«Шатдаун» вновь угрожает Америке

По данным американских СМИ, федеральному правительству США грозит очередная частичная остановка, известная как «шатдаун», если Конгресс не сможет принять хотя бы временный закон о госбюджете на следующий финансовый год, который начнется 1 октября.

По закону, в отсутствие утвержденного парламентариями госбюджета, большинство правительственных учреждений должны сократить численность персонала, не относящегося к категории жизненно важных, а также прекратить или ограничить свою деятельность на время приостановки работы правительства. Не менее чем одному миллиону федеральных служащих придется или работать без зарплаты, или попросту разойтись по домам. Наиболее сильно пострадают федеральные программы помощи малоимущим. Налоговая служба перестанет возвращать гражданам излишне уплаченные суммы. Перестанут выдавать льготные кредиты фермерам. Остановят работу национальные парки и мемориальные комплексы, что, помимо прочего, нанесет ущерб бизнесу, зависящему от туризма. Единственным исключением станут военнослужащие, находящиеся на действительной военной службе, которые продолжат выполнять обязанности и получать жалование. А также работники федеральных служб безопасности аэропортов, которым, однако, придется работать бесплатно. Пока, надо признать, такого катастрофического сценария получалось избежать, но эта проблема в последнее время преследует США из года в год.

По Конституции США, расходы федерального бюджета утверждает Конгресс. Причем речь идет лишь приблизительно об одной трети всех расходов. Большинство социальных программ, таких как Medicare, медицинское обслуживание пожилых людей, финансируются автоматически. В 1970-е годы сложился порядок, согласно которому Конгресс должен принять 12 отдельных законопроектов, утверждающих расходы правительства на каждую из ключевых сфер, таких как жилищное строительство, оборона, сельское хозяйство и т.д. Каждый из таких законопроектов готовится соответствующим комитетом. Если члены комитета не могут договориться о размере расходов, Конгресс дает поручение подготовить так называемый «согласительный» (reconciliation) законопроект.

В действительности Конгресс не принимает отдельные законопроекты об ассигнованиях с 1996 года. Для этого потребовалось бы слишком много раундов голосования, каждый из которых провоцирует долгие споры и политический торг. Вместо этого, как правило, принимаются законопроекты обобщающего характер, финансирующие «всё подряд». Зачастую Конгресс не может справиться даже с этим. Тогда прибегают к «резолюциям о продолжении финансирования» («continuing resolutions»), которые просто поддерживают расходы на текущем уровне, пока законодатели пытаются договориться. Такой подход, помимо прочего, существенно затрудняет реформу правительственных ведомств. В конечном счете, согласительные процедуры превратились в политическую уловку, позволяющую провести тот или иной закон о расходах через Сенат посредством лишь 51 голоса вместо 60, которые формально необходимы для утверждения госбюджета «по всем правилам». Начиная с 1990-х, многие важнейшие законы, касавшиеся реализации общенациональных государственных программ, были приняты лишь благодаря такому «обходному маневру».

Последний важный аспект бюджетного процесса заключается в том, что до 1980 года федеральные агентства и ведомства часто работали в условиях дефицита финансирования - то есть до того, как Конгресс формально утвердит расходы на их содержание. Однако в 1980 году тогдашний генпрокурор США пришел к выводу, что единственным способом для федеральных агентств избежать нарушения Antideficiency Act, запрещающего правительству тратить деньги, на которые не были выделены ассигнования, является прекращение работы до тех пор, пока Конгресс не выделит финансирование. Данное решение стимулировало законодателей к более оперативному принятию решений о бюджетных расходах. С другой стороны, оно же превратило вопросы о госбюджете в один из наиболее важных, хотя и крайне противоречивых, инструментов политической борьбы в Вашингтоне.

Как Конгресс, так и президент США время от времени используют остановку работы правительства как способ достижения политических целей. С 2000 года правительство США приостанавливало работу четыре раза. Причем трижды - в течение легислатуры Дональда Трампа. Например, в 2013 году республиканское большинство в Палате представителей безуспешно пыталось таким способом заставить президента-демократа Барака Обаму отменить Закон о доступном здравоохранении – крупнейшую реформу в этой сфере с середины 1960-х годов. А третий по счету шатдаун в период президентства Трампа был инициирован главой Белого дома, поскольку Конгресс, подконтрольный демократам, отказывался выделить средства на строительство заградительной стены на границе с Мексикой. Трампу также не удалось добиться желаемого результата.

Нынешнее обострение борьбы вокруг принятия государственного бюджета обусловлено глубокими расхождениями между двумя палатами не только по общему уровню расходов, но, главное, по политическим вопросам. Так, жаркие споры идут о целесообразности сохранить нынешний уровень помощи Украине. Вопрос о новом увеличении расходов на содержание Киева вызывает резкое неприятие части консервативного крыла республиканцев, которые входят во Фракцию свободы Палаты представителей (House Freedom Caucus). По данным CNN, общая сумма расхождений между проектами госбюджета, подготовленными Сенатом, который контролируют демократы, и республиканским большинством нижней палаты достигает 153 млрд. долларов. Причем у американских законодателей будет в сентябре лишь 12 рабочих дней. Наблюдатели на Капитолийском холме делают ставки уже не на вероятность шатдауна, а на сроки, когда он может начаться.

Осложняет ситуацию крайне шаткое положение спикера нижней палаты республиканца Кевина Маккарти. В начале нынешнего года Маккарти заполучил свое кресло с огромным трудом - понадобилось 15 туров голосования. В обмен на должность, Маккарти поклялся не выносить на обсуждение ни одного вопроса, не получившего поддержки большинства членов его партии. При всем том, перевес республиканцев в Палате представителей составляет всего четыре голоса. Кроме того, условием избрания Маккарти стало положение, согласно которому даже один единственный депутат вправе внести предложение о его смещении. Весной, в ходе ожесточенных дебатов по вопросу повышения потолка государственного долга, конгрессмены пришли к еще одному компромиссному решению, согласно которому потолок заимствований будет повышен. Однако если осенью, то есть сейчас, не удастся принять долгосрочный закон о госбюджете, то большая часть расходов правительства будут автоматически урезана на 1 процент. Некоторые однопартийцы уже грозят Маккарти отставкой, если он не проявит «должной решимости» в бюджетном вопросе.

Члены Фракции свободы заявляют, что не боятся остановки работы правительства и намерены использовать угрозу шатдауна, чтобы заставить демократов пересмотреть целый ряд важных политических вопросов, к примеру, ужесточить процедуру предоставления убежища. Среди других требований – прекращение деятельности прокуроров, расследующих обвинения в адрес бывшего президента Дональда Трампа. Еще одним условием, без выполнения которого консерваторы отказываются поддержать выделение финансирования исполнительной власти, является требование провести в Конгрессе голосование относительно возможности начать процедуру импичмента в отношении президента Байдена.

На что рассчитывают радикальные республиканцы? Шатдаун представляет опасность для любого действующего президента, особенно если это ослабит экономику в преддверии перевыборов. Во время трех предыдущих остановок работы правительства рейтинг одобрения действующих президентов падал. Тем самым, республиканцы, вероятно, рассчитывают еще больше подорвать доверие американских избирателей к действующему главе Белого дома, Джозефу Байдену. На сегодняшний день, число опрошенных американцев, «не одобряющих» его работу на посту президента, превышает число «одобряющих» более чем на 15 процентов.[i]

Вместе с тем, действующий глава Белого дома в случае шатдауна вправе объявить «чрезвычайное положение», что позволит ему финансировать работу ряда федеральных ведомств без одобрения Конгресса. Кроме того, как напоминает консерваторам спикер Маккарти, прекращение работы правительства может привести к остановке любого расследования импичмента президента Джо Байдена. Наконец, борьба по вопросу шатдауна может усилить разногласия между конгрессменами-республиканцами, имеющими высокие шансы на переизбрание, с теми, чье политическое будущее не столь определенно. А также между активистским крылом Республиканской партии и избирателями центристских взглядов, в которых партия нуждается, если рассчитывает побороться за большинство в обеих палатах Конгресса в будущем году.

Многое будет зависеть от продолжительности шатдауна. Свистопляска информационной повестки в наши дни быстро переключает внимание избирателей с одних «громких» событий на другие. В то же время, политические старожилы Вашингтона указывают, что есть большая разница между популярностью тех или иных политических вопросов и отношением населения к методам их решения. Избиратели могут горячо поддерживать те или иные политические инициативы по сути, но при этом не испытывать ни малейшего энтузиазма относительно попыток их продвижения посредством остановки работы правительственных учреждений.

С экономической точки зрения, неспособность принять бюджет приведет к дальнейшему усилению политической неопределенности, на которую рейтинговое агентство Fitch указало в августе, когда приняло «взбудоражившее Америку» решение о снижении кредитного рейтинга США. Остановка работы федерального правительства приведет к сокращению расходов, что может дополнительно ослабить американскую экономику. Которая и без того испытывает бремя таких негативных факторов, как ужесточение денежно-кредитной политики Федеральной резервной системы, вероятное новое ускорение инфляции, сохраняющаяся угроза рецессии и растущие перспективы долгового кризиса. По оценкам Goldman Sachs, в случае шатдауна, сокращение госрасходов приведет к снижению текущего валового внутреннего продукта США на 0,6%.[ii]

Нарастающие внутриполитические проблемы Америки негативно влияют и на ее восприятие в стане номинальных союзников в Европе. Испытывая сомнения в ее отношении, европейцы начинают по-другому воспринимать природу трансатлантических связей. Как показывают опросы последних лет, большинство жителей Старого Света предпочли бы, чтобы их страны остались нейтральными в случае гипотетического столкновения между США и Россией или США и Китая. Приход Байдена в Белый дом, судя по всему, также не привел к кардинальной смене геополитических настроений в европейском общественном мнении.

Тема «кризиса американской демократии» становится общим местом в рассуждениях комментаторов от мейнстрима, которые задаются вопросом, где пределы политической поляризации в США? Нынешняя ожесточенная борьба в Конгрессе вокруг госбюджета, несомненно - является прелюдией к схватке за Белый дом в 2024-м. Безоговорочное принятие любого решение Конгрессом требует большинства в две трети голосов в обеих палатах парламента, которого нет ни у одной из партий. Сегодняшняя Америка слишком расколота, а противоборствующие лагеря практически равны по силам. Поэтому случись шатдаун правительства, он может весьма затянуться, открыв очередную главу в истории деградации американской системы госуправления и экономики, как результата.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

[i] https://projects.fivethirtyeight.com/biden-approval-rating/

[ii] https://www.reuters.com/markets/us/potential-us-government-shutdown-could-dent-investor-confidence-2023-09-08/

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs