Североатлантический альянс: бремя Трампа

14:16 27.04.2017 Дмитрий Данилов, Профессор МГИМО МИД РФ, заведующий отделом европейской безопасности Института Европы РАН, кандидат экономических наук


Президент США Д.Трамп назвал НАТО устаревшей организацией и требует от европейских союзников большего, «честного» вклада в трансатлантический альянс и евроатлантическую безопасность, в том числе выполнения обязательств по росту военных расходов, по крайней мере до 2% ВВП. В Европе усилились опасения, что это может спровоцировать эрозию американской роли и гарантий, ослабление трансатлантического единства и роли НАТО. Признание Трампом брекзита правильным решением британцев в еще большей степени увеличило сомнения в приверженности новой американской администрации стратегическому альянсу с Европой/ЕС и способности продолжить осуществлять ответственное лидерство в НАТО.

С другой стороны, с уходом Великобритании из ЕС обострился вопрос о европейском лидере, который мог бы обеспечить европейские интересы в отношениях с США, в трансатлантическом альянсе и в рамках сотрудничества НАТО - ЕС. Декларированная Трампом готовность вернуться к сотрудничеству с Россией, несмотря на украинский кризис, поставила под вопрос достигнутые ранее Западом договоренности и принятые решения, ориентированные на сдерживание России. Европа, последовавшая за лидером - США при администрации Б.Обамы в жестком ответе России «за Крым», теперь опасается лишиться этого американского политического стержня в результате обновленной российской повестки администрации Д.Трампа. Несмотря на то, что администрация Трампа подтвердила принципиальную политическую оценку украинского кризиса и «дестабилизирующей» роли России, она одновременно дала понять, что готова на сближение с Россией (и смягчение санкционного давления) в случае двустороннего прогресса в обсуждении вопросов контроля над вооружениями и борьбы с международным терроризмом/ИГИЛ.

Европейцы вынуждены считаться с тем, что «проблема-2%» обозначена как ключевая в трансатлантической повестке Д.Трампа. Именно она является стержневой во всех политико-дипломатических контактах новой американской администрации с европейскими союзниками. Ни один репортаж о европейско-американских контактах, ни одна пресс-конференция не обходят проблему «распределения бремени». Но насколько этот политический ориентир («2%»), о котором европейцы договорились с Вашингтоном задолго до Трампа, достижим? И вообще, будет ли это «трансатлантическим» ориентиром, а тем более приоритетом европейских государств - членов НАТО?

«Распределение бремени»: история вопроса

Тема «распределения бремени» между атлантическими партнерами всегда оставалась в повестке НАТО. Понятно, что эта повестка всегда поддерживалась именно с американской стороны. Во-первых, чтобы добиться от европейцев большей ответственности и вклада в коллективную, но главное - в европейскую оборону и безопасность. Во-вторых, учитывая игру «в одни ворота» (американские гарантии Европе и американский контрольный пакет акций в НАТО), чтобы держать европейцев в тонусе: американское присутствие в Европе имеет свою цену и должно оплачиваться европейскими бонусами в активах США. Первое решение об увеличении военных расходов на 3% ежегодно в реальном исчислении, так и не выполненное европейцами, было принято Североатлантическим советом в 1977 году в качестве «руководящего принципа». Затем ссылка на «3%» время от времени использовалась, чтобы фиксировать европейскую зависимость от США.

«Дефициты текущего платежного баланса и бюджета США в очередной раз вбросили проблему «распределения бремени» в очаг американской политики: многие американцы полагают, что экономические проблемы США вызваны или усилены бременем расходов, взятых на себя Соединенными Штатами для обороны Западной Европы»1. Это цитата одного из аналитических докладов корпорации «РЭНД» (отнюдь не газетной публикации) периода европейской перестройки 1989-1990 годов, когда в июне 1989 года М.Горбачев и Г.Коль подписали Совместное заявление, открывшее путь к объединению Германии и сломавшее биполярную конфронтацию между Западом и Востоком. Но что изменилось с того времени, кроме рейтинга немецкой группы «Скорпионз» с ее песней «Wind of Change»? Если перечитать приведенную цитату с сегодняшних позиций - ничего. Дефициты американского баланса… Экономические проблемы вызваны западноевропейским «бременем» США… Стóит ли «оборона Западной Европы» таких усилий со стороны Америки?..

По существу, трансатлантическая дилемма остается неизменной. Европа опасается ухода Америки - остаться «беззащитной» без американского «зонта». Америка также не может остаться без опоры на союзников и «проиграть» Европу. Россия в этом раскладе для Евро-Атлантики - переменная, которая влияет на глобальные балансы во всех плоскостях и конфигурациях международных отношений.

Но европейские страны и лидеры привыкли к тому, что они могут вполне успешно балансировать на трансатлантическом канате солидарности, опираясь на американские гарантии. Однако обратной ценой стала зависимость от этих гарантий, умноженная на очевидную неспособность европейцев «постоять за себя». В начале 1990-х годов дилемма «бремени» была преобразована в формулу «распределения ответственности», что давало возможность Европе сохранять гарантии американского присутствия после окончания холодной войны, а США - быть главным игроком не только в европейских делах, но и занять место единственной глобальной державы.

До сих пор эта формула работала, хотя выход США и НАТО из Афганистана в 2014 году вновь актуализировал проблему трансатлантического баланса. Бывший генеральный секретарь НАТО А. Фог Расмуссен в преддверии саммита альянса в Уэльсе сосредоточил внимание именно на этой повестке. Он выступил с «двойным» программным посланием к союзникам, убеждая и Европу, и Америку в том, почему им так необходима НАТО. В Вашингтоне, в Брукингском институте, Расмуссен представил тезисы «Почему НАТО имеет значение для Америки», где назвал альянс «великим защитником Америки», но также и «прекрасным вкладом» («NATO is a great deal for America»), когда совместная безопасность не только лучше, но и дешевле. Одновременно Расмуссен настаивал на большем вкладе Европы: «Я первый, кто подчеркивает, что Европа должна делать больше. Я пользуюсь любой возможностью, чтобы указать, что необходимо справедливое распределение затрат и обязанностей»2

«Военная агрессия России в Украине», по формулировке НАТО, дала возможность выстроить новый «постафганский» трансатлантический баланс именно на этой платформе, вновь консолидировать альянс в ответ на «российский вызов». Но «вызов» с течением времени перестает восприниматься как главная угроза не только за океаном, но и в самой Европе, и уж тем более как стратегическая основа атлантического альянса. И вопрос о европейской «невзаимности» в альянсе в условиях дефицита общей повестки в очередной раз обостряется.

«Новое поколение американских политиков и избирателей спрашивает, почему они должны продолжать «субсидировать» безопасность Европы, если сами европейские страны, очевидно, не хотят платить свою долю. Если эта тенденция сохранится, я обеспокоен тем, что она может подорвать поддержку НАТО. И это может поставить под угрозу жизненно важные связи между Европой и Северной Америкой» - еще одна авторитетная оценка на тему «зачем Европа нужна Америке»3. Но только цитата опять-таки принадлежит не Трампу и «новому поколению американских политиков», а тому же генсеку НАТО Расмуссену. Так, еще в 2013 году, до украинского кризиса, он «пророчески» обозначил трансатлантическую повестку нынешнего Президента США Д.Трампа, приход которого в Белый дом теперь считает большим риском для будущего альянса4. Характерно, что Расмуссен обосновывал необходимость больших расходов на оборону относительным отставанием от России, которая, по его свидетельству, повысила оборонный бюджет за пять лет (2009-2013 гг.) на 50%, тогда как страны НАТО снизили их на 20%5. То есть уже тогда Россия рассматривалась как военно-политический соперник, которому необходимо отвечать ростом оборонного потенциала.

Итак, дилемма распределения бремени и ответственности внутри Североатлантического альянса не только не является новой, она изначально определяла его сущностные параметры, постоянно меняющиеся трансатлантические балансы и политику НАТО. Фактически НАТО была создана потому, что Европа не могла самостоятельно обеспечить свою безопасность и оплатить ее соответствующими ресурсами. Именно Америка взяла на себя роль гаранта и, следовательно, лидера евроатлантической безопасности. Политическая роль и самостоятельность Западной Европы всегда ограничивались тем, что она не являлась частью североамериканской обороны - Европа «защищала» США и Канаду у себя дома, но и его главными защитниками оставались американцы. Слом биполярной конфронтации по сути ничего не изменил в этом отношении. Но после террористических атак на США 11 сентября 2001 года их европейские союзники сделали все, чтобы подтвердить свою кредитоспособность, оплатить атлантические счета прямым вкладом в оборону Америки, впервые в истории НАТО инициировав статью 5 о коллективной обороне Вашингтонского договора.

Этот европейский вклад, включая масштабное участие в антитеррористической операции НАТО в Афганистане, стал самым сильным аргументом в поддержании трансатлантического баланса. Однако и уход НАТО из Афганистана неизбежно в очередной раз обострил дилемму (пере)распределения бремени и она была включена в постафганскую политическую повестку альянса и его Уэльского саммита в сентябре 2014 года. Но Вашингтон предпочитал не давить напрямую, а задействовать политико-дипломатические каналы НАТО, чтобы дать европейским союзникам возможность принять «правильное решение» самостоятельно.

Саммит одобрил общие бюджетные ориентиры - все государства в течение десятилетнего периода должны выйти на двухпроцентный уровень военных расходов в ВВП, из которых пятая часть (20%) должна направляться на основные виды оружия и военной техники (ОиВТ). Понятно, что это политическое обязательство, хотя и предполагающее периодическую оценку прогресса, не рассматривалось как программная установка договорившихся глав государств и правительств альянса. Новая повестка безопасности в условиях украинского кризиса требовала от союзников соблюдения этих правил игры, но отнюдь не как отправная точка для определения нового трансатлантического баланса.

Трансатлантические отношения:
от химии к арифметике

Д.Трамп, победивший в президентских выборах в конце 2016 года, решил выстроить свою внешнеполитическую платформу и отношения с европейскими союзниками, кардинально изменив установленные при прежней администрации правила. Впервые в истории НАТО «распределение ответственности» напрямую поставлено в зависимость от того, сколько европейцы платят за солидарную, а по существу европейскую оборону. Тем самым Д.Трамп, используя это как инструмент консолидации позиций новой американской администрации в рамках выстраивания обновленного партнерства с европейцами, обострил весь комплекс проблем, связанных с характером американо-европейских отношений, ролью НАТО, американским «ответственным лидерством», готовностью и способностью союзников поддерживать Америку в ультимативном режиме. Причем, по сути, речь идет совсем не о том, сколько должна платить Европа за общую евро-атлантическую безопасность, а о том, что она должна Соединенным Штатам, а ее «справедливый вклад» в НАТО рассматривается теперь в Вашингтоне как своего рода долг чести и критерий в выстраивании будущих трансатлантических отношений.

В НАТО часто вспоминают аллегорию бывшего генерального секретаря Дж.Робертсона. Он охарактеризовал преобразование формата «19+1» НАТО - Россия в «двадцатку» СРН (Совет Россия - НАТО) как новую химию отношений, а не простое математическое преобразование. Но такая «химия отношений», само собой, характеризует и сложный внутренний процесс политических согласований внутри Североатлантического альянса, где ни одно из важных решений не принимается без предварительных согласований и кулуарной дипломатии. Д.Трамп, претендующий, и вполне справедливо, на позицию куратора и работодателя «химической лаборатории», решил поменять ее программу и бюджетный план. Но «двухпроцентная арифметика» изменяет саму методологию натовской лаборатории, где даже несоблюдение простых санитарных норм может существенно повлиять на химические процессы и реакции.

Европа попала в «капкан Трампа», на этот раз крайне жесткий и установленный демонстративно неполиткорректно. Ей предстоит убедить главного союзника, в лице нежеланного для многих американского президента, в своей лояльности, и не только в готовности, но и способности идти за вожаком. Самому Трампу придется, очевидно, со временем ослабить хватку, чтобы опереться на своих европейских союзников, возможности которых ограничены, но без которых немыслимы глобальная повестка и лидерство США. Трансатлантический баланс, таким образом, будет определяться не столько соотношением американской жесткости и европейской гибкости, сколько способностью и США, и Европы найти совместную платформу будущей солидарности.

Президент Трамп выбрал в новой американской партии с Европой три сильные карты: «распределение бремени», «американские гарантии» и… «российский джокер». Ставки были обозначены предельно ясно: Европа должна Соединенным Штатам («американскому народу», а не Трампу); долг придется отдавать (Вашингтон будет следить); с Москвой надо договариваться (если это пойдет на пользу Америке). Но к какой Европе он апеллирует, с кем планирует договариваться о «2%», если его «справедливое требование» провоцирует политическую фрагментацию и затрудняет выработку общего европейского ответа?

Великобритания уходит из ЕС, но освобождает ли она место европейского лидера и особого партнера США? Если не Лондон, то Берлин - сможет ли Германия (с долей военных расходов 1,2% в ВВП против британских 2,2%) занять лидирующие позиции? Вашингтон дает Германии понять: хотите нашей поддержки вашего лидерства в Европе - платите. Американский министр обороны Дж.Мэттис во время его первой встречи с У. фон дер Ляйен, главой оборонного ведомства ФРГ, поблагодарил ее за лидерство Германии в НАТО и предложил стратегический диалог между двумя странами. Однако Берлин отвечает: наша калькуляция «2%» другая - мы тратим большие средства в ЕС на борьбу с миграционными и другими «неконвенциональными» вызовами безопасности в Европе, поэтому эти «2%» мы не можем тратить только на НАТО6.

Очевидно, европейские союзники Германии в НАТО будут придерживаться именно такой философии, и Трамп должен будет пересмотреть инструментарий своей европейской политики. Но у Германии в Европе есть и оппоненты, которые, в отличие от «старой» Европы, уже продемонстрировали Вашингтону свою партнероспособность, увеличив оборонный вклад в ответ на американскую поддержку их запроса на сдерживание России. Очередной раскол внутри «европейской опоры в НАТО», спровоцированный Вашингтоном, чреват серьезными негативными эффектами: эскалацией кризиса евроинтеграции, потерей опорных точек для будущего трансатлантического баланса, нарастанием в Европе антиамериканских настроений и размыванием европейских основ американского лидерства и глобальной роли.

Совершенно очевидно, что в таком трансатлантическом раскладе для Европы фактически нет места равного партнера. Нет и самостоятельной партии с Москвой. Преимущество России состоит в том, что ей не нужно, в ответ на «вызов Трампа», менять правила игры ни в отношении с американцами, ни с европейцами: нам выставлены «штрафные санкции» за Крым, которые не могут быть приняты. Поэтому российский интерес читается очень ясно: если администрация Д.Трампа не хочет вкладывать средства в необоснованный «балтийский» проект усиления еврообороны (против России и за американский счет); если конфронтация с Россией осложняет достижение Соединенными Штатами своих приоритетных (глобальных) целей; если Москва предлагает деэскалацию и прагматичное сближение; если, в конце концов, ЕС хочет отказаться от жесткого санкционного наследия Клинтон/Обамы - российская сторона была бы готова поддержать соответствующую программу Вашингтона в сфере международной и европейской безопасности.

Две темы уже обозначены с обеих сторон - борьба с международным терроризмом и ИГИЛ и реанимация переговорного процесса в области контроля над вооружениями. В этой связи Москва по-прежнему рассматривает предвыборные лозунги Трампа об «устаревшей» НАТО не как возможность ослабления трансатлантического союза (или США, или ЕС), а как некое «окно возможностей», перспективу нового разворота к сотрудничеству Россия/США/Европа/НАТО в ответ на действительные и усиливающиеся вызовы международной безопасности. Главное - закрыть опасный для Европы «украинский» крен к сдерживанию России, снизить значительно возросшие и совершенно неоправданные взаимные риски, начать движение к нормализации отношений Россия - Запад, в том числе и в направлении урегулирования украинского кризиса на основе Минских соглашений.

Пока политическая динамика превалирует над политическим анализом и планированием, но уже заметна эмансипация Д.Трампа, его способность меняться, гибко реагировать, не сдавая позиций. Центральная установка американской администрации Д.Трампа на европейские «2%» остается основным ориентиром, в том числе в преддверии подготовки к саммиту НАТО в Брюсселе в конце мая. При этом даже его дату Вашингтон не спешит подтвердить, закрепляя за собой позицию трансатлантического дирижера и сохраняя интригу относительно программы, репертуара и жанровых
вариаций. Но насколько проблема «2%» будет сохранять свою приоритетность в трансатлантических отношениях, насколько европейцы готовы откликнуться на призыв Трампа начать отдавать накопленные долги, насколько европейские трудности и дефициты могут повлиять на трансатлантические балансы - это вопросы, ответы на которые требуют более детального рассмотрения европейских обязательств по увеличению оборонных расходов в рамках НАТО.

«2%» Трампа: цена вопроса

Разъяснения Трампа и ключевых членов его администрации, подтвердившие неоспоримую приверженность США трансатлантическому альянсу и НАТО, свидетельствуют о том, что потенциал американского ревизионизма довольно ограничен. Реальных возможностей «отойти» от НАТО у Трампа, по существу, нет, а последствия такого разворота отнюдь не укрепили бы ни его собственные позиции, ни «мощь» США, которую он обещает усилить. Попытка шантажировать европейских союзников, надавив на них с позиций лидера в НАТО, уже оказалась контрпродуктивной.

Во-первых, слишком быстро пришлось отыгрывать назад. Мюнхенская конференция 17-20 февраля 2017 года и визиты министра обороны США Джеймса Мэттиса 15 февраля и вице-президента Майка Пенса 20 февраля в Брюссель/ЕС/НАТО были использованы Вашингтоном для ясного подтверждения приверженности общим ценностям и НАТО.

Во-вторых, политический расклад в Европе не дает возможность Германии и Франции, другим их «староевропейским» партнерам, особенно в ситуации нового электорального цикла, уступить необоснованному нажиму Трампа. «Жесткий выбор», который предложил им новый американский президент, вряд ли мог быть сделан в его пользу. В целом мотивы самостоятельности Европы усиливаются и «фактор Трампа» работает в этом же направлении, в том числе и в силу ответных реакций европейского политического класса. Даже усиление популистских и националистических сил в Европе нельзя рассматривать как ресурс Трампа - скорее наоборот, возрастает вектор сопротивления американскому диктату.

В-третьих, по существу, нет и самогó «жесткого выбора», каким он был для Германии и Франции в ситуации американской военной кампании в Ираке в 2003 году или Бухарестского саммита НАТО в 2008-м (по вопросу членства Грузии и Украины), когда они были вынуждены пойти на открытый конфликт с администрацией Дж.Буша-младшего. И «хоровое» подтверждение Трампом, Пенсом, Мэттисом, Тиллерсоном и Келли трансатлантической солидарности и американской ответственности в альянсе еще больше убедили в этом. Йенс Столтенберг, генеральный секретарь НАТО, в комментариях по итогам встречи с М.Пенсом 20 февраля 2017 года четко зафиксировал это «единое и твердое послание» Соединенных Штатов («the same firm message»).

В-четвертых, хотя европейцы не могут напрямую оспаривать послание Трампа о «справедливом перераспределении бремени», многие понимают, что на деле требования Вашингтона довольно несправедливы. Ведь США имеют бóльшую отдачу от военных расходов, прежде всего за счет экспорта. США вкладывают «оборонные» доллары в обеспечение глобальных интересов, усиливают свои глобальные позиции, а Европа не имеет аналогичной возможности и капитализации. Более того, увеличение военных бюджетов может еще более ухудшить ее конкурентные позиции и подорвать «мягкую силу» ЕС. США не адресуют аналогичные требования Канаде, которая не дотягивает до 1% военных расходов (ВР) в ВВП. Причем в 2009-2016 годах военные расходы европейских стран НАТО сократились значительно меньше (на 5,5%), чем в США/США+Канада (на 21%), а в странах восточного фланга, в «южной» Турции и «северной» Норвегии, даже выросли в реальном выражении7.

После февральских «разъяснений» американской политики, европейцам, очевидно, вполне достаточно ответить Трампу политико-дипломатическим согласием на то, что Европа должна взять на себя бóльшую ответственность и согласиться с увеличением вклада в НАТО. Но это и так зафиксировано в качестве общей европейской позиции, в том числе в форме обязательств по военным расходам на саммите в Уэльсе в 2014 году. Для европейцев желательно закрепиться на этой удобной платформе, не отвечать на повышение ставок Трампом, не связывая себя какими-то дополнительными (и обременительными) обязательствами. Генсек альянса Столтенберг, в преддверии встречи Меркель с Трампом 17 марта 2017 года, на вопрос о неспособности ФРГ выйти на двухпроцентный рубеж, дал политкорректный, хотя отнюдь не политконкретный ответ: тема оборонных вкладов будет, конечно, обсуждаться; но «речь идет просто о том, что все мы уже делаем, делаем то, о чем мы все договорились, что должны делать». Но Столтенберг также указывает и на «требование времени», соглашаясь с Вашингтоном: необходимо «обеспечить нашу общую оборону в условиях постоянно изменяющихся угроз и среды, в которой мы живем, и это [увеличение] более важно, чем когда-либо»8.

В то же время Европе есть что возразить на упреки Трампа и отчитаться достигнутыми успехами на Брюссельском саммите в мае. В рамках ранее принятых на себя обязательств европейцы продемонстрировали прогресс в их выполнении в 2016 году. Генсек Столтенберг заявил о переломе тренда к снижению военных бюджетов в 2015 году и о достигнутом реальном росте европейско-канадских расходов на 3,8%, или на 10 млрд. долларов (официальная оценка НАТО в июле 2016 г. равнялась 3%). Ряд стран, и прежде всего с восточного фланга, взяли или почти взяли двухпроцентную планку. В конце концов, европейские обязательства, принятые на саммите в Уэльсе, должны быть выполнены не в десятилетний срок, к 2024 году, то есть срок за пределами нынешних политико-электоральных циклов в Америке и Европе.

Поэтому объективно у Вашингтона и европейцев уже нет повода «ссориться» на майском саммите альянса. Напротив, у них, по существу, уже есть проект общего соглашения: США и администрация Трампа получают «гарантии» и подтверждение увеличения европейского вклада, Европа получает подтверждение американского лидерства и гарантий. К тому же, вполне возможно, ряд европейских стран могут продемонстрировать дополнительные шаги по поддержанию наметившейся позитивной динамики увеличения военных расходов (Румыния в середине февраля уже подтвердила, что возьмет в 2017 г. двухпроцентный рубеж). При этом их новые финансовые ориентиры в дальнейшем вполне могут быть скорректированы с учетом финансово-экономических обстоятельств и политической конъюнктуры.

Поэтому нельзя сказать, что проблема снята полностью. Во время визита в НАТО Майк Пенс уточнил, что те страны, которые выработали план по достижению двухпроцентной планки ВР, должны ускорить его выполнение, а те, у которых такого плана еще нет, должны принять - «сейчас время для действий, а не слов»9. Однако на вопрос о том, что предпримет Вашингтон, если европейцы не «ускорятся», Пенс так и не смог ответить по существу, повторив общие слова, что «терпение американского народа не будет продолжаться вечно». Реакция Столтенберга/НАТО фактически исключает обозначенную коллизию: «Альянс сосредоточен на том, как обеспечить уверенность в том, что нам удается добиться, о чем мы договорились относительно более справедливого распределения бремени и увеличения расходов на оборону, и поэтому я не буду излишне спекулировать на тему «а если нет» - что произойдет, если мы потерпим неудачу»10.

Обозначение Трампом проблемы «невыполнения» Европой обязательств, подтвержденных в рамках НАТО, может стать для него удобным средством давления, чтобы закрепить свое влияние на союзников и лидирующие позиции США в НАТО при установлении новых американо-европейских балансов. М.Пенс подчеркнул 20 февраля 2017 года: «У нас есть президент, который идет вперед, он выражает американское лидерство не только по вопросу финансирования, но и относительно его призыва в прошлом году, что НАТО должна развиваться и... расширить свой тактический арсенал, чтобы включить борьбу с терроризмом в качестве основного фокусного направления». Другим акцентом, подтвердил М.Пенс, будет кибербезопасность: «Мы должны обладать таким же доминированием в цифровом мире, каким обладаем в физическом. И Соединенные Штаты привержены продолжению работы с союзниками по НАТО для достижения этой цели в рамках обеспечения безопасности всех стран нашего альянса»11.

Таким образом, зафиксирована главная американская повестка в НАТО - борьба с международным терроризмом и приоритетность кибербезопасности (а не акцент на сдерживание России), а также то, что США будут отстаивать свое видение будущего НАТО с учетом «лидерства по вопросу финансирования», то есть критерий эффективности НАТО для новой администрации США - способность работать под американским руководством в направлении преодоления террористической угрозы и других стратегических задач, обозначаемых в Вашингтоне. Поэтому финансовая формула Трампа «вы должны платить больше», предложенная европейцам, на деле выглядит несколько иначе - «если вы не согласны с американской повесткой в совместном трансатлантическом предприятии, вам придется самим оплачивать ваши проекты».

В переводе на современный американский это означает: в отношении России мы вместе уже сделали то, что должны были сделать, теперь займемся другим, настоящим делом (и, возможно, опять в сотрудничестве с Москвой). Но эта позиция США в целом не выходит за рамки «варшавского» подхода НАТО к России: сдерживание + диалог (М.Пенс: «Не сомневайтесь, Соединенные Штаты будут и впредь добиваться ответственности России [за ее действия], даже если мы ищем новую общую платформу, которая, как твердо уверен Президент Трамп, может быть найдена»12.

Европейская карта может быть использована инструментально во внутриполитической борьбе в США как Президентом Трампом, так и его противниками и оппонентами. При наихудшем сценарии жесткого противостояния с американским политическим истеблишментом и Конгрессом, при обострении противостояния политических элит, сил и групп интересов в США, у Трампа есть некоторые возможности продемонстрировать Европе американскую жесткость. Например, в зависимости от ситуации - инициация ротации американских контингентов на восточном фланге; торгово-экономические рычаги влияния, включая переговоры по Трансатлантическому торговому и инвестиционному партнерству (ТТИП) и т. д.; или наоборот - усиление американских санкций в отношении России; поставки летальных видов вооружений в Украину. При этом как ни парадоксально, но те же самые инструменты могут использовать в США/Конгрессе и противники Д.Трампа в борьбе с ним.

Европа, если такие рычаги будут задействованы Трампом или его оппонентами, оказывалась бы в проигрыше при любом внутреннем раскладе в США. Однако это дает Европе также шанс на то, чтобы играть роль внешнего стабилизатора в этой игре. Для американских политиков и элит лучше было бы договориться по Европе и евробезопасности, чтобы не расшатывать ситуацию, особенно в условиях, когда приоритеты Соединенных Штатов объективно сосредоточены на другой повестке, где Европа к тому же не имеет стратегической роли, - это прежде всего Китай, а также Сирия/ИГИЛ/Ближний Восток. Но даже осложнение или ухудшение европейских позиций в американском стратегическом раскладе не будет мотивировать Европу существенно увеличивать свой вклад в НАТО, по крайней мере в силу существующих экономических и политических ограничений и напряженностей.

Военные расходы: калькуляция «2/20»

Обязательства по уровням ВР (2/20) были официально утверждены саммитом в Уэльсе в 2014 году. Решено, что те страны, которые уже вышли на двухпроцентный уровень (тогда Британия, Греция и Эстония), будут его поддерживать. Остальные обязуются не снижать военные расходы в реальном выражении и достичь двухпроцентного показателя в течение десятилетия. Латвия, Литва, Польша, Румыния и Турция еще до саммита пообещали соответствующим образом увеличить свои оборонные бюджеты в ближайшей перспективе.

В крайне сложном положении оказалась Великобритания, которая хоть и соответствовала правилу «2%», тем не менее должна была сделать больше в качестве основного союзника США и повести за собой всю европейскую команду НАТО как ее военный лидер. В противном случае Лондон не мог бы рассчитывать на влияние ни в Вашингтоне, ни в Европе. Правительству Д.Кэмерона, которое прежде ориентировалось на сокращение расходов на оборону, пришлось принять крайне сложное решение о дополнительных ассигнованиях, пожертвовав внутриполитическими соображениями ради следования новой стратегической линии США и НАТО. Этот пример показателен для оценки возможностей закрепления в роли европейского «оборонного» лидера Германии, обозначившей это в «Белой книге по обороне и национальной безопасности» (июнь 2016 г.).

На основе решений саммита 2014 года в НАТО проводится ежегодный обзор выполнения принятых политических обязательств относительно военных расходов. Это один из тестов американо-европейских отношений и, что особенно важно, отношений между США и отдельными странами НАТО. Для многих из них выйти на двухпроцентный уровень крайне сложно (если вообще возможно), но и не двигаться в этом направлении весьма проблематично с точки зрения отношений с партнерами.

На сегодняшний день ситуация в сфере уровней военных расходов стран НАТО выглядит следующим образом13:

- решение 2006 года о двухпроцентном уровне ВР в ВВП в следующем, докризисном 2007 году выполняли наряду с США (как и в предыдущие годы): Великобритания (2,3%), Франция (2,4%), Турция и Греция (по 2,8%), Болгария (2,3%), и приближались Польша и Румыния (1,9%);

- с 2009 года (после кризиса 2008 г.) наблюдалась тенденция снижения совокупных ВР стран НАТО в реальном выражении: с 1,072 млрд. долларов до 890 миллионов - на 17%;

- в 2015 году наметилась тенденция роста военных расходов Европы/Канады: 0,6% в 2015 году и 3% (оценка) в 2016-м. Но в США этот показатель продолжал последовательно сокращаться - с 5,3% в 2009 году до 3,61% в 2016-м*; (*Здесь и далее: в реальном исчислении, в ценах 2010 г.)

- наиболее заметное увеличение доли ВР в ВВП в 2014-2016 годах продемонстрировали: Литва, Латвия (с менее 1% до 1,49% и 1,45% соответственно), а также Эстония, преодолевшая в 2015 году двухпроцентный рубеж (2,16% в 2016 г.);

- последовательно повышают долю ВР в ВВП: Греция - до 2,38% в 2016 году, Норвегия (1,54%), Румыния (1,48%), Португалия (1,36%), Венгрия (1,01%), Люксембург (0,44%);

- последовательно снижались соответствующие показатели Франции - до 1,78% в 2016 году, Турции - 1,56%, Хорватии - 1,23%, Словении - 0,94%, остальные страны в целом поддерживали устойчивые ВР в ВВП (Германия - стабильные 1,19%);

- ряд стран, увеличивших долю ВР в ВВП в 2015 году (после решений Уэльского саммита), несколько сократили ее в 2016 году (Великобритания - 2,2%, Польша - до «необходимых» 2%, Чехия - 1,04%).

Как показывают эти цифры, двухпроцентному критерию пока соответствуют четыре европейские страны: Греция (2,38%), Великобритания (2,21%), Эстония (2,16%), Польша (2,0%), Латвия, Литва и Румыния приблизились к отметке 1,5% - средней для европейского сегмента НАТО. Но девять стран НАТО выделяют на оборонные нужды около 1% ВВП или менее: Канада (0,99%), Венгрия (1,01%), Чехия (1,04%), Словения (0,94%), Испания (0,91%), Бельгия (0,85%), Люксембург (0,44%).

20-процентный порог доли закупок ОиВТ в ВР превышают США (25,03%) и девять европейских стран (в порядке убывания показателя) - Люксембург, Литва, Румыния, Польша, Норвегия, Франция, Турция, Великобритания, Италия. Четыре страны, «перешагнувшие» через этот рубеж в последние два года, продемонстрировали существенный скачок - вдвое от уровня 2013-2014 годов: до 27,65% - в Литве, 26,13% - в Румынии, 25,8% - в Польше, 20,24% - в Италии. (Однако следует иметь в виду, что величина этого показателя может существенно колебаться в зависимости от циклов закупок вооружений, и страны, достигшие 20-процентной доли закупок ОиВТ в ВР вполне могут затем откатиться назад.)

Но только две европейские страны соответствуют уэльским «стандартам» (2/20) - Великобритания и Польша. Эстония, соответствовавшая 20-процентному критерию в 2014 году, снизила этот показатель с 14 до 13,5% в 2015-2016 годах; Греция, напротив, почти вдвое увеличила долю расходов на вооружения - до 14, 91%. Также почти вдвое выросли показатели Латвии - до 17,86%. Наряду с ней к 20-процентному рубежу приблизились Словакия и Канада - 19,2 и 18,6%. А наиболее низкие уровни, для сравнения, у Словении и Бельгии - 1,17 и 2,17%.

Таким образом, лидеры ЕС Германия и Франция «не подчиняются» блоковой дисциплине НАТО. Британские показатели уже не слишком влияют на американо-европейский расклад, и, вероятно, Лондон будет снижать военные расходы, пусть даже до «приличного» двухпроцентного уровня. Если говорить об обновленной европейской «четверке», где военно-политического лидера - Британию заменила Испания, но которая пытается формулировать стратегию развития ЕС на разных скоростях, то ее скорость в оборонной интеграции совсем не высока: вместо 2%, по арифметике Трампа, - от приличных, но падающих показателей Франции (1,78%) до 0,91% в Испании. Тренд к выполнению блоковых обязательств наиболее отчетливо представлен восточными странами - Польша + страны Балтии + Румыния. Но достаточно ли это для европейской опоры НАТО? И кто тогда станет этой опорой?

