Преодолевая неуверенность. О новой Концепции внешней политики России

1 декабря 2016 года, на исходе пятого года третьей (по общему счету) каденции своего президентства, Владимир Путин подписал новую Концепцию внешней политики Российской Федерации, в которой утверждается конституционный статус внешней политики государства.

За последние 25 лет, то есть за период от возникновения в декабре 1991 года на международной арене нового суверенного государственного субъекта и до сегодняшнего дня, это уже пятый документ высшего руководства России, излагающий взгляды на базовые принципы, приоритетные направления, цели и задачи внешней политики РФ. Но если подойти к этому событию не с формальной, а практической (деловой) точки зрения, то на самом деле это, по сути, первый документ такого масштаба и такого рода, поскольку он радикально отличается от предыдущих. Объясняется эта первичность (приоритетность) тем, что когда
12 июня 1990 года на географической территории РСФСР (то есть собственно исторической территории России) образовался новый субъект международных отношений, то руководство этого субъекта в лице Бориса Ельцина и его окружения не имело никакого представления о том, какую экономическую и политическую модель государственного устройства оно собирается предложить
145 млн. граждан РСФСР. Более или менее ясным было только то, что эта модель не будет повторением партийного большевистского госплановского государства. Не было ясности относительно внешнеполитической концепции. Поэтому первые десять лет были потрачены на поиски искомого. Почти вслепую.

Канву этих поисков суммарно точно охарактеризовал еще в апреле 2000 года Совет по внешней и оборонной политике в своем документе, озаглавленном как «Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000». При всем при том, что члены этой общественной организации с самого своего возникновения в 1992 году придерживались либеральной, то есть, условно говоря, прозападной, проамериканской, концепции внешней политики России, в январе 2000 года они взяли несколько иной крен и достаточно трезво оценили пройденный Россией во внешней политике путь с момента возникновения нового государства.

«На протяжении столетия - читаем в этом весьма любопытном документе, претендовавшем на характер наставления новому президенту РФ, - Россия использовала несколько моделей поведения на внешней арене - имперскую, имперско-коммунистическую, «добровольной зависимости» от Запада (при А.Козыреве) и, условно говоря, модель «альтернативности». Последняя была связана с именем Е.М.Примакова и отражала стремление сохранить российские позиции, престиж, моральный авторитет, выступая умеренной альтернативой Соединенным Штатам и западному альянсу по ключевым международным вопросам... Модель поведения по крупным вопросам была почти неизменной. Россия вначале не соглашалась, затем прибегала к жесткой риторике, потом все же соглашалась, выторговывая себе по большей части косметические уступки. Однако если до нападения на Югославию Россия еще могла претендовать на наличие некоторой внешнеполитической концепции, то после разрешения этого кризиса, практически целиком по западной схеме, концепция «альтернативности» фактически рухнула»¹.

Следует отметить, что известная неуверенность в выборе своего внешнего пути, определения своего места в мире продолжалась и после 31 декабря 1999 года, когда Борис Ельцин волевым порядком передал свои полномочия Владимиру Путину (трасса этих поисков будет кратко прослежена ниже). Но, как говорят в народе, сколько веревочке ни виться, а концу быть. 1 декабря 2016 года в принципиальном плане эти поиски закончились. С публикацией новой Концепции внешней политики процесс завершен. Стране и миру продемонстрирован абсолютно новый подход к оценке положения России в мире, что проявилось даже в определении места РФ в международной плоскости. Наша страна, похоже, нашла наконец достойное место в мире. В Концепции-2016 зафиксировано, что Российская Федерация является одним из влиятельных центров современного мира. И - точка. Иными словами, громко и вслух заявлено, что Россия никому не навязывает своего видения мира, но и не собирается никому заглядывать в глаза с вопросом: правильно ли мы идем?

Невозможно не заметить и то, что новая концепция выстроена с учетом всех последних изменений наших взаимоотношений с Западом, и прежде всего с Соединенными Штатами Америки. В ее преамбуле жестко подчеркнуто: текст этого основополагающего документа опирается не только на правовую основу Конституции Российской Федерации, но в числе прочего на Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации». Для тех, кто, может быть, подзабыл историю этого указа, напомню: 7 мая 2012 года состоялась инаугурация третьей президентской каденции Владимира Путина, фактическое его возвращение в большую политику, вызвавшее истерическую реакцию правящего политического класса в США, который с 1945 года, без всякого перерыва на обед, пребывал в уверенности, что именно он-то, а никто другой, и тем паче русские, призван править всеми в этом мире. Не только в мире, но и в России никто поначалу не обратил внимание на то, что 7 мая 2012 года именно этим указом Владимир Путин подвел итог всему прежнему внешнеполитическому курсу новой России и заявил о новой его эпохе. Стоит внимательно посмотреть, что же такого нового написано в этой новой концепции. Но сначала - о том, что было до того.

Прежде чем характеризовать Концепцию-2016, есть необходимость хотя бы кратко напомнить историю предыдущих четырех документов в этом общем ряду.

Как уже отмечалось, первой была так называемая «козыревская» Концепция внешней политики, называемая в прессе по имени первого министра иностранных дел РФ Андрея Козырева, которую первый Президент РФ Борис Ельцин утвердил 23 апреля 1993 года, через два с половиной года после своего вступления в должность главы государства.

Нельзя не отметить, что ни А.Козырев, ни сам Б.Ельцин еще не решились назвать документ 1993 года концепцией, скромно озаглавив его всего лишь как: «Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации». Ключевая фраза этого документа гласила: «Жизненно необходимо, чтобы внешнеполитическая ориентация России исходила не из идеологических установок или потребностей партии, а из фундаментальных общенациональных интересов». Между тем расшифровки этих последних слов фразы документ дать не смог, ограничившись общими рассуждениями о том, что необходимо «обеспечить за Россией роль в мировом балансе влияния, в многосторонних процессах по регулированию мирового хозяйства и международных отношений, соответствующих статусу великой державы».

Но зато через весь текст документа красной нитью проходила мысль о том, что новая Россия полностью порывает с советским наследием во внешней политике.

На деле же после прочтения данного документа не покидало ощущение, что это был всего лишь плохой перепев горбачевской идеи о так называемом «новом мышлении для всего мира», только переиначенной на конкретный, российский лад. М.Горбачев еще с середины 1980-х годов, движимый благими намерениями, провозгласил курс «нового мышления» во внутренней и внешней политике, наметив тренд безидеологического сближения СССР с Западом, но при этом не потрудился даже задуматься над тем, что из себя представляет в концептуальном плане содержание национально-государственных интересов СССР при таком подходе.

Если говорить конкретнее, то 9 июня 1989 года Горбачев в ранге Председателя Верховного Совета СССР выступил на Съезде народных депутатов СССР с докладом о внешней политике СССР. Безоговорочно поддержав «новое мышление» Генерального секретаря ЦК КПСС, съезд принял постановление под названием «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР». В ключевой фразе этого документа говорилось о необходимости «дальнейшего улучшения советско-американских отношений» и немножко о том, что нужно развивать дружественные отношения с Индией и контакты со странами Латинской Америки и Африки. Никакими концептуальными подходами ни доклад, ни постановление не грешили.

Через четыре года после этого, 23 апреля 1993 года, когда о Советском Союзе и Горбачеве стали понемногу забывать, Андрей Козырев и положил перед Президентом РФ документ под названием «Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации», где новое государство по-прежнему квалифицировалось как «великая держава», а главной задачей ставилось налаживание устойчивых позитивных отношений с Западом и со странами ближнего зарубежья. О взаимоотношениях с Западом говорилось в целом в мажорных тонах, как о партнерских отношениях.

Прошло семь лет, ушел со своей должности Андрей Козырев, Борис Ельцин волевым образом передал свои полномочия новому главе государства, а народ российский в марте 2000 года этот выбор абсолютным большинством голосов утвердил. А вслед за этим, почти сразу, 28 июня 2000 года, у новой России появился основополагающий документ по внешней политике - «Концепция внешней политики Российской Федерации».

Первое, что в этом документе бросалось в глаза, так это констатация того факта, что планы по установлению равноправных, партнерских отношений России с Западом, зафиксированные в Концепции 1993 года, «не оправдались». В связи с этим одной из основных угроз для страны в документе была обозначена «тенденция к созданию однополярной структуры мира при экономическом и силовом доминировании США». А первостепенной задачей называлось «укрепление союза России и Белоруссии». О странах ближнего зарубежья говорилось как-то вскользь. К числу приоритетов во внешней политике относилось «развитие дружбы с Китаем и Индией». В целом создавалось впечатление, что новый глава государства хотел предупредить народ, что надежды на то, что «Запад нам поможет» свой позитивный потенциал исчерпали и рассчитывать во внешней политике следует только на свои собственные силы. Запад - в лице прежде всего США - не замедлил подтвердить правоту российского лидера: приступил к расширению НАТО к границам России.

К концу второй президентской каденции Владимир Путин
10 февраля 2007 года в своей речи на 43-й ежегодной Конференции по вопросам политики безопасности в Мюнхене предупредил Запад, и прежде всего Вашингтон, что во внешней политике почти 20-летняя полоса сервильности Москвы во взаимоотношениях с Западом заканчивается. Закончилась. Российский лидер констатировал в Мюнхене, что «предлагавшийся после холодной войны однополярный мир не состоялся», «односторонние, нелегитимные часто действия не решили ни одной проблемы», в этих условиях «никто уже не может чувствовать себя в безопасности». И подытожил: «Ясно, что в этих условиях мы вынуждены задуматься об обеспечении собственной безопасности».

Представители американского истеблишмента на эту речь отреагировали немедленно, назвав ее «провокационной», а министр иностранных дел Швеции Карл Бильдт призвал отнестись к словам Путина всерьез, так как не было никаких сомнений в том, что «в ближайшие четыре-пять лет Россия пойдет еще дальше в этом направлении».

Но в марте 2008 года Президентом РФ избирается Д.Медведев и уже через три месяца, 12 июля 2008 года, утверждает новую Концепцию внешней политики Российской Федерации. И хотя Медведев отметил, что речь идет всего лишь о «новой редакции» Концепции 2000 года, дополнении и развитии последней, однако на деле изменения были внесены значительные. Фактически этот вариант концепции существенно изменял путинский подход и, скорее, напоминал собой «козыревскую внешнюю политику»: из текста прежней концепции Медведев убрал слово «великая» по отношению к России, скромно назвал РФ «крупнейшей евразийской державой» и отметил, что «Россия последовательно выступает за достижение новых договоренностей с Соединенными Штатами… укрепление мер доверия» и т. д.

По всей видимости, Путин с таким подходом не был согласен, и потому, выиграв в 2012 году президентские выборы в России, он уже в день своей инаугурации, 7 мая 2012 года, подписал указ о разработке новой внешнеполитической концепции РФ, а 12 февраля 2013 года подписал новый документ под названием «Концепция внешней политики Российской Федерации».

От медведевско-козыревской терминологии Путин в этом документе ушел почти полностью, но до концептуального решения проблемы внешней политики России все же не дошел. Анализируя этот документ, российские эксперты сразу же отметили, что Концепция-2013 обходит стороной разъяснение конституционного статуса внешней политики РФ.

Основной акцент в документе сделан на, так сказать, бухгалтерском обзоре «глобальных процессов в первом десятилетии XXI века» и «переосмыслении приоритетов внешней политики России» в связи с этим. Фактически ни о каком кардинально новом, системном и концептуальном подходе к разработке концепции речь все еще не шла и в этом документе. По всей видимости, именно поэтому весной 2016 года Владимир Путин поручил С.Лаврову начать разработку новой Концепции внешней политики РФ.

По ходу выполнения этого поручения Президента РФ Сергей Лавров в марте прошлого года, выступая перед аудиторией Совета по внешней и оборонной политике, обрисовал историческую перспективу внешней политики РФ, идеи которой позднее вошли в текст Концепции-2016. Главное, на что обратил внимание министр иностранных дел РФ, так это на то, что за прошедшие четверть века с момента распада Советского Союза произошло не только восстановление роли России как самостоятельного игрока на внешней арене, но и на то, что произошло относительное сокращение влияния так называемого исторического Запада, который на протяжении практически пяти веков привык видеть себя в роли вершителя судеб человечества. В этих условиях, отметил он, в вопросе формирования контуров мироустройства XXI века долгосрочный успех любой внешней политики любого крупного государства заключается не столько в достижении партнерских отношений одних государств с другими, сколько в движении к партнерству цивилизаций, опирающихся на уважительное взаимодействие различных культур и религий.

Однако концептуальный подход к определению внешнеполитической линии российского правительства (как минимум) на 2018-2020 годы невозможен, если хотя бы пунктиром не отметить наиболее вероятное развитие внутриполитической системы общества.

Читая текст этого документа, не представляет большого труда обнаружить, что руководство страны, определяя линию поведения РФ на международной арене, исходит из того, что видит перед собой не мобилизационную модель развития экономики, а либерально-государственную модель социального, политического и экономического развития общества. Сказано об этом довольно скупо (что, в общем-то, и понятно: ведь речь идет о внешней политике государства, а не о политико-экономическом режиме), но в достаточной степени четко. Уже в пункте третьем первого раздела концепции подчеркивается, что наряду с «обеспечением национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов РФ внешнеполитическая деятельность государства направлена на выполнение следующих основных задач:

а) обеспечение безопасности страны, ее суверенитета и территориальной целостности, укрепление правового государства и демократических институтов (курсив наш. - В.К.);

б) создание благоприятных внешних условий для устойчивого роста и повышения конкурентоспособности экономики России, ее технологического обновления, повышения уровня и качества жизни населения».

И далее концепция напоминает, что Россия, приверженная универсальным демократическим ценностям, включая обеспечение прав и свобод человека во всем мире путем конструктивного равноправного международного диалога с учетом национальных, культурных и исторических особенностей и ценностей каждого государства, стремится способствовать привлечению к решению задач в данной сфере российские институты гражданского общества.

Разумеется, не факт, что эта концепция станет последней в истории новой России или что она просуществует дольше, чем предыдущие четыре (слишком уж быстро и радикально ныне меняется мир, и победы России в Сирии и Дональда Трампа в США чего стоят). Нельзя не отметить и то, что указ об утверждении Концепции-2016 В.Путин подписал 30 ноября, то есть ее текст был, по-видимому, уже сверстан, когда 8 ноября в США произошли выборы президента и стало ясно, что с приходом на эту должность Дональда Трампа во внешней политике США что-то может измениться, в том числе и взаимоотношения РФ и США.

Понятно, что текст этого документа готовился в основном в условиях резкого обострения отношений между Вашингтоном и Москвой по поводу событий в Сирии и, по мнению американских и российских экспертов-международников, дело разворачивалось таким образом, что могло дойти и до военного столкновения на сирийской земле.

Сейчас международная ситуация может подвергнуться заметным изменениям, и это обстоятельство, по-видимому, потребует каких-то корректив в поведении Москвы. Но, думается, вряд ли речь пойдет о коррективах кардинального характера. Обжегшись за прошедшие 25 лет на молоке, русские уже научились дуть на воду и в своей внешней политике заложили те моменты, о которых в вышеприведенной речи в марте 2016 года говорил министр иностранных дел России Сергей Лавров.

 ¹Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000 / Совет по внешней и оборонной политике. М.: Вагриус, 2000. С. 60-61.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs