Совбез ООН - призывы к реформе звучат все громче

Россия и Индия выступили с совместным заявлением, в котором выразили единую позицию о необходимости всеобъемлющей реформы Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.

Заявление прозвучало по итогам 23-го российско-индийского саммита. Основная цель предлагаемых преобразований заключается в адаптации этого ключевого международного института к современным глобальным реалиям. В документе подчеркивается, что реформа должна обеспечить большую репрезентативность, эффективность и оперативность СБ ООН в деле поддержания международного мира и безопасности. Кроме того, Российская Федерация в данном заявлении подтвердила свою последовательную и неизменную поддержку кандидатуры Республики Индия на статус постоянного члена в реформированном и расширенном составе Совета Безопасности.

Абсолютное большинство стран-членов ООН заявляют об актуальности вопроса о реформе Совета Безопасности. Необходимость реформирования Совбеза обусловлена совокупностью факторов структурного и функционального порядка. Во-первых, структурный дисбаланс в глобальном представительстве. Существующий состав Совета Безопасности, ключевого органа, ответственного за поддержание международного мира и безопасности, не в полной мере отражает современную конфигурацию международных отношений. Это связано с радикальной трансформацией глобального и регионального баланса сил, а также с увеличением численности государств — членов Организации с момента её основания (с 51 до 193).

Во-вторых, происходит усложнение и трансформация угроз международной безопасности, меняется природа вызовов и угроз. К ним относятся беспрецедентный рост масштабов и интенсивности как межгосударственных, так и внутренних конфликтов, усугубляемых экологическими проблемами, социально-политической нестабильностью и феноменом «несостоявшихся государств». Параллельно наблюдается усиление геополитической напряжённости в отношениях между великими державами, что создаёт новый контекст для деятельности Совета.

Третья группа проблем касается функционального кризиса и всё более ограниченной дееспособности Совбеза. Обострение противоречий между его постоянными членами (Россией, Китаем, США, Великобританией и Францией) ведёт к систематическим трудностям в достижении консенсуса при рассмотрении кризисных ситуаций, затрагивающих их национальные интересы (как это было в случаях Сирии, Ливии, Венесуэлы, Украины). Это ставит под сомнение способность Совета своевременно и адекватно реагировать на острые кризисы, в особенности на те из них, которые сопровождаются массовыми жертвами среди гражданского населения, гуманитарными катастрофами, вынужденной миграцией и иными дестабилизирующими последствиями.

Процесс реформирования Совета Безопасности имеет длительную историю. Обсуждение вопроса на официальном межправительственном уровне было инициировано в 1992 году, а с 1994 года в повестку дня был включён вопрос о количественном расширении Совета. Значимым этапом стала весна 2005 года, когда Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан представил план увеличения общего числа членов до 24, включая предоставление постоянного членства Индии, Бразилии, Германии и Японии. С 2009 года дискуссия продолжается в рамках межправительственных переговоров на неофициальных пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи. По оценке Министерства иностранных дел Российской Федерации, между участниками сохраняются «существенные разногласия… по всем ключевым вопросам» реформы.

Исторически единственная успешная реформа состава Совета была осуществлена в 1963 году, когда число непостоянных членов увеличилось с шести до десяти, а общая численность Совета — с одиннадцати до пятнадцати. С юридической точки зрения, более радикальная перестройка структуры и полномочий Совета Безопасности возможна. Статья 109 Устава ООН предусматривает механизм созыва Генеральной конференции для пересмотра Устава по инициативе двух третей голосов в Генеральной Ассамблее и любых девяти членов Совета Безопасности. Данная процедура, что существенно, не подлежит блокированию правом вето постоянных членов. Тем не менее, на практике этот механизм никогда не применялся. Часть экспертов выражает опасения, что попытка столь фундаментального пересмотра основополагающего документа может привести к глубокому институциональному кризису и поставить под угрозу существование самой Организации объединенных наций.

Подавляющее большинство проектов реформы Совбеза сосредоточено на изменении количественного состава Совета путём увеличения числа как постоянных, так и непостоянных членов. В частности, так называемая «Группа четырёх» (Германия, Япония, Индия, Бразилия) выступала за расширение Совета на шесть постоянных и четыре непостоянных члена. Упомянутое выше альтернативное предложение, выдвинутое Генеральным секретарём ООН, предполагало увеличение общего числа членов до 24 (шесть новых постоянных и три новых непостоянных). Другой подход был сформулирован группой «Единство во имя согласия» (объединяющей такие государства, как Италия, Испания, Мексика, Пакистан, Республика Корея и другие). Предлагается расширить Совета исключительно за счёт десяти дополнительных непостоянных мест.

Одним из ключевых и наиболее сложных вопросов остается применение права вето постоянными членами. (Так, в вышеупомянутых инициативах конкретные и детализированные предложения по его модификации отсутствуют.) Любая формальная модификация права вето потребовала бы внесения поправок в Устав ООН, что является крайне сложной процедурой.

Поэтому, к примеру, Франция в своих предложениях по реформе права вето активно апеллирует к получившей широкое признание на Западе концепции «ответственности по защите» (R2P) и смещает фокус на идею добровольного самоограничения постоянных членов.

Остальные постоянные члены Совета демонстрируют сдержанную реакцию по вопросу о модификации права вето. США, декларативно поддерживая концепцию «ответственности по защите», на практике рассматривают право вето как инструмент защиты своих стратегических интересов, в частности на текущий момент, в контексте израильско-палестинского конфликта и сирийского кризиса. Скептицизм Вашингтона в отношении ограничения данного института усилился еще в период первой администрации Д. Трампа, что было обусловлено общей прагматизацией внешнеполитического курса.

Великобритания традиционно занимает осторожную, выжидательную позицию, апеллируя к своему редкому использованию права вето на протяжении последних десятилетий. Тем не менее, Лондон демонстрирует определённую гибкость, допуская возможность его добровольного ограничения в исключительных обстоятельствах, связанных с рассмотрением мер в ответ на массовые злодеяния.

Китай выступает за реформу, но при этом настаивает на эволюционном, осторожном подходе, который обеспечил бы единство государств-членов и сохранил центральную роль Совбеза в поддержании международного мира и безопасности.

Позиция Российской Федерации в отношении расширения Совета Безопасности ООН предполагает поддержку увеличения представительства развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. При этом Москва рассматривает оптимальной численность реформированного Совета в пределах примерно двадцати членов. Российская дипломатия демонстрирует гибкость, выражая готовность рассмотреть любые приемлемые варианты расширения, включая промежуточные модели, при условии достижения по ним максимально широкого консенсуса государств — членов ООН. Ключевым принципом для Москвы является выработка окончательной формулы реформы в рамках открытых межправительственных переговоров.

В конце 2023 года данная тема была детально раскрыта министром иностранных дел Российской Федерации Сергеем Лавровым в статье «Соблюдение принципов Устава ООН во всей их совокупности и взаимосвязи – залог международного мира и стабильности», посвящённой принципам Устава ООН.[i] В публикации подчёркивается, что расширение состава Совета Безопасности должно быть направлено на преодоление исторической недопредставленности в нём стран Азии, Африки и Латинской Америки.

При этом, по словам Лаврова, новые члены Совета — как постоянные, так и непостоянные — должны обладать значительным авторитетом как в своих регионах, так и в рамках влиятельных международных объединений, таких как Движение неприсоединения, «Группа 77» и Организация исламского сотрудничества. В целом, российский министр определяет конечную цель реформы как восстановление центральной координирующей роли ООН в мировой политике на основе верховенства международного права и учёта баланса интересов.[ii]

В июле 2024 года по инициативе Российской Федерации в Совете Безопасности ООН состоялись открытые дебаты на тему формирования более справедливого и устойчивого международного порядка. По итогам дискуссии была подчеркнута необходимость её продолжения как в рамках ООН, так и на других многосторонних площадках. Ключевым элементом предлагаемого Россией подхода выступает принцип справедливого географического представительства, что подразумевает расширение участия в Совете Безопасности стран Глобального Юга и Востока — Африки, Азии и Латинской Америки. В данном контексте российская сторона подтвердила свою поддержку кандидатур Бразилии и Индии в качестве новых постоянных членов, а также позитивно оценила инициативы Африканского союза по данному вопросу. Одновременно Москва указала на нецелесообразность, с её точки зрения, предоставления дополнительных мест странам западного блока, уже обладающим чрезмерным влиянием в СБ ООН. Подобный шаг стал бы необоснованным и контрпродуктивным для достижения баланса.[iii]

Согласно оценкам российских дипломатов и экспертов, кризис международных институтов вызван, прежде всего, двумя взаимосвязанными проблемами.

Во-первых, систематическим неисполнением резолюций Совета Безопасности ООН, которые, в силу положений Устава, носят обязательный характер. «Яркими» примерами являются саботаж решений по Косово и Боснии и Герцеговине, а также многолетнее блокирование исполнения консенсусных резолюций о создании палестинского государства.

Во-вторых, дисфункциональность Совбеза связана с общей геополитической обстановкой. Политика западных государств не только дискредитирует идею глобального сотрудничества, но и подрывает работоспособность всей архитектуры глобального управления, включая Совбез ООН.

В целом, конечной целью реформы Совбеза ООН является создание более сбалансированной и инклюзивной структуры, способной лучше учитывать интересы развивающегося мира в рамках ключевого органа по поддержанию международного мира и безопасности. Исходя из этой логики, российские инициативы направлены на адаптацию рабочих механизмов Совета к новой реальности. Цель такой адаптации - не просто сохранение, но и усиление роли СБ ООН в качестве центральной многосторонней площадки для урегулирования международных противоречий.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

[i] https://www.interfax.ru/russia/925091

[ii] https://interaffairs.ru/news/show/42637

[iii] https://globalaffairs.ru/articles/oon-vnov-byt-czentrom-lavrov/

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs