Франция: от пенсионной реформы к кризису Пятой республики?

2023 год начался во Франции с обсуждения пенсионной реформы, ожидаемо вызвавшей масштабные протестные акции по всей стране. После безуспешных попыток заручиться поддержкой Национального собрания, нижней палаты Парламента Франции, премьер-министр Франции Элизабет Борн при поддержке Президента Э.Макрона решила применить статью 49.3 Конституции Франции и принять Закон о пенсионной реформе без одобрения Парламента.

Безысходная реформа

Необходимость изменения пенсионной системы давно очевидна и для большинства экспертов, и для граждан страны. Французское население стареет. В 2020 году люди старше 65 лет представляли 20,5% населения страны, в 2019 году - 20,1%, в 2018 году - 19,7%. За 20 последних лет этот показатель увеличился на 4,7%¹. Процесс особенно ускорился после 2011 года, когда пенсионного возраста достигло поколение послевоенного бэби-бума. Количество людей молодого и среднего возраста, наоборот, сокращается. За 20 лет процент людей в возрасте от 20 до 59 лет по отношению ко всему населению страны сократился на 4,4%².

Падают и показатели рождаемости. В 2020 году во Франции родилось на 13 тыс. детей меньше, чем в 2019 году и на 7,9 тыс. детей меньше, чем в 2014 году³. Не меняют ситуацию и миграционные потоки. Общее состояние французской экономики и рост социальной напряженности не способствуют значительному увеличению количества мигрантов в стране в ближайшие годы, а средний возраст тех, кто уже приехал во Францию, - 35 лет⁴, то есть большая часть из них уже создала семьи.

Важно и то, что за последние годы значительно увеличилась ожидаемая продолжительность жизни, которая сегодня составляет 79,3 лет среди мужчин и 85,2 года среди женщин⁵. Лица старше 75 лет составляют около 10% от всего французского населения, что на 2,4% больше, чем в 2000 году. Более того, среди всех стран Европейского союза во Франции работают меньше всего (в среднем 1680 часов в год, что на 14% меньше, чем в 2000 г.).

Все вышеперечисленное подчеркивает, что поддержание пенсионной системы (не говоря о ее развитии) лежит тяжелым бременем на французской экономике. Каждый год из французского бюджета тратится примерно 320 млрд евро на выплату пенсий, что составляет около 15% ВВП страны. Более высокие цифры (в процентном отношении к ВВП) в ЕС только у Италии и Греции.

Национальный институт статистики и экономических исследований Франции еще в 2016 году опубликовал большой демографический отчет, из которого следовало, что сохранение текущих тенденций неизменно повлечет за собой необходимость серьезных структурных изменений в экономике⁶. Неслучайно, в президентской программе Макрона еще в 2017 году были прописаны пенсионная реформа (правда, на тот момент будущий президент обещал обойтись без повышения пенсионного возраста) и комплексное изменение трудового законодательства.

Повышение пенсионного возраста

Что касается возраста выхода на пенсию, ключевого вопроса для любой пенсионной системы, то в ходе большой пресс-конференции 25 апреля 2019 года Президент Макрон сказал следующее: «Есть пресловутый сюжет пенсионного возраста. Сейчас это 62 года, надо ли повышать? Я так не думаю по двум причинам. Первая состоит в том… что я сам обещал этого не делать. Было бы правильно в таком важном вопросе делать то, что обещал. Почему? Потому что мы оставляем возраст в 62 года для того, чтобы провести гораздо более широкую и глубокую реформу, которая заключается в создании этой новой системы баллов и даст уверенность, позволит исправить несправедливые аспекты сегодняшней системы, такие как специальные режимы, особые преимущества той или иной категории населения, которые иногда очень дороги и которые сегодня, в тех случаях когда это не оправдано, представляют собой настоящее неравенство. И это гораздо глубже, амбициознее и не должно быть скомпрометировано изменением возраста выхода на пенсию»⁷.

Вторая причина, о которой сказал президент, касалась высокой безработицы: «Пока мы не решим проблему безработицы в нашей стране, было бы лицемерно повышать пенсионный возраст… сначала нужно выиграть эту битву, а уже потом сказать людям: «Мои дорогие друзья, работайте дольше». В 2019 году уровень безработицы составлял во Франции 8,1%. К концу 2022 года он незначительно снизился до 7,2%, что вряд ли позволяло говорить о решении проблемы. Тем не менее уже в ходе президентской кампании 2022 года Макрон объявил о необходимости постепенного повышения пенсионного возраста до 65 лет к 2031 году, а в представленном французским правительством в январе 2023 года проекте пенсионной реформы было прописано повышение пенсионного возраста до 64 лет к 2030 году.

Суть реформы

Основной смысл реформы заключается в унификации системы. До этого во Франции существовало 37 пенсионных режимов для разных профессий и категорий населения, система была очень сложна для понимания. Отныне сотрудники общественного транспорта (включая железнодорожников), работники электроэнергетики и газовой промышленности, Банка Франции, нотариальных контор и т. д. будут приравнены к общему пенсионному режиму. По мнению авторов реформы, прежний специальный режим для многих категорий воспринимался французами «как несправедливый»⁸ и не соответствовал тем изменениям, которые произошли в этих профессиях за последние годы.

Действительно, привилегии для отдельных категорий населения, особенно сотрудников общественного транспорта, давно стали предметом споров в обществе. Однако они шли в основном среди представителей частных секторов экономики, в то время как бюджетная сфера всегда защищала свои привилегии. Именно бюджетники наиболее активно участвовали в протестных акциях, что сильно затрудняло любую попытку реформирования сложившейся системы.

По первоначальному плану реформу собирались проводить в 2020 году, однако из-за эпидемии коронавируса она была отложена на второй президентский срок Макрона. Такое решение казалось правильным. Считалось, что на втором сроке провести реформу будет гораздо проще, поскольку на президента не будет давить перспектива следующих выборов. Однако ситуация начала развиваться по непредвиденному сценарию.

Главной проблемой для Макрона стали неудачные результаты парламентских выборов в июне 2022 года. В отличие от 2017 года, когда возглавляемая Э.Макроном «Республика на марше» получила 314 мест и абсолютное большинство в Национальном собрании, на этот раз ведомая действующим президентом коалиция «Вместе» получила всего 250 мест, не добившись абсолютного большинства (всего в нижней палате французского Парламента 577 мест).

Итоги выборов оказались неожиданными и нехарактерными для французской политической системы. В 2001 году усилиями Лионеля Жоспена, занимавшего тогда пост председателя правительства, во Франции был изменен политический календарь. Парламентские выборы отныне проводились почти сразу (через полтора месяца) после президентских. Целью реформы было стремление избежать очередного «сосуществования»⁹ (ситуация, когда президент и председатель правительства представляют противоположные политические силы), которое к тому моменту в истории Пятой республики случалось трижды, и каждый раз приводило к заметному осложнению в функционировании государственного механизма. Предполагалось, что проведение парламентских выборов сразу после президентских должно привести к тому, что избранный президент на волне своей победы легко получит большинство в Парламенте и сможет реализовывать свою программу.

На протяжении 20 лет система функционировала без сбоев. Жак Ширак в 2002 году, Николя Саркози в 2007 году, Франсуа Олланд в 2012 году и сам Э.Макрон в 2017 году получили большинство на парламентских выборах. В 2022 году Макрон, таким образом, стал первым президентом, кому это сделать не удалось.

Результат парламентских выборов парадоксален тем, что Макрон одновременно и главный проигравший, но он же и основной победитель. Несмотря на отсутствие абсолютного большинства, президентская коалиция «Вместе!» с большим отрывом заняла первое место. Их главные преследователи - возглавляемое Жан-Люком Меланшоном объединение «Новый народный экологический и социальный союз» (NUPES) получило 151 место в Парламенте и, соответственно, не могло претендовать на назначение своего лидера премьер-министром страны. Главой правительства в итоге осталась назначенная Макроном еще до парламентских выборов Э.Борн. Однако с точки зрения перспектив для реализации поставленных в президентской программе целей в течение второго срока полученный по итогам выборов результат для Макрона является чувствительным поражением.

Еще одна проблема для правительства заключается в том, что реформа изначально была плохо объяснена. Оппозиции удалось сконцентрировать внимание общества именно на повышении пенсионного возраста и на невыполненном президентском обещании. Отдельные аспекты реформы плохо прописаны. Так, в законопроекте есть важная оговорка про «индекс старшего поколения»: все предприятия, на которых работают более 300 сотрудников, будут обязаны публиковать отчетность о количестве работающих у них лиц предпенсионного возраста.

По версии авторов проекта, это будет способствовать найму на работу людей старшего поколения, что особенно важно в связи с повышением пенсионного возраста. Однако в законопроекте не прописан механизм каких-либо санкций по отношению к предприятиям на тот случай, если в опубликованных отчетах окажется, что таких сотрудников там нет или их очень мало, что фактически нивелирует это положение законопроекта. Схожая история случилась и с повышением минимального размера пенсии до 1,2 тыс. евро в месяц. Изначально планировалось, что это коснется около 2 млн французских пенсионеров, однако прописанные в законопроекте условия снизили эту цифру до нескольких десятков тыс. человек.

Против французского правительства играет и общая экономическая ситуация во Франции. Введение Европейским союзом санкций против России, политически мотивированные ограничения на покупку российских энергоносителей нарушили десятилетиями складывавшийся баланс в экономике европейских стран. В итоге инфляция во Франции по итогам 2022 года составила 6,3% (стоимость продуктов питания выросла на 14,8% за год), а промышленная инфляция - 20,1%. Сегодня эксперты во Франции сходятся во мнении, что главным мотивом к массовым протестам в стране является именно рост цен и падение покупательной способности населения, а пенсионная реформа лишь повод для выражения растущего недовольства.

Таким образом, решение Макрона в 2020 году о переносе пенсионной реформы на второй президентский срок, которое казалось верным и оправданным, в итоге сыграло против него. Ключевую для страны реформу приходится проводить без парламентского большинства и в условиях общей деградации экономической ситуации. Для оппозиции же, наоборот, сложилась благоприятная ситуация. Принятая в обход Парламента и при массовых протестах пенсионная реформа, во-первых, дает возможность оппозиционным силам использовать социальную напряженность в своих внутриполитических целях, а во-вторых, освобождает их, в случае прихода в будущем к власти, от необходимости проведения этой реформы.

Статья 49.3

Статья 49.3 французской Конституции, позволяющая принимать законы в обход парламента, звучит так: «Премьер-министр после обсуждения в Совете министров может поставить перед Национальным собранием вопрос о доверии к Правительству в связи с голосованием по проекту финансового закона или закона о финансировании социального обеспечения. В этом случае проект считается принятым, если в последующие 24 часа не будет внесена и принята в соответствии с условиями, предусмотренными в предыдущем абзаце, резолюция порицания…». Попытка вынести вотум недоверия правительству в итоге провалилась, резолюция порицания от 20 марта 2023 года не добрала девять голосов, и правительство Элизабет Борн устояло.

Само по себе использование статьи 49.3 не является чем-то новым для Пятой республики, в истории которой такое случалось уже сотню раз. Франсуа Фийон или Лионель Жоспен не использовали ее ни разу, а, например, социалист Мишель Рокар, занимавший пост премьер-министра с 1988 до 1991 года, сделал это 28 раз за три года. Однако Мишель Рокар прибегал к статье 49.3 ради расширения гарантий для населения и увеличения социальных расходов французского бюджета, а в 2023 году у Элизабет Борн была противоположная мотивация.

Если бы Макрон и его премьер-министр изначально решили применить статью 49.3 и не пошли бы на парламентские дебаты по пенсионной реформе, то кризис, возможно, не был бы таким глубоким. В итоге же получилось, что после двух месяцев дебатов и поиска компромисса в последний день президент и правительство поменяли свое мнение, и Элизабет Борн, находясь на трибуне избранного народом Национального собрания, фактически, запретила ему голосовать против реформы, против которой высказывается большая часть французов. Оппозиция получила настоящий подарок от власти - расширение спектра кризиса: вместо всеми ожидаемого и неизбежного противостояния по поводу пенсионной реформы возник гораздо более широкий кризис управления, демократии и, в целом, доверия населения к власти и действующим институтам.

Кризис Пятой республики

Постепенно во Франции размываются основы Пятой республики. Традиционное противостояние левых и правых идей, структурировавшее французскую политическую жизнь на протяжении нескольких десятилетий, уходит в прошлое. Еще до первого президентского срока Макрона была заметна радикализация французской политической жизни. Так, например, на праймериз правых и левых в 2016 и 2017 годах победили кандидаты с наиболее радикальной повесткой¹⁰. У Республиканцев это был Франсуа Фийон, предлагавший увеличить продолжительность рабочей недели с 35 до 39 часов без дополнительной платы, расширить полномочия работодателей по увольнению сотрудников, а по вопросам миграционного кризиса, мультикультурализма и обеспечения безопасности и вовсе занимал позицию, близкую к Марин Ле Пен. Что касается Бенуа Амона, победившего в 2017 году на праймериз социалистов, то он предлагал снизить продолжительность рабочей недели с 35 до 32 часов, ввести всеобщий доход для всех французов вне зависимости от наличия у них работы, термин «идентичность» призывал упоминать только во множественном числе, а его комментарий по поводу отсутствия женщин в кафе в пригородах крупных городов - «исторически в кафе в рабочих районах не было женщин»¹¹ - и вовсе вызвал большой скандал. В целом его взгляды были гораздо ближе к радикалу Жан-Люку Меланшону, чем коллегам по Социалистической партии.

Логично, что за радикализацией традиционных политических сил последовала общая поляризация политической системы с резким усилением ее крайне правого и крайне левого флангов. На парламентских выборах 2022 года Жан-Люк Меланшон, лидер Нового народного экологического и социального союза (NUPES), и партия «Национальное объединение» во главе с Марин Ле Пен добились исторических результатов, а Республиканцы и социалисты, наоборот, получили наименьшее за свою историю количество мест в Парламенте.

Для Макрона сложившаяся ситуация представлялась выгодной. Целенаправленное привлечение известных во Франции политических деятелей как правого, так и левого толка к президентскому движению способствовало ослаблению традиционных политических сил. Самый яркий пример - назначение известного «республиканца» Эдуарда Филиппа премьер-министром страны в 2017 году. Как следствие - противостояние Макрона с Марин Ле Пен стало главным на президентских выборах и позволило ему уверенно победить во втором туре и в 2017, и 2022 годах.

Однако общая политическая ситуация в стране деградирует. Вторая и третья политические силы (NUPES и Национальное объединение) выступают за разрушение сложившейся политической системы, а у президентского движения нет большинства в Парламенте для реализации своей программы. Если к этому добавить общий кризис управления, фактически «появление неконтролируемого государства»¹² , что было особенно заметно и во время кризиса желтых жилетов, и в период эпидемии коронавируса, и сегодня в связи с пенсионной реформой, то можно констатировать, что режим Пятой республики, находится в глубоком кризисе.

Фактор Республиканцев

Для нормализации сложившейся ситуации и выхода из внутриполитического кризиса Макрону необходимы союзники в Парламенте. Президент сам об этом сказал в большом интервью 22 марта 2023 года, призвав премьер-министра «расширить большинство настолько, насколько она сможет»¹³. Учитывая, что политика Макрона сейчас имеет скорее правую направленность, а впереди еще сильно критикуемая слева реформа миграционного законодательства, в качестве союзников президентского движения могли бы выступить Республиканцы. По итогам прошедших в 2022 году парламентских выборов они получили всего 62 места (президентскому движению не хватает 39 голосов для большинства в Парламенте).

Первые месяцы работы нового состава Национального собрания показали, что союз возможен. Из первых 121 голосования, которые состоялись в Парламенте, в 74% случаев решения президентской фракции и Республиканцев совпали¹⁴. Сложившуюся ситуацию прокомментировала депутат от партии «Республиканцы» Валери Базен-Мальгра: «Когда Э.Макрон обнародовал свою президентскую программу, он включил в нее три четверти мер, которые предлагала Валери Пекресс [кандидат на президентских выборах от республиканцев]. Поэтому я без колебаний заявляю, что за них надо голосовать, внося необходимые поправки, как мы уже неоднократно и сделали»¹⁵.

Однако при обсуждении пенсионной реформы к полному согласию прийти не удалось, что и стало главной причиной применения статьи 49.3 премьер-министром. Более того, 19 депутатов от Республиканцев голосовали в поддержку резолюции порицания, несмотря на то что лидер партии Эрик Сьотти однозначно высказался в поддержку правительства. Поддержавшие резолюцию порицания депутаты в основном представляют регионы, которые наиболее активны в протестных акциях.

Региональный аспект протестов важен и показателен. Например, в Бретани в манифестациях участвуют 3,5% населения, в департаментах Индр и Крёз - 3%, что заметно выше, чем в центральных городах Франции. Для Макрона, имеющего наибольшую поддержку в крупных городах и финансовых центрах страны и, наоборот, испытывающего трудности на периферии, сложившаяся ситуация является настоящим политическим вызовом. И от того, насколько ему и его правительству удастся расширить свое большинство в Парламенте и улучшить позиции на периферии страны, зависит, перерастет ли пенсионный кризис во что-то более широкое или у действующей власти получится его купировать. В любом случае события первых месяцев 2023 года делают более реальной заметную трансформацию политической системы Франции и приход к власти в среднесрочной перспективе представителей сегодняшней оппозиции.

¹Tableaux de l’économie française. Édition 2020 // URL: https://www.insee.fr/fr/statistiques/4277619?sommaire=4318291#:~:text=Au%201er%20janvier%202020,7%20points%20en%20vingt%20ans. (дата обращения: 25.03.2023).

²Ibid.

³Calignon G.De. La fécondité recule en France année après année // Les Echos. 20.01.2021.

⁴Karoui el H. L’Islam, une religion française. Paris, 2018. P. 31.

⁵Hen S.Le. L’espérance de vie en France n’a quasiment pas progressé depuis trois ans, selon une étude // Franceinfo. 22.03.2023 // URL:  https://www.francetvinfo.fr/sante/l-esperance-de-vie-en-france-n-a-quasiment-pas-progresse-depuis-trois-ans-selon-une-etude_5724230.html (дата обращения: 27.03.2023).

⁶Tableaux de l’économie... // URL: https://www.insee.fr/fr/statistiques/4277619?sommaire=4318291#:~:text=Au%201er%20janvier%202020,7%20points%20en%20vingt%20ans. (дата обращения: 25.03.2023).

⁷Macron E. Conférence de presse à l’issue du Grand Débat national. 25.04.2019 // URL: https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/04/25/conference-de-presse-grand-debat-national (дата обращения: 25.03.2023).

⁸Garcin-Berson W., Cohen D. Âge légal, pensions, régimes spéciaux... Ce que contient le projet de réforme des retraites du gouvernement // Le Figaro. 10.02.2023 // URL: https://www.lefigaro.fr/conjoncture/age-legal-pensions-regimes-speciaux-ce-que-contient-le-projet-de-reforme-des-retraites-du-gouvernement-20230110 (дата обращения: 22.03.2023).

⁹Арзаканян М.Ц. Жак Ширак - последний исполин французской политики // Международная жизнь. 2020. №6. С. 84.

¹⁰Осипов Е.А. Праймериз и кризис Пятой республики во Франции // Политика и Общество. 2017. №5. С. 38-45. DOI: 10.7256/2454-0684.2017.5.23071 // URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=23071

¹¹Frison X. Des cafés interdits aux femmes en France ? Benoît Hamon relativise… // Marianne. 18.12.2016 // URL: https://www.marianne.net/politique/des-cafes-interdits-aux-femmes-en-france-benoit-hamon-relativise (дата обращения: 23.03.2023).

¹²Todd E. Où en sont-elles ?: Une esquisse de l’histoire des femmes. Paris, Seuil. 2022. P. 24.

¹³Bourmaud F.-X. Macron charge Borne de bâtir une coalition // Le Figaro. 23.03.2023. P. 2.

¹⁴Bordas W. La droite, grande arbitre des textes au Parlement // Le Figaro. 29.07.2022. P. 3.

¹⁵Ibid.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs