ФРГ - активный игрок на площадке Совета Безопасности ООН

17:38 25.01.2013 Дмитрий Кику, первый секретарь Департамента международных организаций МИД России


Германия рассматривает ООН как центральный, наиболее универсальный инструмент поддержания глобальной стабильности и мира, отдавая при этом дань и той весомой роли, которую на этом направлении играют региональные организации и объединения, в первую очередь ЕС, НАТО и ОБСЕ. ФРГ заявляет о готовности взять на себя больший груз ответственности в рамках ООН с целью добиться получения места постоянного члена главного органа Организации - Совета Безопасности. Большой опыт работы в специализированных учреждениях ООН, в реализации программ экономического развития и сотрудничества для развивающихся стран, а также их широкая финансовая поддержка и, наконец, активное участие в миротворческих операциях Германия считает значительными аргументами для того, чтобы повысить свою роль и влияние в ООН. Исходя из этой логики ФРГ стремится как можно чаще (примерно раз в семь-восемь лет) обеспечить свое участие в работе Совета Безопасности в качестве непостоянного члена*.

В Берлине с удовлетворением восприняли оказанную германской кандидатуре весомую поддержку на состоявшихся 12 октября 2010 года выборах непостоянных членов Совета Безопасности ООН на период с 2011 по 2012 год. Получив по итогам голосования в Генеральной Ассамблее 128 голосов из 192 (при необходимых 127), Германия первой из стран-кандидатов от группы западноевропейских и других государств - Португалии и Канады стала обладателем непостоянного членства в СБ ООН. Свидетельством важности для ФРГ вхождения в состав Совета стало присутствие на выборах министра иностранных дел этой страны Г.Вестервелле.

Комментируя избрание Германии непостоянным членом СБ ООН, канцлер А.Меркель заявила, что ФРГ будет использовать свое пребывание в этом органе для продвижения процесса его реформирования, что, по ее мнению, «отвечает ожиданиям многих в мире»1.

Несмотря на то, что подготовленный в 2005 году Германией совместно с Бразилией, Индией и Японией в рамках так называемой «группы четырех» проект резолюции Генассамблеи ООН потерпел фиаско и так и не был вынесен авторами на голосование*, Берлин стал одним из инициаторов проведения с февраля 2009 года межправительственных переговоров по вопросу реформирования Совета Безопасности в формате неофициального пленума Генассамблеи ООН. В период с 2009 по 2012 год состоялось восемь раундов переговоров, в ходе которых обсуждались ключевые вопросы реформы СБ ООН: категории членского состава, право вето, региональная представленность, рабочие методы Совета, отношения между СБ и Генассамблеей.

В этом контексте заслуживает внимания принятое по итогам состоявшейся на полях 66-й сессии Генассамблеи ООН встречи (Нью-Йорк, 23 сентября 2011 г.) совместное заявление министров иностранных дел стран - участниц «четверки», в котором стороны высказались за расширение Совета Безопасности в обеих категориях (постоянных и непостоянных членов) и совершенствование его рабочих методов. Министры подтвердили намерение своих стран добиваться достижения конкретных результатов по реформированию СБ2. Очередная встреча глав внешнеполитических ведомств стран «четверки» прошла на полях 67-й сессии Генассамблеи ООН (Нью-Йорк, 27 сентября 2012 г.).

Пытаясь развеять объективные опасения, что в случае получения ФРГ статуса постоянного члена СБ ООН произойдет нарушение принципа справедливого регионального представительства в этом органе (причем Германия при таком раскладе станет третьим государством - членом ЕС и четвертым государством - членом НАТО в составе Совета), германское правительство подчеркивает, что в ходе реформирования СБ по предложенному «четверкой» образцу Евросоюз «ни в коей мере» не будет в нем перепредставлен. Так, если в нынешнем составе Совета Безопасности, насчитывающем 15 участников, его членами одновременно могут быть от трех до пяти стран - членов ЕС (20-33,3% членского состава), то в случае расширения этого органа с 15 до 25 участников еэсовцы могут там рассчитывать на шесть-семь мест (24-28% соответственно).

В МИД ФРГ отмечают, что, несмотря на стремление правительства ФРГ добиваться учреждения в СБ ООН постоянного места для Евросоюза, в настоящее время речь об этом идти не может. Во-первых, ввиду недостаточного уровня развития общей внешней политики и политики в области безопасности ЕС и, во-вторых, в связи с неготовностью Франции и Великобритании отказаться от статуса постоянных членов в пользу общего места для Евросоюза. Немцы также не упускают из виду, что в соответствии с Уставом ООН членами Организации могут быть только государства. В случае же гипотетически допустимого изменения правил возникнет необходимость решения дилеммы - помимо ЕС другие международные объединения также могут претендовать на членство в ООН3.

В то же время в Берлине указывают, что Германия обладает несравнимо бóльшими возможностями внести значительный вклад в формирование политики ООН, будучи одновременно одним из активных государств - членов ЕС. Вступление в силу Лиссабонского договора означает, что германская внешняя политика является во многом европейской. Это касается и согласования позиций государств - членов ЕС в преддверии голосований по проектам резолюций и решениям Генеральной Ассамблеи ООН. Так, из принятых в ходе основной части 64-й сессии ГА ООН (в период с октября по декабрь 2009 г.) 249 резолюций и решений за 230 (92% от общего числа) еэсовцы проголосовали единогласно4. Основополагающим документом, нацеленным на дальнейшую консолидацию позиций стран - членов Евросоюза в ООН, стал принятый в мае 2012 года перечень приоритетных направлений деятельности ЕС в этой организации на период с 2012 по 2015 год5.

В качестве непостоянного члена Совета Безопасности ООН в период 2011-2012 годов и в соответствии с принципом «разделения труда» ФРГ возглавляла Комитет 1267 по санкциям в отношении «Аль-Каиды» и движения «Талибан» и связанных с ними лиц и организаций. На этом посту Германия активно поддержала американскую инициативу по разделению указанного санкционного Комитета на два независимых механизма с введением в отношении «талибского» списка более либеральных процедур исключения из него лиц и субъектов, подпадающих под международные рестрикции, что в немецком видении способствовало бы продвижению стратегии национального примирения в Афганистане и позволило отделить талибов от «Аль-Каиды». В результате принятия в июне 2011 года резолюций СБ 1988 в отношении движения «Талибан» и 1989 в отношении «Аль-Каиды» реформированный Комитет 1267 сфокусировал свою работу на реализации санкционного режима против «Аль-Каиды», а созданный Комитет 1988 - против движения «Талибан»6. ФРГ продолжила осуществлять руководство обоими санкционными механизмами. Важным шагом в этой области в Берлине рассматривают учреждение в соответствии с резолюцией СБ ООН 1904 омбудсмена, оказывающего содействие Комитету СБ 1267 при рассмотрении просьб об исключении из санкционных списков7.

Германия также осуществляла руководство Рабочей группой СБ ООН по детям и вооруженному конфликту. В ходе германского председательства в Совете Безопасности в июле 2011 года была принята резолюция 1998 по защите детей в вооруженном конфликте. Ключевым пунктом резолюции стало введение нового критерия (нападения на школы и больницы) для включения в приложения к ежегодным тематическим докладам Генсекретаря ООН информации о нарушающих нормы международного права сторонах в вооруженных конфликтах8.

ФРГ активно содействовала принятию Южного Судана в ООН - именно в ходе германского председательства в СБ на состоявшемся 13 июля 2011 года заседании этого органа, спустя несколько дней после объявления Джубой независимости, - была принята резолюция 1999 по вопросу о принятии Южного Судана в качестве 193-го члена Организации9.

Важным шагом для ФРГ на посту председателя СБ в июле 2011 года стало принятие заявления относительно воздействия изменения климата на международный мир и безопасность10 - на основе германской инициативы климатическая проблематика в условиях угрозы существованию малых островных государств была впервые обсуждена в Совете Безопасности.

В контексте российских интересов избрание ФРГ непостоянным членом Совета Безопасности предоставило дополнительную возможность для продолжения практики конструктивного сотрудничества с немецкими партнерами на площадке ООН. В то же время нельзя не отметить существующие между нашими странами противоречия, в том числе в отношении статуса Косова, ситуации в Сирии и политики, касающейся независимых государств на постсоветском пространстве. Реализацию собственных интересов в этих областях Германия увязывает с сохранением возникшего после окончания холодной войны статус-кво и навязыванием России собственных стандартов в правозащитной сфере под видом универсальных.

Речь прежде всего идет, с одной стороны, о безоговорочной поддержке Германией линии в отношении самоопределения Косова в обход ООН и оказываемом в этой связи давлении на Сербию, с другой - о категорическом неприятии права Абхазии и Южной Осетии на суверенитет. Вместе с тем уместно упомянуть о самостоятельной германской позиции в отношении ситуации вокруг Ливии, несмотря на критику союзников по НАТО. Примечательным стало решение Германии наряду с Россией, Бразилией, Индией, Китаем и Ливаном воздержаться при голосовании в СБ ООН по резолюции 1973 по Ливии11, учредившей «бесполетную зону» над территорией этой страны, которой впоследствии «прикрывались» страны - члены военной коалиции в целях оказания содействия одной из сторон в конфликте. Объясняя этот шаг, а также сдержанную позицию правительства ФРГ в отношении участия в проведенной при главенствующей роли Франции и Великобритании военно-воздушной операции НАТО в Ливии, Г.Вестервелле подчеркнул приверженность Германии задаче «налаживания стратегических партнерских отношений с формирующимися мировыми центрами» (читай - со странами БРИК), а не только поддержания и укрепления дружественных отношений со «старыми» союзниками. Только в этом случае, согласно Г.Вестервелле, Германия как «ведущий мировой экспортер сумеет получать преимущества в условиях становления новой архитектуры международных отношений»12.

В случае с Сирией Берлин демонстрирует завидное упорство в отношении необходимости смещения правящего в этой стране политического режима. Несмотря на то что германские политические круги пока исключают возможность военной интервенции в Сирию как средства разрешения конфликта, выступая в поддержку политико-дипломатических методов, Берлин активно высказывается за усиление воздействия на Дамаск, в том числе с задействованием Главы VII Устава ООН, предусматривающей возможность применения военной силы извне и введения широкомасштабных санкций против режима Б.Асада.

Этим, видимо, обусловлена критика Г.Вестервелле в адрес России и Китая в связи с использованием ими права вето при рассмотрении на заседании СБ ООН в Нью-Йорке 4 октября 2011 года внесенного британцами при активной поддержке ФРГ проекта «санкционной» резолюции по Сирии. Тем самым, по словам министра иностранных дел ФРГ, Совет Безопасности продемонстрировал свое несоответствие уровню его ответственности за поддержание мира и стабильности в глобальном масштабе13.

Германия продолжила активно работать в ООН на сирийском треке, способствовав принятию 19 декабря 2011 года Генеральной Ассамблеей внесенного совместно с британцами и французами проекта резолюции «Положение в области прав человека в Сирийской Арабской Республике» с осуждением действий властей Сирии14. Г.Вестервелле подчеркнул, что «решение Генеральной Ассамблеи - важный шаг, за которым должны последовать и другие, Германия же продолжит добиваться выработки единой позиции в СБ ООН»15.

Не остановившись на достигнутом, западные государства при активном участии ФРГ в начале 2012 года попытались руками марокканцев продвинуть в Совете Безопасности очередной проект резолюции по Сирии16. Его основная цель - одобрение СБ тезиса о смещении Б.Асада с поста Президента Сирии и введение, хотя и на более позднем этапе, всеобъемлющих санкционных мер против САР. Кроме того, западные страны - члены Совета Безопасности отказались включить в документ положение, не допускающее вооруженного военного вмешательства в сирийские дела, в результате чего «ливийский» сценарий в Сирии стал бы неизбежен.

Поводом для проталкивания «марокканского» проекта резолюции стало принятое в Каире 22 января 2012 года решение Совета министров иностранных дел стран Лиги арабских государств (ЛАГ), центральным элементом которого был призыв к Б.Асаду передать полномочия главы государства вице-президенту и начать после этого переходный период с прицелом на формирование правительства национального единства. Дамаск отверг это решение ЛАГ, квалифицировав его как неприкрытое вмешательство во внутренние дела страны.

Очередное использование Россией и Китаем права вето в ходе голосования 4 февраля 2012 года в СБ ООН по проекту «сирийской» резолюции было воспринято в Берлине в штыки. На состоявшемся в Париже 6 февраля заседании германо-французского совета министров канцлер А.Меркель выразила разочарование российско-китайской позицией, назвав ее «недальновидной». В целях дальнейшего поиска путей разрешения сирийского кризиса вне рамок СБ ООН А.Меркель и тогдашний Президент Франции Н.Саркози приветствовали идею создания «Группы друзей Сирии», чья деятельность нацелена на оказание всесторонней поддержки сирийской оппозиции17. Германия стала сопредседателем рабочей подгруппы по экономическому восстановлению и развитию «Группы друзей Сирии».

Г.Вестервелле заявил тогда, что использование Россией и КНР права вето в ходе голосования по сирийской резолюции стало «ошибочным решением», подчеркнув, что тем самым Москва и Пекин взяли на себя «огромную ответственность» за дальнейшее развитие ситуации в САР. По его словам, ФРГ совместно с партнерами по СБ ООН и ЛАГ продолжит прилагать усилия с целью усиления давления на Дамаск и дальнейшего поиска эффективных путей разрешения внутрисирийского кризиса. Г.Вестервелле особо выделил, что у Президента Сирии нет будущего после «всех тех ужасов», совершенных его режимом против собственного народа18.

Схожая реакция последовала из Берлина и после провала внесенного в июле 2012 года в СБ ООН ФРГ, Великобританией, Португалией, США и Францией проекта очередной антисирийской резолюции. Документ носил односторонний характер и был нацелен на давление исключительно на сирийские власти. Соавторы настаивали на том, чтобы резолюция принималась по Главе VII Устава ООН с санкционной угрозой в отношении Дамаска. Предъявленный в тексте сирийским властям ультиматум в течение десяти дней прекратить насилие, вывести все войска и тяжелое вооружение из городов и населенных пунктов, после невыполнения которого вводились бы санкции, был абсолютно нереалистичным. И главное, ничего подобного проект не предусматривал в отношении другой стороны сирийского внутреннего вооруженного конфликта - оппозиционных группировок. По сути, соавторы проекта вновь предлагали Совету Безопасности ООН поощрить оппозицию в ее вооруженной борьбе против правительства Сирии.

С целью повышения своего профиля на арабском Востоке ФРГ в ходе своего председательства в СБ ООН в сентябре 2012 года инициировала проведение 26 сентября заседания Совета на министерском уровне по вопросу «Мир и безопасность на Ближнем Востоке» для рассмотрения перспектив развития институционального взаимодействия между ООН и ЛАГ по урегулированию внутриполитических кризисов в странах арабского мира.

Германия сохраняет активную линию в отношении ближневосточного урегулирования, стремясь действовать с позиций «честного посредника». Наряду с давними и широко развитыми экономическими связями ФРГ со странами этого региона и особыми политическими отношениями с Израилем заинтересованность Берлина в установлении там мира и поддержании стабильности связана среди прочего с его близостью к Европе и исходящими оттуда угрозами международного терроризма, ростом числа нелегальных мигрантов и беженцев, а также необходимостью обеспечения бесперебойных поставок энергоносителей и их диверсификации. В последнее время к этим факторам добавились и внутриполитические проблемы ФРГ, связанные с заметным увеличением мусульманского населения.

Политика Германии в отношении Израиля при любом правительстве определялась и определяется не только политическими и экономическими критериями, но и моральной ответственностью за массовое уничтожение евреев во времена национал-социализма. Допуская определенную критику в отношении Тель-Авива, Берлин не ставит под сомнение свою роль наиболее надежного союзника Израиля в Европе.

Вместе с тем правительство ФРГ придерживается позиции безальтернативности переговорного процесса в отношении урегулирования палестино-израильского конфликта, выступая против попыток односторонних действий, предвосхищающих решение вопросов по «окончательному статусу». Руководствуясь этой логикой, Берлин не поддержал планы администрации М.Аббаса добиться повышения статуса Палестины в ООН19. Так, Германия воздержалась в ходе состоявшегося 29 ноября 2012 года голосования в Генеральной Ассамблее ООН по резолюции о предоставлении Палестине статуса государства-наблюдателя при ООН, не являющегося ее членом, оказавшись в меньшинстве не только среди членов Организации, но и стран ЕС. Заявку палестинцев поддержали 138 государств (Россия - в их числе) из 188 принявших участие в голосовании, 41 страна воздержалась, девять проголосовали «против»20. Показательным также в этом контексте стало немецкое «нет» в ходе голосования по вопросу о полноправном членстве Палестины в ЮНЕСКО*.

Тем не менее вслед за партнерами из ряда стран ЕС, прежде всего Францией и Великобританией, правительство ФРГ приняло решение о повышении с 1 января 2012 года статуса генеральной делегации Палестины в Берлине до уровня «палестинской дипломатической миссии», в результате чего глава представительства ПНА стал официально именоваться послом. В понимании немцев этот «жест доброй воли» призван послужить стимулом для палестино-израильского переговорного процесса21.

Проблематика постконфликтного урегулирования в Афганистане является одной из важных составляющих германской внешней политики. В оставшееся до ухода из Афганистана время - в 2014 году - военнослужащие бундесвера, согласно плану вывода иностранных войск из этой страны, занимаются форсированной подготовкой местных сил безопасности с целью сдерживания боевой активности движения «Талибан». Дотирование подготовки афганских сил безопасности планируется осуществлять и после 2014 года. В соответствии с подписанным 16 мая 2012 года двусторонним соглашением на данные цели ФРГ будет ежегодно выделять 150 млн. евро.

С целью содействия обеспечению долгосрочной помощи Кабулу после 2014 года в Бонне 5 декабря 2011 года при поддержке ООН состоялась международная конференция по Афганистану. Повестка дня боннского форума включала три блока вопросов: процесс передачи ответственности в сфере безопасности афганским силовым структурам, международное содействие развитию ИРА после
2014 года, а также национальное примирение и роль региональных стран в стабилизации Афганистана. При этом в обмен на помощь западные участники конференции потребовали от афганских властей взять на себя обязательства по борьбе с коррупцией, укреплению демократии и обеспечению основных прав человека22.

В целом очевидно, что курс ФРГ направлен на усиление своей роли в ООН, что в определенной степени подразумевает превращение Организации в инструмент растущего германского влияния на мировую политику. Подтверждением этому является активная роль Германии в урегулировании косовского конфликта и ситуации в Афганистане, особая позиция в отношении войны в Ираке 2003 года и военно-воздушной операции в Ливии, непосредственное немецкое участие в решении иранской ядерной программы и опосредованное - через ЕС - в урегулировании конфликта между Израилем и Палестиной. «Арабская весна» и эскалация ситуации в Сирии, совпавшие по времени с членством ФРГ в Совете Безопасности ООН в 2011-2012 годах, предоставили Берлину дополнительную возможность заявить о себе в качестве заметного игрока в ООН.

Что касается предпринимаемых Германией усилий по реформированию СБ ООН, то здесь представляется контрпродуктивным выдвижение каких-либо искусственных сроков принятия решений. Должна быть найдена формула изменения состава Совета Безопасности, которая устраивала бы значительное большинство, превышающее необходимые по Уставу ООН две трети государств - членов Организации.

 

 

 1Pressestatement von Bundeskanzlerin Merkel zur Wahl Deutschlands in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. 12.10.2010 // URL: http://www.bundeskanzlerin.de/nn_683698/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2010/10/2010-10-12-un.html

 2URL: http://www.un.int/brazil/speech/11d-declaracao-conjunta-a-imprensa-G4-em-ingles.html

 3Reform des Sicherheitsrates - Fragen und Antworten // URL: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Friedenspolitik/VereinteNationen/ReformVN/ReformSR-Fragen.html

 4Bericht der Bundesregierung zur Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen und einzelnen, global agierenden, internationalen Organisationen und Institutionen im Rahmen des VN-Systems in den Jahren 2008 und 2009, Berlin, 04.08.2010. S. 11-12.

 5European Union medium-term priorities at the United Nations (2012-15) // URL: http://www.eu-un.europa.eu/articles/en/article_12211_en.htm

 6Вспомогательные органы Совета Безопасности ООН // URL: http://www.un.org/ru/sc/subsidiary/

 7S/RES/1904 (2009) // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1904 (2009)

 8S/RES/1998 (2011) // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1998 (2011)

 9S/RES/1999(2011) // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1999 (2011)

10S/PRST/2011/15 // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/PRST/2011/15

11S/RES/1973(2011) // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1973 (2011)

12URL: http://www.liberale.de

13Süddeutsche Zeitung. 05.10.2011 // URL: http://www.sueddeutsche.de/politik/veto-im-un-sicherheitsrat-russland-und-china-blockieren-syrien-resolution-1.1155263

14A/Res/66/176 // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/469/40/PDF/N1146940.pdf?OpenElement

15Außenminister Westerwelle begrüßt Syrien-Resolution im 3. Ausschuss der Generalversam-mlung. 22.11.2011 // URL: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Meldungen/2011/111122-BM_zu_Syrien_3.Ausschuss_GV.html

16Security Council: Text of Draft Resolution on Syria. URL: http://www.new-york-un.diplo.de/Vertretung/newyorkvn/en/__pr/press-releases/2012/120204-syria-resolution.html

17Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Staatspräsidenten Sarkozy am 6.02.2012 // URL: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2012/02/2012-02-06-merkel-sarkozy.html

18Westerwelle: Veto gegen die Menschen in Syrien. 06.02.2012 // URL: http://www.liberale.de/Westerwelle-Veto-gegen-die-Menschen-in-Syrien/9470c15040i1p7/index.html

19Außenminister Westerwelle: Deutschland wird sich enthalten. 29.11.2012 // URL: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/BM-Reisen/2011/09-Nahost/110909-Nahost_Voraus.html

20Центр новостей ООН // URL: http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=18697

21Spiegel. 01.02.2012 // URL: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,812799,00.html

22Deutsche Welle, 18.05.2012. URL: http://www.dw.de/dw/article/0,,15958317,00.html 

Версия для печати