Перспективы дальнейшего развития ОБСЕ

На прошлой неделе в Дублине состоялось 19-е заседание Совета министров иностранных дел ОБСЕ, в котором принял участие министр иностранных дел России С.В.Лавров. Ряд экспертов в своих комментариях сочли, что заседание в Дублине подтвердило: Россия и Запад видят будущее ОБСЕ по-разному. Высказываются мнения, что из-за несбалансированного и политизированного подхода ОБСЕ становится все менее эффективной. Претензии к деятельности ОБСЕ высказывали и представители России и западных стран, в том числе США. Каковы итоги СМИД ОБСЕ в Дублине, какова реальная перспектива продолжения общеевропейского процесса безопасности и сотрудничества, какое будущее у ОБСЕ – с этими вопросами редакция журнала «Международная жизнь» обратилась к одному из наиболее известных специалистов в области европейской политики, члену рабочей группы международного проекта IDEAS (Инициатива по Евро-Атлантическому и Евразийскому сообществу безопасности) от МГИМО МИД России, профессору Андрею Владимировичу Загорскому.

«Международная жизнь»: 6-7 декабря с.г. в Дублине состоялось очередное 19-е заседание Совета министров иностранных дел (СМИД) ОБСЕ. На форуме был принят ряд документов. В частности, согласовано единое заявление по переговорам по урегулированию приднестровского конфликта в формате 5+2, резолюция по борьбе с транснациональными угрозами, решение о процессе Хельсинки+40, а также резолюция по усилению борьбы с коррупцией, отмыванием грязных денег и финансированием терроризма. Ирландия передала функции председателя в ОБСЕ в 2013 году Украине. Также было принято решение о председательстве в ОБСЕ Швейцарии в 2014 году и Сербии в 2015 году. Но главным вопросом СМИД ОБСЕ было рассмотрение хода выполнения задач, поставленных саммитом в Астане в 2010 году, по формированию на пространстве ОБСЕ единого и неделимого «сообщества безопасности», свободного от разделительных линий, конфликтов и зон с разным уровнем безопасности. Эта цель призвана сплотить государства-участники, а саму ОБСЕ превратить в форум открытого и равноправного диалога, способствующего укреплению сотрудничества и взаимопонимания.  Как прошло, на Ваш взгляд, данное заседание СМИД с точки зрения содержания, направления основных дискуссий?

А.Загорский: Помимо вопросов конкретных, а их набор достаточно большой основная дискуссия сегодня, как и в предыдущие годы, шла относительно поиска тем и решений которые сближали бы государства ОБСЕ, создавали бы объединяющую тенденцию для них, а не позволяли бы им расходиться дальше в стороны друг от друга, как это происходило  многие последние годы. Тем здесь достаточно много. Здесь, безусловно, вопросы безопасности и мы все исходим из того, что после завершившейся в США предвыборной кампании  начнется опять поиск выхода из тупика по вопросам контроля за обычными вооружениями и вооруженными силами. Здесь Вена должна и будет играть роль центральной и ключевой площадки для этих переговоров. Есть довольно большой потенциал сотрудничества, хотя и не по всем вопросам удалось договориться перед последним Советом министров иностранных дел ОБСЕ, это сотрудничество в области новых вызовов и угроз, транснациональных вызовов для безопасности. Первый пакет документов, включая  борьбу против наркотиков (Антинаркотическая концепция ОБСЕ) и ряд других вопросов, был принят Постоянным советом на предшествующих заседаниях. Конечно, остаются и темы взаимодействия во всех других областях. Самое главное – это сближение позиций сторон и нахождение повестки дня, которая не просто устраивала бы всех, не просто была бы компромиссной, а которая будет работать на сближение и объединение всего региона.

«Международная жизнь»: СМИД ОБСЕ в Дублине впервые прошел в расширенном составе. 21 ноября с.г. 57-м участником ОБСЕ стала Монголия, которая до этого имела статус партнера по сотрудничеству. Можно сказать, что с ее принятием ОБСЕ вышла за пределы исторической зоны ответственности и хотя данный шаг не является прецедентом, но заставляет, видимо, приступить к разработке критериев членства в Организации. Вот в этой связи возникает вопрос: не слишком ли размываются территориальные границы ОБСЕ? Как отметил в своем выступлении министр С.Лавров: «Переговоры о приеме Монголии в ОБСЕ показали, что наша Организация нуждается и в выработке единых критериев членства»...

Профессор А.В.Загорский

А.Загорский: Это вопрос, может быть в некотором смысле, из разряда несколько курьезных. Свою заявку Монголия подала, во всяком случае, для обсуждения еще в 2011 году. И строго говоря, она формально вступила в ОБСЕ еще до совещания министров иностранных дел, а на заседании министров впервые она была представлена своим министром в качестве полноправного члена организации. Это курьез, потому что в ОБСЕ давно никто не вступал. Вопросы относительно размывания географического пространства или неразмывания возникали. Но Монголия, с одной стороны давний партнер по диалогу с ОБСЕ, которая довольно активно принимала участие в мероприятиях организации. Кроме того, Монголия не просто соседствует с регионом Центральной Азии, который входит в состав пространства ОБСЕ, но и по очень многим программам международных организаций (начиная с 1990-х годов) включалась в общие программы с постсоветскими странами, в частности, в плане оказания технической помощи по линии Европейского союза, по многим другим параметрам. Формальная смычка здесь, безусловно, наблюдалась. Немаловажно и то, что Монголия имеет довольно интересный опыт посткоммунистической трансформации. С начала 90-х годов она уверенно заявляла о своей приверженности ценностям ОБСЕ и мне кажется, что у государств-участников просто не хватило аргументов для того что бы отказать Монголии в членстве в ОБСЕ. Я не думаю, что это будет вести к серьезному расширению круга участников. Потому что другие партнеры ОБСЕ по сотрудничеству достаточно разношерстные, и мне неизвестно, что бы кто-либо из них ставил вопрос о возможном вступлении. Хотя очень многие из них, такие как Корея и Япония достаточно активно принимают участие во многих мероприятиях организации. Так что я думаю, что вступление Монголии в ОБСЕ – это из случаев курьеза, но курьеза приятного для ОБСЕ, потому что кто-то еще заинтересовался организацией и решил в нее вступить…

«Международная жизнь»: Да у ОБСЕ накопился широкий опыт сотрудничества с околорегиональными государствами. Во всяком случае, буквально с начала процесса ОБСЕ появилась и «Средиземноморская корзина», которая подключала к общеевропейскому процессу ближневосточные государства, например Израиль, и страны региона Северной Африки…

А.Загорский: Это история стала началом. Даже в 1973 году первый кризис СБСЕ был, когда Мальта потребовала участия всех средиземноморских стран и ее поддержали Италия и Испания. Тогда долгое очень время «подвисал» вообще документ министров иностранных дел из-за этого требования Мальты, но речь там никогда не шла о вступлении в ОБСЕ. Речь сегодня идет о вступлении. Сегодня просто понятно, после «арабской весны» меняется формат сотрудничества ОБСЕ с этими странами. Он до конца еще не понятен, потому что, неясно с какой повесткой дня на мероприятия выйдут страны Северной Африки. Нет общей позиции внутри ОБСЕ по поводу того что стоит, а что не стоит делать ОБСЕ в этом регионе. Но, поскольку, это давние партнеры и поскольку в любом случае на каждый год планируется мероприятия и семинары с партнерами по Средиземноморью, то конечно, это будет повод для дискуссии и диалога. В ходе него будут выкристаллизовываться какие-то общие позиции.

В отношении вопроса Монголии, я хотел бы еще раз вернуться к нему, важно понимать, что все последние 20 лет Монголия себя позиционировала как страна культурно и политически больше относящаяся к региону ОБСЕ, или, если хотите к евразийской части ОБСЕ, в меньшей степени к Восточной Азии. Почему? Потому что весь опыт политических реформ в Монголии намного больше похож на постсоветские страны и никак не похож на Вьетнамский или Китайский. Это, конечно, существенное отличие, которое во многом предопределяло ее выбор в пользу вступления.

«Международная жизнь»: Россия рассматривала и рассматривает Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в качестве системообразующей организации в Евроатлантическом регионе, призванной налаживать сотрудничество между всеми её участниками в интересах укрепления мира и безопасности. В то же время выполнение многих задач организации пробуксовывает. Подобные «сбои» во многом вызваны тем, что ОБСЕ так и не смогла стать полноценной международной организацией. До сих пор формально ОБСЕ остается «региональным соглашением» - «regional agreement». Не завершен процесс ее институционального строительства, отсутствует Устав - основа функционирования любой межправительственной организации. Некоторые политологи считают, что особенно на фоне динамично развивающихся интеграционных процессов в Евразии, ОБСЕ медленно, но верно теряет авторитет и политическую привлекательность в системе международных отношений. Что делается в плане превращения ОБСЕ в полноценную международную организацию?

А.Загорский: Обсуждение вопроса о формировании договорной базы для ОБСЕ ведется много лет. В последние годы были некие поступательные движения в плане прогресса в обсуждении этой темы. Во-первых, в организации осталось всего одна страна, которая высказывает возражения против принятия документа типа устава. Сейчас он называется по-другому - учредительный документ организации. Но и США последние три года, начиная с 2009 года, с процесса Корфу, при всей резервированности их позиции, втягиваются в некое, достаточно техническое на первых порах, обсуждение параметров такой будущей договоренности. Я не исключаю, что в перспективе, имея ввиду перспективу 40-летия Хельсинского Заключительного акта, что какой-то существенный сдвиг в этом направлении и произойдет. Сегодня уже не просто подавляющее большинство государств-участников готово в той или другой форме обсуждать эту тему, но и технический диалог по базовым параметрам такого документа уже ведется. В то же время я считаю, что согласовать устав или вернее учредительный документ, в тот момент, когда все согласятся, будет намного сложнее, чем договориться о том, чтобы начать этот процесс. Там будет довольно много подводных камней по многим вопросам. Сдвиг такой уже произошел, еще не перелом, но движение есть. В разных формах это обеспечивал и Казахстан, как председатель ОБСЕ и Литва (в меньшей степени) во время своего председательствования и Ирландия. Это движение идет. Мы должны понимать, что почти 40 лет существования ОБСЕ не помешали ей добиться многих успехов на разных этапах своего существования без всякого устава. Я обращу внимание, что Европейский союз до вступления в силу Лиссабонского договора вообще не имел правосубъектности, тем не менее, был достаточно привлекательной организацией. Привлекательность, как и конкурентоспособность ОБСЕ, будет зависеть, прежде всего, от того что она будет делать. А то, что она будет делать, будет зависеть, прежде всего, от наличия или отсутствия консенсуса внутри организации, именно содержательные разногласия, а не организационно-правовые были в последние годы главным препятствием для наращивания потенциала организации.

«Международная жизнь»: Инициатива ирландского председательства о запуске процесса «Хельсинки плюс 40», нацеленная на обновление ОБСЕ и выработку стратегического видения ее дальнейшей работы к 40-летию Хельсинкского Заключительного акта в 2015 году получила соответствующее одобрение на состоявшемся СМИД ОБСЕ. Но это не единственная попытка посмотреть на будущее процесса ОБСЕ. Еще в конце 2011 года министры иностранных дел Германии, Франции, Польши и России попросили Центр по исследованию ОБСЕ (CORE) в Институте по исследованию проблем мира и политики безопасности Гамбургского университета, французский Фонд Стратегических исследований (FRS), польский Институт международных отношений (PISM), и Московский Государственный Институт Международных Отношений (Университет) МИД России (МГИМО) организовать серию семинаров в целях продвижения дискуссии о будущем характере евроатлантической и евразийской безопасности и представить доклад с рекомендациями Государствам-участникам ОБСЕ. Эта работа была проделана, и Вы, Андрей Владимирович, были координатором этой программы получившей название «IDEAS» (аббревиатура от - The Initiative for the Development of a Euro-Atlantic and Eurasian Security Community) с российской стороны. В семинарах «IDEAS» приняли участие в общей сложности около 300 участников и гостей из 40 стран и четырех международных организаций. Рабочая группа провела полезные дополнительные встречи с официальными лицами в каждой из четырех столиц. Доклад Вашей группы озаглавлен «К Евро-Атлантическому и Евразийскому сообществу безопасности. От мечты к реальности». Какие вопросы были наиболее важными в Вашей работе? Как она согласуется с инициативой «Хельсинки плюс 40»?

А.Загорский: Да, доклад был подготовлен, он был представлен министрам иностранных дел. Доклад посвящен не только ОБСЕ, потому что его главная тема в более широком контексте касалась обсуждения концепции сообщества безопасности евроатлантического и евразийского. Это лозунг, выдвинутый главами государств и правительств на саммите в Астане в декабре 2010 года. Именно там министры просили разработать предложения относительно того, как государства, прежде всего, государства-члены ОБСЕ, но не только в рамках этой организации, могут продвигаться по пути формирования такого сообщества. Главное для меня, по крайней мере, и это было отражено в докладе, заключалось в том, что во время проведения семинаров и тех встреч, которые были вокруг этих семинаров, мы достаточно ясно поняли, что многие государства-участники ОБСЕ просто по-разному понимают, что такое сообщество безопасности и каким оно должно выглядеть. Одни государства делают акцент на вопросах военной безопасности, другие делают акцент на вопросах общих ценностей. Поэтому один из выводов, который был в докладе подчеркнут, заключается в том, что нам все-таки нужно сблизить позиции и найти какой-то компромисс. Потому что если мы будем по-разному смотреть на эти вещи, то мы далеко не продвинемся в формировании такого сообщества безопасности.

В докладе в принципе содержится немало рекомендаций, которые в какой-то степени компромиссы, есть предложения, главным образом для ОБСЕ, какой вклад могла бы вносить ОБСЕ в формирование такого сообщества безопасности на разных направлениях своей деятельности. Это первый, может быть, промежуточный этап. У нас была довольно интересная дискуссия в Постоянном совете ОБСЕ. В декабре планируется обсуждение этого доклада в Совете Евро-Атлантического Партнёрства (СЕАП). И, хотя трудно еще судить окончательно, хотя есть заинтересованность со стороны всех государств-участников, идет обсуждение того как может дальше быть продолжено сотрудничество в этом направлении. Не только по линии четырех институтов (CORE, МГИМО, FRS и PISM), но расширяя и привлекая к такому взаимодействию соответствующие институты из других стран. То есть с более дальним прицелом посмотреть, что мы могли бы предложить и дополнить дискуссию или повестку дня как раз в рамках процесса «Хельсики+40», с тем, что бы представить очередной доклад в конце 2014 года и что бы в нем были идеи, которые могли быть использованы государствами-участниками ОБСЕ в ходе подготовки к юбилейной встрече в 2015 году.

«Международная жизнь»: А какие еще моменты затронуты в подготовленном Вами докладе? Как видятся перспективы устранения различного рода перекосов в работе ОБСЕ, например от проблем жесткой безопасности в Европе в сторону человеческого измерения? Определяются ли сегодня новые угрозы для общеевропейской безопасности?

А.Загорский: Не вдаваясь в дискуссию о перекосах, поскольку там часто утрируются многие такие вещи,  наши рекомендации - нужно делать и то и другое. Надо заниматься и тем и другим: и человеческим измерением и вопросами жесткой безопасности. У нас в докладе это достаточно внятно прописано.

 Тема «номер один» у нас в докладе – вопрос о том, что надо выходить из кризиса контроля над обычными вооружениями и вооруженными силами в Европе. Мы понимаем существующую подвешенную ситуацию на сегодняшний день, потому что предшествующие консультации в 2011 году завершились безуспешно. Стороны не смогли договориться, потом наступил избирательный марафон в России, а затем в США. В ходе подготовки доклада мы обсуждали очень многие темы и конкретные параметры, по которым можем договариваться. Сейчас, в принципе, вырисовываются некие общие подходы в каком направлении и как можно было бы двигаться. Это касается охвата расширения предмета переговоров - с 5 категорий вооружений, которые были раньше на другие новые категории вооружений. Это касается вопросов модернизации мер укрепления доверия и безопасности, этот процесс начался в Вене в рамках переговоров по венскому документу. Не слишком много деталей в нашем докладе, хотя в ходе работы мы обсуждали много деталей, но у нас в экспертном сообществе еще не вызрел полный консенсус. В то же время, есть достаточная ясность, куда можно было бы в этом направлении двигаться, и мы наверняка продолжим работу с этими темами.

Нас, конечно, занимала в рамках контекста проблематика Афганистана, что будет в Афганистане после 2014 года, после вывода боевых частей стран НАТО. Мы не рассматривали, конечно, тему Афганистана комплексно, во всех измерениях, мы смотрели на нее через призму деятельности ОБСЕ. В ОБСЕ было принято решение в 2007 году в Мадриде о том, какую деятельность организация может осуществлять помимо содействия ряду технических миссий в проведении выборов в Афганистане. ОБСЕ вместе с другими организациями довольно много занималась вопросами подготовки специалистов и в странах Центральной Азии для Афганистана, как на территории стран Центральной Азии, так и на территории других государств-участников ОБСЕ. В Душанбе создана специальная школа для подготовки, но это не единственная точка, где ОБСЕ проводит такую работу. Мы поставили вопрос о том, что поскольку ситуация будет меняться и ее надо обсуждать, ОБСЕ может и должна стать одной из площадок для обсуждения того что и как государства могут и будут делать после 2014 года. Как минимум, ОБСЕ необходимо поставить перед собой вопрос, каковы будут последствия меняющейся ситуации для деятельности ОБСЕ, связанной с афганской ситуацией. Должно ли что-то меняться в ее деятельности или она должна ограничиваться тем, что делает? Это огромный комплекс вопросов и мы предложили провести серию мероприятий для обсуждения этих вопросов.

Большой место в докладе уделено вопросу о новых вызовах и угрозах безопасности. Блок, может быть не очень подробно прописанный, поскольку он является сегодня предметом дискуссии ОБСЕ и первые шаги уже в этом направлении сделаны. Наши базовые рекомендации о том, что нужно, несомненно, больше внимания уделять сегодня новым вызовам и угрозам безопасности, таким как антитеррористическая деятельность и антинаркотическая деятельность и информационная безопасность. ОБСЕ начинает действовать в этом направлении, но это объединяющая повестка дня, поскольку вызовы у нас – общие, а ответ на эти вызовы – разные. Конечно, сотрудничать с тем, чтобы мы сближали наши политики по противодействию этим угрозам – это задача, прежде всего для ОБСЕ.

Мы касались вопросов практики и политики взаимного примирения в Европе, пытаясь определить какая тут может быть ниша у ОБСЕ. Вопросы касались и религиозных меньшинств. Может быть не во всех случаях мы смогли ясно определить нишу для ОБСЕ, но дискуссии внутри рабочей группы были достаточно острыми, по крайней мере, намечались направления действий в этих вопросах.

Повестка дня довольно большая, она отнюдь не ограничивается человеческим измерением, которое тоже обозначено у нас, но важно понимать, что работа на большинстве из перечисленных направлений тесно связана с сотрудничеством и по другим направлениям. Потому что нельзя укреплять безопасность стран, не укрепляя социально-экономическое положение, и конечно, нельзя это делать, не укрепляя верховенство законов.

«Международная жизнь»: Большое спасибо за беседу, Александр Владимирович! 

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs