Ядерные претензии Зеленского: слово и право

От требований Владимира Зеленского «дать» и даже «вернуть» ядерное оружие, прозвучавших в его интервью британскому журналисту Пирсу Моргану на прошлой неделе, можно было бы отмахнуться, как это сделал специальный помощник президента США по Украине и России Кит Келлогг. И все же высказывания Зеленского по ядерной проблематике, – а они были не первыми, достаточно вспомнить его выступление на Мюнхенской конференции по безопасности 19 февраля 2022 года, - заслуживают того, чтобы дать им правовую оценку, пусть даже академическую.

Итак, что же сказал Зеленский Моргану (с поправкой на не очень совершенный синхронный перевод с украинского на английский, усугубленный несколько порывистой речью интервьюируемого)[1].

В качестве гарантий безопасности на период гипотетического принятия в НАТО, который может растянуться на неопределенно долгое время, Зеленский предлагает в качестве «пакета мер поддержки» «дать нам ядерное оружие», под которым он понимает боезаряды и ракеты большой дальности как средства их доставки. Далее он уже просит не «дать», а «вернуть нам ядерные вооружения». Морган, подыгрывая Зеленскому, задает вопрос, вторглась ли бы Россия на Украину в феврале 2022 года, если бы последняя не «отказалась от своих ядерных средств обороны в 1990-е годы, иначе говоря, если бы у вас по-прежнему были ядерные вооружения». Следует ожидаемый отрицательный ответ, и далее: «Наши ядерные вооружения были обменены на пустое место… Это был результат договоренности между Соединенными Штатами и Россией, возможно с чьим-то еще участием, в итоге закрепленной в Будапештском меморандуме. Мы утратили гарантии своей безопасности».

Напомним, что в Мюнхене в феврале 2022 года Зеленский утверждал, что, подписав Будапештский меморандум, Украина отказалась от третьего по мощности ядерного потенциала в мире в обмен на гарантии безопасности, которых не получила, и даже пригрозил разрывом меморандума и некоего «пакета решений».[2]

Пожалуй, достаточно. Зеленский упоминает Будапештский меморандум и «пакет решений» 1994 года, к ним мы еще вернемся, пока же взглянем на более широкий круг правовых обязательств Украины в отношении ядерного оружия.

Начнем с того, что на территории Украинской ССР, входившей в состав федерации – СССР, размещались ядерные вооружения, включая средства их доставки, компоненты системы противоракетной обороны, средства средней и меньшей дальности, являвшиеся предметами регулирования советско-американских договоров, а также тактическое ядерное оружие, не подпадавшее под их действие. На той же территории располагались производственные и опытно-конструкторские мощности, входившие в единый промышленный комплекс центрального, но не республиканского подчинения. В так называемый «угрожаемый период» эти вооружения не могли быть приведены в готовность к пуску и применены иначе как по команде из единого общесоюзного Центра. Возможно, решение о применении тактических ядерных вооружений, уже после начала конфликта, могло передаваться на усмотрение командования более низкого уровня, но и оно замыкалось на Центр. Иными словами, с юридической точки зрения ядерные вооружения находились в собственности и под управлением этого самого Центра.

С распадом СССР одной из главных забот для России и ее партнеров из числа главных держав, прежде всего входивших в число постоянных членов Совета Безопасности ООН, стали владение и контроль над советским ядерным арсеналом. Для решения проблемы, помимо политических, военно-технических и прочих средств, была применена правовая конструкция продолжательства (континуитета) Россией субъектности СССР[3], которая была предложена СБ в декабре 1991 года и полностью им, а затем и всеми членами ООН, воспринята. Россия продолжила не только членство СССР в ООН (всем прочим союзным республикам, за исключением уже входивших в ООН Беларуси и Украины, пришлось в нее вступать), но и его участие в СБ в качестве одного из пяти постоянных членов. Продолжательство России распространялось и на международные договоры, в частности, она без каких-либо формальностей стала стороной Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года (ДНЯО) в качестве государства, обладающего ядерным оружием. Напомню, что в соответствии со ст. IX (п. 3) Договора таковым «является государство, которое произвело и взорвало ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 года»[4].

Для урегулирования статуса стратегического ядерного арсенала СССР и исполнения его обязательств в том, что касается компонентов, оставшихся на территории Беларуси, Казахстана, России и Украины, 23 мая 1992 года между этими, уже независимыми, государствами и США был заключен Лиссабонский протокол к советско-американскому Договору о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 31 июля 1991 года. В данном случае нас в этом протоколе, - а он по форме и содержанию являлся международным договором, обладавшим обязательной юридической силой, - интересует ст. 5, гласившая: «Республика Беларусь, Республика Казахстан и Украина присоединяются в возможно кратчайшие сроки к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июня 1968 года в качестве государств - участников, не обладающих ядерным оружием, и незамедлительно принимают все необходимые действия с этой целью в соответствии с их конституционной практикой». Протокол был ратифицирован его сторонами и вступил в силу 5 декабря 1994 года, однако в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года уже с момента его подписания стороны были связаны обязательством не лишать договор его объекта и цели (ст. 18), иными словами, не совершать действий, идущими вразрез с основным его предназначением, а таковым, среди прочего, являлось обязательство государств юридически подтвердить свой уже фактически возникший безъядерный статус.

Лиссабонский протокол зафиксировал еще одну сложившуюся после распада СССР реальность: впредь партнером США по переговорам о регулировании стратегических вооружений становилась только Россия. Впрочем, в попытке продлить действие краеугольного для стратегической стабильности советско-американского Договора об ограничении систем противоракетной обороны 1972 года те же пять государств – Беларусь, Казахстан, Россия, США и Украина, в 1997 году согласовали и подписали Меморандум, который предусматривал отдельные пятисторонние консультации. Однако он так и не вступил в силу, а сам Договор в 2002 году прекратил действие вследствие выхода из него США.

Украина, как и Беларусь с Казахстаном, присоединилась к ДНЯО, однако сделала это с заявлением, в котором провозгласила себя «собственником ядерного оружия, унаследованного ей от бывшего СССР после разукомплектования и уничтожения этого оружия под контролем Украины…»[5]. И далее, вослед этому пассажу с ускользающей логикой (как можно быть собственником оружия, которое уже разукомплектовано и уничтожено?), следует предупреждение об исключительных обстоятельствах, которые поставят под угрозу «наивысшие интересы» Украины. Под таковыми понимаются «угроза силой или ее применения против территориальной целостности и неприкосновенности границ или политической независимости Украины со стороны какой-либо ядерной державы, также как и применение экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своей собственной интерпретации реализацию Украиной прав, присущих ее суверенитету». О том, что может последовать за такой угрозой прямо не говорится, но, по всей видимости, речь идет об основаниях для выхода из ДНЯО, что допускается его ст. Х (п. 1)[6]. Ни одна другая бывшая союзная республика подобных заявлений не делала, как и вообще, по нашим наблюдениям, никто из прочих участников ДНЯО.

Кстати, с точки зрения критерия проведения испытательного ядерного взрыва до 1 января 1967 года (вспомним ст. IX (п. 3) ДНЯО) и, руководствуясь украинской логикой, на законные основания для обладания ядерным оружием мог бы претендовать Казахстан, на территории которого ядерные испытания проводились с 1949 года. Казахстан благоразумно таких требований не выдвигал, в 1991 году закрыл Семипалатинский полигон и был инициатором заключения в 2006 году Договора о зоне, свободной от ядерного оружия в Центральной Азии.

Теперь о Будапештском меморандуме или, как выразился Зеленский, «пакете решений». Речь идет о трех документах, которыми Россия, Соединенное Королевство и США давали гарантии безопасности Беларуси, Казахстану, к тому времени уже ставшим сторонами ДНЯО, а также Украине, которая с присоединением к Договору медлила и завершила процедуру только в день подписания этих меморандумов – 5 декабря 1994 года.

Сразу снимем вопрос о юридическом статусе этих документов: они не являются международными договорами ни по форме, ни по содержанию, соответственно, они не наделены правовой обязывающей силой. Это политические декларации, сопровождающие присоединение трех государств к ДНЯО и разрешение проблемы ядерного арсенала СССР. Не особенно поможет и то, что меморандум зарегистрирован в Секретариате ООН и опубликован в собрании международных договоров ООН в соответствии со статьей 102 Устава Организации. Поясним: смысл и назначение такой регистрации в том, что в ее отсутствие на документ нельзя ссылаться в органах ООН, включая Международный суд, в подкрепление своих позиций при урегулировании споров. Когда стороны договариваются о регистрации договора в ООН, об этом прямо говорится в тексте. В данном же случае регистрация была единоличной уловкой Украины, на которую она пустилась почти через 10 лет после подписания меморандума – 2 октября 2014 года, не иначе, как в попытке придать ему хотя бы малые вторичные признаки международного соглашения.

Между тем формулировки Будапештского меморандума, на который ссылается Зеленский, могут быть истолкованы против самой Украины, например, в том, что касается применения силы против нее самой в порядке самообороны (п. 2) или в случае нападения на гаранта, совершенного бенефициаром гарантии, связанного союзным соглашением с государством, обладающим ядерным оружием (п. 5). В первом случае придется внимательно проанализировать выдвинутые Россией правовые основания для начала СВО[7], в том числе с учетом толкования применения силы в порядке самообороны в отсутствие совершившегося вооруженного нападения[8], во втором – вспомнить о разнообразных союзных соглашениях, заключенных Украиной с рядом государств, в том числе обладающих ядерным оружием если не до 24 февраля 2022 года, то уж точно до 6 августа 2024 года – даты вторжения ВСУ в Курскую область.

К сказанному следует добавить некоторые соображения, основанные на конституционных актах самой Украины. В Декларации о государственном суверенитете Украины, принятой 16 июля 1990 года Верховным Советом УССР, торжественно провозглашается намерение «стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участия в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия». И далее: «Декларация является основой для новой Конституции, законов Украины и определяет позиции Республики при заключении международных соглашений» [9]. Однако ничего подобного – ни о нейтралитете, ни о внеблоковом и безъядерном статусе – в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года и с изменениями действующей поныне, обнаружить не представляется возможным. При некотором усердии такой пробел в основном законе можно истолковать как предпосылку к коренному изменению обстоятельств, произошедшему в период между подписанием Украиной Будапештского меморандума и принятием ею Конституции, поскольку он создает основания для отказа от обязательства быть государством, не обладающим ядерным оружием. Такое коренное изменение обстоятельств в соответствии со ст. 62 (п. 2) упомянутой Венской конвенции дает право России не считать себя связанной условиями меморандума, хотя он и не является международным соглашением в юридическом смысле.

Таким образом, в действиях Владимира Зеленского, выразившихся в его интервью британскому журналисту, усматривается угроза нарушить ДНЯО, не выполнив процедуру формального выхода из него, а также подстрекательство к обходу обязательств, налагаемых Договором на государства, обладающие ядерным оружием.

Кстати о выходе из международных договоров: как-то незамеченным осталось уведомление, направленное Литвой Генеральному секретарю ООН, о денонсации Конвенции по кассетным боеприпасам 2008 года, которая вступит в силу 6 марта нынешнего года. В экспертном сообществе опасаются, что далее может последовать выход этой страны из Оттавской Конвенции по противопехотным минам 1997 года[10]. Предлог – опасения по поводу агрессивных намерений восточного соседа – убеждает не очень многих. Любопытно, последуют ли этому примеру другие участники Конвенции, гонимые такими же страхами.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

[1] См.: YouTube, Piers Morgan Uncensored, 4 Feb. 2025. Упоминаемые высказывания звучат, начиная с 45-й минуты интервью.

[2] The Kyiv Independent, 19 Feb., 2022 – https://kyivindependent.com/zelenskys-full-speech-at-munich-security-conference

[3] Подробнее см.: Черниченко С.В. Континуитет, идентичность и правопреемство государств – в кн.: Теория международного права. В 2-х томах. Том 2, Часть Первая, гл. 2, М., 1999, с. 58-110. Примечательные подробности признания России в ООН в качестве продолжателя СССР приводятся в интервью бывшего Постоянного представителя СССР, а затем России при ООН Ю.М. Воронцова – см.: Из архива Радио ООН: посол Воронцов о том, как Россия стала «продолжателем СССР» - https://news.un.org/ru/audio/2015/10/1030441

[4] Испытания ядерного оружия методом подрыва произвели также Индия и Пакистан, не являющиеся сторонами Договора. Израиль, также не являющийся стороной Договора, весьма вероятно обладает ядерным оружием. КНДР, являвшаяся его стороной, произвела несколько подрывов ядерных устройств, объявила о выходе из Договора, но не выполнила всех формальностей, предусмотренных этой процедурой. ЮАР, собравшая несколько ядерных боеприпасов, после завершения режима апартеида демонтировала их в присутствии иностранных инспекторов и в 1991 году присоединилась к Договору.

[5] Текст см. на веб-странице Управления по вопросам разоружения Секретариата ООН - https://treaties.unoda.org/t/npt/declarations В приводимых выдержках сохранен стиль выложенного на веб-странице документа.

[6] «Каждый Участник настоящего Договора в порядке осуществления государственного суверенитета имеет право выйти из Договора, если он решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу высшие интересы его страны. О таком выходе он уведомляет за три месяца всех Участников Договора и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций. В таком уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые он рассматривает как поставившие под угрозу его высшие интересы».

[7] Письмо Постоянного представителя Российской Федерации при Организации Объединенных Наций от 24 февраля 2022 года на имя Генерального секретаря – Док. ООН S/2022/154

[8] См.:Тузмухамедов Б.Р. Право и сила – «Международная жизнь», 2009, № 1, с. 78-91.

[9] Официальный интернет-портал Верховной Рады Украины - https://zakon.rada.gov.ua/go/55-12 Текст на русском языке см.: https://www.gorby.ru/userfiles/file/deklaraciya_ussr_1990.pdf

[10] Justinas Žilinskas. When Security Prevails: Lithuania Votes to Withdraw from the Convention on Cluster Munitions – Articles of War, August 13 2024 - https://lieber.westpoint.edu/when-security-prevails-lithuania-votes-withdraw-convention-cluster-munitions/

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs