ГЛАВНАЯ > Экспертная аналитика

Угроза Украины вернуть ядерный статус и «Будапештский меморандум»

11:44 24.02.2022 • Александр Ананьев, старший советник МИД в отставке

На Мюнхенской конференции по безопасности украинский президент В.Зеленский выступил с заявлением о намерении возвратить Украине статус страны с ядерным оружием, если саммит стран — участниц «Будапештского меморандума»[1] не состоится или не предоставит Украине гарантии безопасности. Эта угроза заставила Россию еще раз задуматься о своей безопасности и предпринять соответствующие шаги по ее обеспечению. Но сейчас не об этом.

В отношении «Будапештского меморандума» часто утверждают, что в 1994 г. Украина отказалась от третьего по мощи ядерного арсенала в мире, а взамен Вашингтон, Лондон и Москва гарантировали независимость и целостность Украины. Их гарантии якобы зафиксированы в «Будапештском меморандуме». Однако никаких особых международных гарантий для Украины, дающих ей какие-либо особые права, отличные от прав, скажем, России, меморандум не содержит. В тексте этого рамочного документа от имени трех ядерных держав говорится об обещании уважать суверенитет Украины и не применять против нее ядерное оружие согласно принципам Заключительного Акта ОБСЕ[2]. Иными словами Украина может рассчитывать на выполнение этого обещания при условии соответствия Хельсинкским принципам, одним из которых определен принцип обеспечения равной и неделимой безопасности, когда государство не будет свою безопасность обеспечивать за счет безопасности других. Однако после антиконституционного госпереворота 2014 г. Украина постоянно снижала безопасность России, предоставляя свою территорию под военную инфраструктуру стран НАТО.

Несмотря на неоднократные попытки Украины, Меморандум так и не стал международным договором — в этих условиях ни одна из участвовавших сторон не была заинтересована сделать этот документ обязательным для исполнения. В этой связи документ не имеет и никогда не имел юридически обязательной силы: парламенты стран-гарантов (не только России, но и США и Великобритании) его не ратифицировали, тем более что меморандум, будучи заявлением о намерениях, ратификации и не подлежит.

Так, в 2009 г. председатель Верховной Рады Украины В. Литвин пытался созвать международную конференцию по безопасности Украины, чтобы принять вместо рамочного меморандума документ обязывающего характера, подписанный «на официальном уровне и ратифицированный парламентами соответствующих стран для того, чтобы эти гарантии не только были декларированы, а чтобы они выполнялись». Однако страны, подписавшие Меморандум в 1994 г., не заинтересовались его предложением. Почему?

Выступая в 2009 г. на Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств, председатель Верховной Рады Украины В. Литвин так объяснял необходимость сделать Меморандум документом обязательного характера: «Выполнение Будапештского меморандума, на наш взгляд, могло бы стать первым шагом на пути к приобретению Украиной международно-признанного нейтрального статуса»[3]. Однако США и Великобританию совсем не устраивал нейтральный статус Украины. Стратегической целью Запада было противопоставить ее России. В те годы в «развитие демократии на Украине» вкачивали огромные деньги[4], невиданного накала достигла антироссийская пропаганда, распространяемая прозападными НКО в «Незалежной». Если бы Меморандум был доработан до документа обязательного характера, пока Украина была страной, дружественной России, подобная подрывная деятельность США и Великобритании могла бы быть квалифицирована как вмешательство во внутренние дела государства, которому даны международные гарантии. Именно поэтому Вашингтон и Лондон не настаивали на доведении «Будапештского меморандума» до уровня договора, чтобы его не ратифицировать, тем самым сохраняя себе «свободу рук».

Кроме того, по всей видимости, возобладали и иные интересы, а именно некоторых соседей Украины – членов НАТО. Так, Румыния активно выдавала паспорта жителям Одесской и Черновицкой областей[5], а Венгрия - в Закарпатье[6]. Турция до воссоединения Крыма с Россией вела активную политику на полуострове. «Свободу рук» США и Великобритания активно использовали, когда в нарушение положений Будапештского меморандума активно потворствовали вооруженному антиконституционному государственному перевороту на Украине.

Украина первой нарушила Будапештский меморандум. Подчеркнем, что на момент подписания Меморандума 5 декабря 1994 г. суверенитет Украины не распространялся на Крым и Севастополь. Согласно ст. 1 Конституции Республики Крым от 6 мая 1992 г.[7], Республика Крым является правовым, демократическим государством и осуществляет суверенные права и всю полноту власти на своей территории. Ст. 7 этой же Конституции предусматривает, что территория Республики Крым является неприкосновенной и не может быть изменена без ее согласия, а особый статус г. Севастополь как неотъемлемой части Крыма определяется соответствующими законодательными актами Республики и не может быть изменен без согласия его граждан. В ст. 111 Конституции Крыма 1992 г. было чётко прописано, что к полномочиям, составляющим исключительную компетенцию Верховного Совета, относятся принятие Конституции, конституционных и иных законов Республики, внесение в них изменений и дополнений. Отсюда, крымскую Конституцию 1992 г. мог отменить только республиканский парламент отдельным законом.

Однако 17 марта 1995 г. президент Украины Л. Кучма в одностороннем порядке силовым путём ликвидировал Конституцию Крыма 1992 г.[8] и отстранил от власти всенародно избранного президента Крыма Ю. Мешкова. Эти действия режима Л. Кучмы нужно квалифицировать как государственный переворот, в результате которого произошла аннексия полуострова. При этом Украина, вопреки взятым на себя международным обязательствам, не проводила никакие консультации по этому поводу, что было предусмотрено в Меморандуме. ГД РФ в ответ на неправовые решения официального Киева оказала прямую поддержку Республике Крым. 17 мая 1995 г. ГД РФ приняла постановление[9], в котором руководству Украины было предложено обеспечить населению Республики Крым право на свободное волеизъявление по отношению к Конституции Крыма. Однако официальный Киев проигнорировал справедливые инициативы России.

При этом Российский парламент не только не ратифицировал, но и не рассматривал Меморандум, не считая его международным договором, обязательным к исполнению. Дело в том, что согласно Конституции РФ от 1993 г.[10] (пункт 4 статьи 15, пункт «б» статьи 86, пункт «г» статьи 106 Конституции РФ от 1993 г.), а также федеральному закону о ратификации[11]: «Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации... г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности». Международно-правовые акты могут быть инкорпорированы в правовую систему России только после их ратификации, одобрения. В Киеве забывают, что Будапештский меморандум был жестом доброй воли, а не обязательным документом.

Россия не стала настаивать на доработке документа из рамочной формы «договора о намерениях» в международный правовой акт, обязательный для исполнения, еще и потому, что ей была невыгодна форма украинского ядерного разоружения. Действительно, на тот момент 46 украинских ракет были нацелены на США, поэтому Украине нужно было либо разоружаться, либо возвращаться под влияние России, которая включила бы украинскую военную группировку в свою[12]. Россия могла бы сократить определенный объем ядерного оружия на территории Украины в обмен на сокращение такого же объема в США. Но США этого не предложили, а Украина предпочла разоружение в обмен на его финансирование американцами. Однако финансирования не хватило, и надежды украинских руководителей на крупную «материальную помощь» не оправдались.

Россия также понесла издержки, поскольку не смогла воспользоваться возможностью сократить лимит США на ракеты, то есть из-за позиции украинского руководства Россия понесла геополитические потери. Таким образом, получается, что только одна Российская Федерация выполняла условия Меморандума.

Позже киевское правительство, пришедшее к власти в результате вооруженного антиконституционного переворота, своей политикой, прежде всего по отношению к национальным меньшинствам (в нарушение принципов Заключительного Акта ОБСЕ), по существу само раскололо страну – именно государственный переворот подорвал суверенитет Украины. Объявив о своей независимости, Республика Крым по итогам референдума вошла в состав Российской Федерации. Украина потеряла часть своей территории, однако территориальная целостность подразумевает воздержание внешних акторов от угрозы силой или ее применения – то есть «извне».

Отметим, Россия в Будапеште не принимала обязательство принуждать части Украины оставаться в ее составе против воли их населения. Этим обстоятельством, а также угрозой военной агрессии со стороны Украины, и обусловлено признание Россией Луганской и Донецкой республик.

В Уставе ООН[13] прописано как право народов на самоопределение, так и уважение суверенитета. Что важнее? Представляется, приоритет зависит от того, что именно может обеспечить большую безопасность для проживающих там народов. Если ситуация в стране стабильна, внутриполитическая жизнь находится в конституционном поле, то, конечно, - суверенитет. На Украине же власть неконституционным путем захватили радикально настроенные националисты. Первым делом они призвали приравнять употребление русского языка к уголовному преступлению и направили для подавления недовольных «поезда дружбы» - в случае с Крымом, и регулярной армии - в случае с юго-восточными областями. А в таких обстоятельствах должен главенствовать принцип самоопределения.

Если уж говорить о гарантиях суверенитета, то логичнее было бы ссылаться на Российско-украинский договор о дружбе и сотрудничестве от 1997 г. (далее - ДОД)[14], в котором содержались статьи о нерушимости границ. Но при этом следует учесть, что наравне с этим были и другие статьи, а именно:

Ст. 6 гласит о том, что стороны воздерживаются от действий друг против друга, обязуются не заключать договоры против другой стороны. Главное – ни одна из сторон не допустит использования своей территории в ущерб безопасности другой Стороны.

Статья 11. постулирует, что каждая сторона принимает меры, включая законодательные, против любых действий, основанных на национальной, расовой, этнической или религиозной нетерпимости.

Статья 12. Предусматривает обязательство сторон обеспечивать защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории, гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки их воле.

Все три вышеприведенные основополагающие статьи ДОД украинская сторона грубо нарушила на следующий же день после вооруженного переворота, отменив закон о языке национальных меньшинств[15], из чего следовало, что и российская сторона могла не придерживаться положений ДОД.

К нарушению ДОД Украину активно подталкивали в рамках «Восточного партнерства», принуждая руководство страны подписать Соглашение об ассоциации с ЕС (далее — СА) и отвергая, с порога, идею провести трехсторонние консультации ЕС-Украина-Россия, которые предлагала Россия. СА предполагало, что Украина должна перейти на европейские технические регламенты и снизить таможенные тарифы, исключить прежнюю кооперацию с Россией и присоединение Украины к Таможенному Союзу. Тем самым Украина нарушила статьи 13, 14 и 15 ДОД, которые предусматривали следующие обязательства сторон: воздерживаться от действий, могущих нанести экономический ущерб друг другу; согласовывать стратегии углубления экономической интеграции; стремиться к согласованию своей финансовой, денежно-кредитной, бюджетной, валютной, инвестиционной, ценовой, налоговой, торгово-экономической, а также таможенной политики, содействовать прямым экономическим и торговым отношениям на всех уровнях, специализации и кооперации технологически связанных производств; способствовать производственной и научно-технической кооперации при разработке и производстве современной наукоемкой продукции, включая продукцию для нужд обороны. Что было дальше, повторять смысла не имеет, это известно.

Если НАТО декларирует, что обеспечивает и будет обеспечивать безопасность блока таким образом, каким посчитает нужным, то и Россия вправе действовать таким же образом.

Коллективный Запад декларирует, что каждая страна имеет право выбирать, в какую организацию ей вступать, без всяких «но». Точно так же каждая организация имеет право решать, принимать ли ей в свои ряды нового члена. Бюрократическая надстройка ЕС утверждает, что Евросоюз принял в свои ряды страны Восточной Европы, «потому что они этого хотели». Однако политика ЕС в этом отношении весьма избирательна. Страны Восточной Европы были допущены в ЕС, хотя практически ни одна из них не соответствовала критериям членства («Копенгагенские критерии»). Между тем, Турцию (и не только ее) томят в кандидатах годами, «хотя она этого хочет» или хотела до недавнего времени. Так что в ЕС принимают не те страны, «которые хотят», а те, кого ЕС хочет принять, используя при этом для принуждения к взаимности самые грязные технологии, включая вооруженные антиконституционные перевороты.

Возвращаясь к Будапештскому меморандуму, следует напомнить слова бывшего украинского президента Л. Кравчука о том, что Запад боялся потерять контроль над ядерным оружием, и Украине пришлось ликвидировать свой ядерный потенциал под угрозой санкций со стороны США: «Нас поставили прямо перед выбором - или мы складываем ядерное оружие, или на нас окажут экономическое давление, в том числе и применят санкции». Заслуживает внимания также его реплика, что он рад отсутствию у Украины ядерного оружия, поскольку иначе она бы была похожа на «обезьяну с гранатой»[16].

При этом сейчас реакция официальных лиц США на угрозы украинского президента на этот раз была более чем индифферентна, мол, сами не будем предоставлять ядерное оружие Украине, а там как получится. Все дело в том, что в начале 1990-х гг. под вопросом оказалась безопасность США, а теперь России. Так что, как говорится, ничего личного - свою безопасность Россия теперь и защищает.

 

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

 


[15] 23 февраля 2014 года, сразу после государственного переворота в стране, Верховная рада Украины проголосовала за отмену закона "Об основах государственной языковой политики", который действовал с 10 августа 2012 года. Документ предоставлял русскому языку и языкам нацменьшинств статус региональных в тех местностях, где они являются родными как минимум для 10% населения. 

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs

Версия для печати