Саммит ОБСЕ в Астане: процесс важнее результата

Саммит ОБСЕ - одной из самых представительных международных организаций (56 государств-членов, 12 стран имеют статус «партнеров по сотрудничеству») – событие, бесспорно, знаковое. Хотя, конечно, ожидать от встречи в Астане разрешения всех накопившихся между странами-участницами Организации проблем не стоило. Значение этого мероприятия я вижу как минимум в трех плоскостях. Во-первых, это эволюция самой организации. Во-вторых – место проведения встречи. И наконец, это повестка дня.

Сегодня редко кто вспомнит, что Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (прежнее название ОБСЕ) было создано по инициативе СССР и соцстран Европы как постоянно действующий международный форум представителей 33 европейских государств, а также США и Канады для выработки мер по уменьшению противостояния и укреплению безопасности в Европе. Политико-правовым итогом трех этапов Общеевропейского совещания, проходивших с 1973 по 1975 годы и ознаменовавших период «разрядки», стал Хельсинский Заключительный акт 1975 года. Этот документ не только определил базовые принципы и цели СБСЕ (с 1 января 1995 г. – ОБСЕ), но и заложил правовую основу произошедших с конца 80-х годов прошлого века и, думаю, еще предстоящих изменений в международной системе.

Дело в том, что Хельсинский Заключительный акт 1975 года СБСЕ, из которого потом возникла ОБСЕ, будучи результатом компромисса по вопросам европейской безопасности, экономического, научно-технического и экологического сотрудничества, а также деятельности государств в гуманитарной сфере, утвердил весьма противоречивые принципы межгосударственных отношений. Так называемый «хельсинский декалог», ставший основой взаимоотношений между странами-участниками СБСЕ / ОБСЕ, включает десять принципов: «суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами и добросовестное выполнение обязательств по международному праву» (1).

Весьма противоречивый характер положений не только обеспечил актуальность Заключительного акта до начала 90-х годов, но и в некоторых своих позициях предвосхитил историческое развитие. Назову наиболее важные группы противоречий, заложенных в деятельность ОБСЕ.

1. Первая группа противоречий определяется «смысловыми различиями между принципом нерушимости границ и правом народов самостоятельно распоряжаться своей судьбой. На первом настаивал Советский Союз, имея в виду закрепление суще­ствовавших в Европе послевоенных границ. На втором – западные страны, желавшие закрепить принципиальную возможность объединения Германии в будущем на основе свободного волеизъявления немцев. Формально такая постановка вопроса не противоречила принципу нерушимости границ, так как нерушимость понималась как неприемлемость их изменения посредством силы (2). Оказывается, нерушимость, по логике западных дипломатов, не означает неизменности. В результате, например, объединение Германии (поглощение ГДР), разрушение СССР и балканские войны оценивались как… вполне соответствующие букве Хельсинкского акта.

2. Вторая группа смысловых противоречий касалась соотношения принципа территориальной целостности государств с правом народов распоряжаться своей судьбой. Если первый  закреплял территориальное единство каждого из подписавших акт государств, включая страны, имевшие серьезные внутриполитические проблемы (Великобритания, Югославия, СССР, Испания, Италия, Франция, Канада), то право народов распоряжаться своей судьбой по смыслу могло быть почти равнозначным праву на самоопределение в духе доктрины Вудро Вильсона, ставшей основанием для создания в Европе новых независимых национальных государств по итогам Первой мировой войны.

Сознательно или по недомыслию была заложена эта политическая «бомба», но она сработала в изменившихся геополитических условиях. В период резкого усиления сепаратизма в Югославии в начале 90-х годов, в разгар вооруженных конфликтов на границах Советского Союза (Азербайджан, Армения, Грузия, Молдавия) страны Европы не чувствовали себя связанными обязательством противостоять сецессионным движениям. В таких правовых рамках СФРЮ, с одной стороны, не могла апеллировать к Заключительному акту в целях сохранения некогда общего государства. С другой  стороны,  применение силы – натовские бомбардировки Республики Сербской (1995 г.) и Союзной Республики Югославии (1999 г.) – явилось, по мнению европейцев, лишь ответом на проявленную югославским государством силу.

Завалы казуистики, нагромождённые вокруг принципов ОБСЕ, показывают только одно: в мире,  где сложилась гегемония и одна сила не уравновешена другой, соглашения и правовые нормы ничего не значат. Югославские события, кульминацией которых явилась агрессия НАТО 1999 года, стали проверкой на жизнеспособность ОБСЕ. И не случайно последний (перед Астаной) саммит этой организации состоялся именно в том самом 99-м году (в Стамбуле).

Позже в деятельности ОБСЕ были и другие провалы. Самые очевидные – это грузинская агрессия против Южной Осетии в августе 2008 г. и последствия апрельского переворота 2010 г. (ошские события) в Киргизии. Эти конфликты продемонстрировали неэффективность, неповоротливость ОБСЕ, неспособность (или нежелание) этой структуры оперативно реагировать на вспышки насилия. Анализируя деятельность ОБСЕ последнего десятилетия, нельзя не согласиться с мнением Михаила Маргелова о том, что «из организации, ответственной за безопасность, ОБСЕ все более превращается в одну из многочисленных правозащитных организаций, причем тенденциозных» (3).

Если на первом этапе своего существования ОБСЕ смогла эффективно выполнить задачу преодоления блокового противостояния в Европе – и в этом ее несомненная историческая заслуга, - то сегодня эта организация в кризисе. Именно поэтому Сергей Лавров заговорил о «встряске» ОБСЕ. Дмитрий Медведев в своем выступлении перед участниками форума не только констатировал кризисные явления в деятельности ОБСЕ («организация начала терять свой потенциал»; «производство все новых обязательств и инструментов для их решения себя исчерпало»), но и предложил конкретные меры по выходу из периода стагнации – «нужна более четкая правовая база и универсальные правила использования ресурсов организации» (4). Россия вместе с партнерами по ОДКБ предложила принять Устав и упорядочить структуру организации.

Впервые инициатива трансформации системы европейской безопасности, которая невозможна без реформирования ОБСЕ, была выдвинута президентом РФ еще в 2008 г., когда Д. Медведев выступил с предложением нового Договора о европейской безопасности, имея в виду создание в Старом Свете единого, неразделенного пространства безопасности. Российский президент предложил закрепить в международном праве принцип неделимости безопасности. Речь идет о юридическом обязательстве, в соответствии с которым ни одно государство и ни одна международная организация, охваченные действием Договора, не могут укреплять свою безопасность за счет безопасности других стран и организаций. На саммите в Астане инициативу Д.Медведева, расширив её до масштабов евро-азиатской безопасности, поддержал президент Казахстана Н. Назарбаев: «Мы переходим к новому уровню безопасности и сотрудничества в более широких координатах от океана до океана. Речь идет о формировании единого пространства безопасности в границах четырех океанов: от Атлантического до Тихого, от Северно-Ледовитого до Индийского» (5). Однако осуществление столь грандиозного замысла требует безусловного единства во взглядах, подходах и ценностях, чем ОБСЕ пока похвастать не может. Евро-атлантическое ядро этой Организации понимает «неделимость» совсем иначе (по аналогии с нерушимостью границ) – как неделимость военной ответственности за безопасность в регионе сил НАТО. При таком подходе ОБСЕ не нуждается ни в структурных изменениях, ни в новом Договоре. И «встряска», о которой говорил министр иностранных дел России С.Лавров, здесь, увы, не поможет.

Дело в том, что «неделимая безопасность» предполагает реализацию принципа нерушимости существующих границ. В то же время Тбилиси при поддержке стран НАТО в очередной раз пытается протащить в международные документы вопрос о «территориальной целостности Грузии». В связи с этим глава российской дипломатии С. Лавров однозначно и жестко заявил: «Россия не поддержит формулировки итоговых документов саммита ОБСЕ в Астане, в которых будет идти речь о «конфликте в Грузии»...  - «ни о какой территориальной целостности Грузии в прежних границах речи быть не может». После чего президент РФ покинул Астану и не остался на подписание итогового документа. При подобном отношении со стороны НАТО (в которой иные готовы видеть чуть ли не «стратегического партнера») ни о какой результативности деятельности ОБСЕ говорить не приходится. Скорее всего, ОБСЕ так и останется площадкой для разговоров, а решения будут приниматься совсем в другом месте – в Вашингтоне и Брюсселе. Короче, пресловутое реформирование сведётся к передаче «права последней подписи» Соединённым Штатам и НАТО. Косвенно о таком замысле говорит насыщенная программа госсекретаря США. Хилари Клинтон, которая встречается с тремя президентами центрально-азиатских республик – Н. Назарбаевым, Р. Отумбаевой, И. Каримовым. Не сомневаюсь, что результаты этих встреч будут более ощутимыми, чем итоговая декларация ОБСЕ.

В повестке дня саммита есть еще один важный вопрос, от решения которого самым непосредственным образом зависит безопасность Кавказа и судьба так называемых непризнанных государств. Речь идет о проблеме Нагорного Карабаха (НК).

Некоторое продвижение в этом вопросе до начала саммита наблюдатели связывали с тем, что и Баку, и Ереван согласились принять за основу урегулирования «мадридские принципы», выработанные Минской группой ОБСЕ. Суть их заключается в том, что НК ограничивается административными границами бывшей Нагорно-Карабахской автономной области (НКАО). В то время как Ереван и Степанакерт под термином «Нагорный Карабах» подразумевают территорию бывшей НКАО и семи районов Азербайджана, которые сейчас образуют «зону безопасности Нагорного Карабаха». Площадь этих районов достигает 7 634 км² из 11 500 км², составляющих территорию НКР.  По внешнему периметру пояса проходит линия непосредственного соприкосновения  сил самообороны НК  и армии Азербайджана. В официальных документах ООН эта линия обозначена, как «линия соприкосновения сторон» (ЛСС).

Предполагалось, что на саммите в Астане будет достигнута окончательная договоренность по соблюдению «мадридских принципов». Первый этап их реализации предусматривает освобождение силами самообороны НК и армии Армении  семи районов, вокруг бывшей НКАО. Безусловно, встает вопрос: «Кто составит международные миротворческие силы по поддержанию мира?»  Азербайджан долго настаивал на обязательном присутствии  НАТО в  миротворческих силах, однако сейчас Баку снял это требование. Ереван хотел бы видеть в составе миротворцев российских военных, но Минская группа не поддержала это предложение.

Многое  изменилось  после подписания декларации о сотрудничестве между ООН и ОДКБ. Фактически ООН признала особую роль ОДКБ во главе с Россией в обеспечении безопасности на постсоветском пространстве, что придает законный характер возможному  участию ОДКБ в  силах по подержанию мира в Нагорном Карабахе. За  участие ОДКБ в миротворческой операции может выступить  не только Россия, но и Казахстан.  Именно Казахстан как председатель ОБСЕ в начале 2010 г. предложил выработать «дорожную карту урегулирования» и активно позиционирует себя как нового посредника в урегулировании нагорно-карабахского конфликта (6).

Кроме того, гарантом особого статуса Нагорного Карабаха  и безопасности армянского населения  стали бы Россия, ОДКБ, ОБСЕ, США и ООН. По сути, речь идет о расширении формата Минской группы. «Мадридские принципы» предполагают также установление специальных условий для Кельбаджарского и Лачинского районов, связывающих НК с Арменией, разблокирования всех транспортных и торговых маршрутов, возвращение всех беженцев. Налицо достаточно проработанная программа урегулирования. К моменту начала саммита в Астане Армения не дала согласия оставить эти два азербайджанских района, исходя из стратегических соображений: в случае размещения в этих районах вооруженных формирований Степанакерт оказывается полностью незащищенным. Поэтому отказ Армении вывести свои силы из Кельбаджарского и Лачинского районов – жизненная необходимость. Реализация «мадридских принципов» должна зависеть не от «доброй воли сторон», а от прочности системы безопасности. В таких условиях карабахское урегулирование невозможно без активной роли России.

Все эти предложения и предположения были чрезвычайно актуальны накануне саммита, а 2 декабря стало известно, что встреча президента Армении Сержа Саргсяна и его азербайджанского коллеги Ильхама Алиева отменена (7). В связи с этим уместно вспомнить слова директора Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов Херберта Зальбера, который еще 29 ноября заявил: «Саммит ОБСЕ в Астане может дать импульс в решении карабахского конфликта, но было бы нереально ожидать его решения здесь».

Получается, что все центральные вопросы повестки дня ОБСЕ – евро-атлантическая и евро-азиатская безопасность; подтверждение государствами-участниками своих обязательств; укрепление институциональной основы ОБСЕ; укрепление режимов контроля над вооружениями; совершенствование методов раннего предупреждения и разрешения конфликтов, а также преодоление их последствий – остаются нерешенными.

Тем не менее, саммиту в столице Казахстана суждено стать одним из ключевых событий, завершающих политический год. Председательство Казахстана в ОБСЕ само по себе ознаменовало открытие новой страницы в истории этого института – впервые высший форум этой организации проходит вне географических и, я бы сказала, цивилизационных границ Европы. Казахстан очень готовился к этой встрече. Только в денежном эквиваленте этот саммит обошелся не самому богатому евразийскому государству в 11 млрд. евро. Конечно, хотелось настоящего прорыва о взаимопонимании, в оценке угроз и перспектив будущего. Не все получилось. Однако «процесс пошел», а там посмотрим. Главное – не сдавать своих позиций и отстаивать свои национальные интересы.

_______________________________

(1) Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Заключительный Акт. Хельсинки, 1975. – URL: http://www.osce.org.

(2) Системная история международных отношений / Под ред. А.Д. Богатурова. В 2-х т. Т. II. – М.: Культурная революция, 2007. - С. 385.

(3) Саммит в Астане может стать отправной точкой для модернизации ОБСЕ. – URL: http://www.rian.ru

(4) Медведев: ОБСЕ теряет потенциал, нуждается в модернизации – URL: www.rian.ru.

(5) В Астане открылся саммит ОБСЕ. – URL: vesti.ru.

(6) И. Адясов, член экспертно-аналитического Совета при Комитете по делам СНГ Государственной Думы, специально для РИА Новости. – URL: http://www.rian.ru.

(7) Медведев уехал с «тонущего» саммита ОБСЕ. – URL: http://news.mail.ru/politics/4885671/

www.fondsk.ru

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции