономических затрат в связи с дорогим обслуживанием летательных аппаратов. В то же время данные космической съемки могут быть неточными ввиду плохих погодных условий (облачности, тумана).

В целом импульсом для широкого применения БПЛА в мире послужило успешное использование беспилотников вооруженными силами США и Израиля в ходе ряда военных операций на Ближнем Востоке и в Персидском заливе. Данные технические средства зарекомендовали себя как эффективные инструменты для выполнения боевых задач.

Важно отметить, что СБ ООН утвердил возможность экспериментального использования беспилотников в составе МООНСДРК с оговоркой, что это должно осуществляться без ущерба для текущего процесса рассмотрения в соответствующих органах ООН правовых, финансовых и технических аспектов применения БПЛА в составе ооновских миротворческих миссий¹⁰.

Задачи предполагали проведение ограниченных наступательных операций в целях предупреждения возможных атак со стороны вооруженных группировок.

По данным ведущей международной ассоциации беспилотных систем «UАVS International», на сегодняшний день беспилотные летательные аппараты производятся в 52 государствах. Наблюдается значительная конкуренция в этом сегменте рынка. Однако далеко не всем компаниям, имеющим разработки в области БПЛА, удается заполучить оборонные заказы на производство беспилотников, в результате чего возникает существенный интерес к внедрению таких аппаратов в коммерческую сферу¹¹.

Привлекательность применения беспилотников в миротворческих операциях ООН объясняется их способностью контролировать ситуации в буферных зонах. Однако главным аргументом сторонников «силового» миротворчества, на наш взгляд, является не столько рентабельность, возможность получения качественных снимков с небольших высот и оперативность передачи данных, сколько применение в опасных зонах без риска для жизни миротворцев.

Вместе с тем, наряду с общим позитивным отношением к идее модернизации ОПМ, практика их развертывания выявила целый ряд вопросов в политико-правовой и бюджетной областях, а также в отношении контроля за полученной информацией и обеспечения ее конфиденциальности. В ходе их применения в ДР Конго возникли проблемы, связанные со сроками, экономической и оперативно-финансовой эффективностью, а также соответствующими кадровыми вопросами. 

Наряду с вопросами совершенствования стратегического планирования при развертывании миссий ООН особую актуальность в последнее время сохраняет задача разработки стратегий свертывания ОПМ ООН, особенно в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Тесно связана с проблематикой вывода миссий и активно обсуждаемая в последнее время тема соотношения миротворчества и миростроительства. В современных условиях очевидно, что, если достигнутые миротворцами результаты не будут подкреплены своевременными миростроительными усилиями, риск возобновления конфликта после вывода миссии возрастает. Именно с возможностями участия миротворцев в раннем миростроительстве связан растущий интерес к гражданским компонентам полевых миссий, а также к обзору гражданского потенциала ООН.

Одной из наиболее опасных тенденций в настоящее время является рост создаваемых негосударственными элементами нетрадиционных рисков для безопасности миротворцев. Таким образом, на сегодняшний день в ряде регионов мира (в частности, Мали, ДР Конго, Дарфур, Южный Судан) для успешного проведения современных миротворческих операций ООН крайне необходимо должное логистико-техническое и кадровое обеспечение, надежное и предсказуемое финансирование, а также определение для них Советом Безопасности ООН - ключевым органом, ответственным за поддержание мира и безопасности, - ясных и реалистичных задач и временных рамок. Непременной составляющей при планировании операций должна быть тщательная оценка возможных угроз для ооновского персонала. Критически важной является тесная координация действий миссий с властями государств развертывания, несущими основную ответственность за обеспечение безопасности миротворцев и создание условий для их деятельности. Вполне предсказуемо растет необходимость укрепления взаимодействия между СБ ООН, странами - поставщиками контингентов и Секретариатом ООН.

Вместе с тем в ходе обсуждения насущных проблем в межгосударственном формате, в частности, в рамках ключевого органа Четвертого комитета - Специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН по миротворчеству - и в Пятом комитете все чаще ставится под сомнение тот факт, что «силовое» миротворчество ООН и есть единственный способ повышения эффективности в поддержании международного мира и безопасности. Главной задачей, на наш взгляд, по-прежнему является создание условий для политического диалога, политических решений, устранения глубинных причин конфликтов и, как результат, национального примирения.

Относительно новое явление последнего времени - отсутствие согласия принимающей стороны на продление миротворческих операций, требования об изменении их мандатов. К сожалению, необходимо отметить, что далеко не всегда это можно объяснить сложностями диалога с правительствами. Претензии, предъявляемые миротворческим присутствиям, в том числе касающиеся несоблюдения нейтралитета и беспристрастности, к сожалению, зачастую оказываются обоснованными.

Одной из новых тенденций является развитие партнерского взаимодействия с региональными и субрегиональными организациями в зоне конфликта в соответствии с Главой VIII Устава ООН. Поскольку их роль в современном мире становится все более заметной, разноплановое сотрудничество и объединение усилий с ООН способны привести к более осязаемым и устойчивым результатам. Среди вполне оправданных преимуществ - лучшее владение местной спецификой, ситуацией «на земле» и обладание соответствующими материально-техническим и ресурсным потенциалами. Среди наиболее опытных региональных партнеров ООН необходимо выделить прежде всего Африканский союз.

Заслуживает внимания активное взаимодействие ООН с Афросоюзом на миротворческом треке, его вклад в урегулирование кризисных ситуаций на африканском континенте, а также в решение задач государственного строительства на постконфликтной стадии. Необходимо отметить также прогресс в становлении африканской архитектуры мира и безопасности. Вместе с тем, несмотря на растущий потенциал, Афросоюз по-прежнему рассчитывает на увеличение помощи африканцам со стороны международного сообщества, в том числе за счет финансирования из начисленных взносов своих ОПМ, учрежденных Советом Безопасности ООН.

Для России - постоянного члена СБ ООН - участие в миротворческих операциях ООН является важным направлением ее внешнеполитической деятельности, поскольку оно имеет прямое отношение к международному авторитету страны, в том числе в ООН, и обеспечивает значительную политическую отдачу в регионах развертывания.

Россия подключилась к участию в миротворческой деятельности ООН в 1973 году, когда 35 советских офицеров - военных наблюдателей - были направлены на Ближний Восток для прохождения службы в органе ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине. В 1992 году был впервые задействован российский военный контингент в операции Сил ООН по охране на территории бывшей Югославии. С 1992 года Россия направляет в миротворческие миссии ООН и своих полицейских¹².

В настоящее время участие в миротворческой деятельности определено в Военной доктрине Российской Федерации в качестве одной из основных задач Вооруженных сил Российской Федерации в области сдерживания и предотвращения конфликтов, а также в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «О мерах по реализации внешнеполитического курса».

На протяжении многих лет Россия сохраняет свое лидерство как крупнейший поставщик авиауслуг для обеспечения нужд ООН. Необходимо признать, что после вывода российской авиационной группы из Судана в мае 2012 года уровень представленности России в операциях ООН по поддержанию мира значительно снизился. Опыт участия России в международном миротворчестве свидетельствует о сохраняющихся резервах для его совершенствования.

Вместе с тем на соответствующих базах Минобороны Российской Федерации и МВД Российской Федерации проводятся обучение и подготовка как своих, так и иностранных специалистов широкого профиля, в том числе сотрудников в состав сформированных полицейских подразделений, военных наблюдателей, а также оснащение иностранных контингентов для беспрепятственного выполнения ими своих задач в рамках проведения миротворческих операций.

Россия внесла свой вклад в инициирование процесса, проводимого ГВУ по обзору миротворчества ООН, а также направила свои предложения к его наполнению, которые затрагивают прежде всего так называемые «новые тенденции» в ооновском миротворчестве. Это касается, в частности, российских подходов к «силовым» мандатам ОПМ, включающих защиту гражданских лиц, использование новейших технологий в деятельности миссий, в том числе и БПЛА, а также сотрудничество между миссиями и привлечение новых партнеров, в том числе региональных¹³.

Таким образом, миротворчество ООН в настоящее время является важнейшим инструментом урегулирования вооруженных конфликтов и решения задач государственного строительства на посткризисной стадии. Развертывание миротворческих операций несет надежду государствам, переживающим конфликты. Повышению эффективности миротворческих миссий призвано способствовать усиление политических инструментов в разрешении кризисных ситуаций. Любое бездействие со стороны миротворческих миссий ООН, равно как и излишнее, не оговоренное положениями мандата применение силы, негативно сказывается на авторитете самой ООН, подрывает доверие властей и местных жителей к ооновскому присутствию. На наш взгляд, в данном контексте императивом является соблюдение базовых принципов миротворчества. Особую значимость приобретает развитие конструктивного повседневного взаимодействия миротворцев с местными органами власти и содействие наращиванию потенциала принимающего государства, которое по определению несет непосредственную ответственность за защиту своего населения.

В ходе реформирования ооновского миротворчества крайне важным является не допустить снижения роли государств-членов в данной сфере. Речь также идет и о вопросах использования и перераспределения кадровых и финансовых ресурсов, где недостаток контроля со стороны государств-членов в Пятом комитете ГА ООН может привести к снижению бюджетно-финансовой транспарентности и дисциплины, а также негативно отразиться как на качестве выполнения мандатов СБ ООН, так и принципах нейтральности и беспристрастности предоставления услуг по линии ООН.

Любые новые миротворческие идеи, включая озвученные в докладе ГВУ по обзору миротворчества, следует пропускать через межправительственное согласование, в том числе в рамках такого ключевого органа, как Специальный комитет ГА ООН по миротворчеству (С-34), доклад которого ежегодно согласовывается государствами-членами.

Россия имеет солидный потенциал в выигрышном ключе обозначить свой вклад в миротворчество не только в плане личного участия в миротворческих операциях ООН, но и по линии ОДКБ, в том числе посредством возможного будущего участия Миротворческих сил ОДКБ в операциях ООН по поддержанию мира.

 ¹http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/untso/ (дата обращения: 25.12.2015).

 ²http://www.un.org/ru/aboutun/booklet/peace.shtml (дата обращения: 12.01.2016).

 ³Там же.

 ⁴См.: Доклад Брахими // http://www.unrol.org/files/brahimi%20report%20peacekeeping.pdf (дата обращения: 25.12.2015).

 ⁵См.: Текущие операции ООН по поддержанию мира. Статистика //www.un.org/peacekeeping (дата обращения: 25.12.2015).

 ⁶См.: Выступление В.И.Чуркина в ходе заседания СБ ООН по защите гражданских лиц (10.05.2011) // http://russiaun.ru/ru/news/civillians_in_conflicts (дата обращения: 25.12.2015).

 ⁷См.: Security Council Resolution (S/RES/2098 (2013) of 28 March 2013) // http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/273/81/PDF/N1327381.pdf?OpenElement (Accessed 20.12.2015).

 ⁸См.: Мир и политика. Международный политический журнал // http://mir-politika.ru/6159-mirotvorcami-oon-provedena-pervaya-v-istorii-nastupatelnaya-operaciya.html (дата обращения: 25.12.2015).

 ⁹См.: Доклад Генерального секретаря о Миссии Организации Объединенных Наций по стабилизации в Демократической Республике Конго, 17 декабря 2013. S/2013/757 // http://www.refworld.org.ru/docid/52d3b0024.html (последняя дата доступа: 17 января 2016).

¹⁰См.: Security Council Resolution (S/RES/2098 (2013) of 28 March 2013) // http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/273/81/PDF/N1327381.pdf?OpenElement (Accessed 20.12.2015).

¹¹См.: Официальный сайт международной ассоциации беспилотных систем // http://uvs-international.org/ (дата обращения: 25.12.2015).

¹²Попов П. Миротворческая деятельность МВД России // ФКУ «Объединенная редакция МВД России» // http://www.ormvd.ru/pubs/102/15490 (дата обращения: 25.12.2015).

¹³См.: Выступление первого заместителя Постоянного представителя Российской Федерации при ООН П.В.Ильичева на заседании Совета Безопасности ООН по миротворчеству (20.11.2015) // http://russiaun.ru/ru/news/sc_pebld (дата обращения: 25.12.2015).