Цель «2/20»: как выполнять

Цель увеличения вкладов в оборону («2/20») изначально обозначена как общеприемлемая политическая договоренность. Но новые акценты Д.Трампа переводят ее в разряд конкретных обязательств, и администрация США требует их исполнения, причем в ускоренном режиме. Вашингтон не устраивает ситуация, когда многие европейские правительства, прежде всего германское и французское, не хотят, да и не могут, связывать планирование национальных бюджетов с политическими ориентирами, принятыми в НАТО. Сам Трамп хочет увеличить ассигнования на оборону и укрепить американские вооруженные силы, и это «выгодно» отличает его от нерешительных союзников. Он вчетверо увеличил бюджетный запрос на Инициативу по обеспечению безопасности Европы (European Reassurance Initiative), предпринятую администрацией Б.Обамы в 2014 году в ответ на «российскую оккупацию Крыма»: с 800 млн. долларов в 2016 году до 3,4 млрд. долларов в 2017-м14.

Конечно, эти затраты на «мир и безопасность в Европе», по определению Госдепартамента, должны быть поддержаны соответствующими усилиями европейских союзников. Трамп настаивает на конкретном бизнес-плане с выходом европейцев на «2%». Канцлер А.Меркель пытается убедить Д.Трампа в том, что Германия и ее европейские партнеры вносят большой вклад в евроатлантическую безопасность, например в рамках усилий по преодолению миграционного кризиса, и поэтому не следует напрямую увязывать союзнические обязательства с военными бюджетами.

Урсула фон дер Ляйен выступила 19 марта с официальным заявлением, в котором отмечается: «В НАТО нет счета задолженности. Ошибочно связывать 2% расходов на оборону, которые мы хотим достичь в следующем десятилетии, исключительно с НАТО. Оборонные расходы направляются также на выполнение задач ООН по обеспечению мира, на европейские миссии и наш вклад в борьбу с терроризмом ИГИЛ»15.

Зачем, с какими целями, куда направлять «мобилизованные» евро? Не это интересует Вашингтон. И, вероятно, поэтому Д.Трамп не настаивает на выполнении второй части уэльских договоренностей о выделении 20% на основные виды вооружения. Главное - Европа должна оплатить «задолженность» перед США и НАТО, чтобы иметь право голоса. Но ведь Европа хотела бы иметь право голоса сейчас, а не когда и если выполнит поставленные Трампом условия. Его ультимативные «2%» конфликтуют с другими (внутренними) социально-политическими и экономическими приоритетами и возможностями европейцев, отчасти даже с национальными ориентирами в сфере оборонного строительства.

Германии, чтобы при ежегодных темпах роста ВВП в 2% выйти на долю ВР в ВВП в 2%, потребуется увеличивать свои оборонные расходы в реальном исчислении на 9% в год к 2024 году (при нынешних 2%), что вряд ли реалистично.

Более того, это неприемлемо и политически. Достижение этой цели Германией означало бы ее превращение в безусловного военного лидера в Европе, а также значительный отрыв, например, от Франции, с которой ФРГ поддерживает примерный паритет по объемам затрат на оборону. Это еще более усиливало бы проблемы «германского веса» в европейской политике и опасения по поводу «возрождения германского милитаризма» - как для партнеров (Франции, Великобритании, Польши), так и для самой Германии.

Другой показательный пример - Словакия, относительно успешная в экономическом плане малая страна, которая показывает устойчивые темпы роста ВВП с 2009 года. Но, несмотря на это, ее реальные военные расходы не растут, не являются ориентиром национальной политики безопасности, и доля ВР в ВВП даже несколько сократилась - до 0,91%. Курс на удвоение доли оборонных расходов в ВВП явно диссонировал бы с другими, приоритетными целями и задачами национального развития и угрожал бы ростом внутренней социальной, экономической и политической нестабильности.

В восточных странах НАТО рост ВР обусловлен их политическими приоритетами и установками на вовлеченность США. Но он также может привести к негативным социально-экономическим эффектам в дальнейшем, не исключая возможного реверса к относительному снижению затрат на оборону. Нынешняя политическая целеустановка этих государств на увеличение ВР была реализована за счет внутренней мобилизации и выделения ресурсов на среднесрочные оборонные программы и перевооружение. Но в среднесрочной перспективе выполнение обязательств в НАТО не будет, вероятно, связано с необходимостью выделения прежних «показательных» объемов финансирования. Более того, уже достигнутая политическая цель американского/натовского «зонтика» позволяет относительно ослабить усилия по выделению столь значительных средств на оборону.

Текущие и перспективные программы НАТО, конечно, требуют их финансово-экономического обеспечения. Но в целом они уже вписаны в плановые ориентиры пере/вооружения и не требуют сверхзатратных усилий стран-участниц, то есть прорыва к рубежам «2/20». Отчасти поэтому Вашингтон и не настаивает на втором показателе - 20-процентном уровне закупок вооружений. Ведь для этого необходимо было бы обосновать конкретными военно-оперативными задачами эти закупки и затребованные экстраассигнования, но они пока не обоснованы, не определены и не согласованы. Ответа на вопрос, на какие именно цели необходимо было бы мобилизовать дополнительные ресурсы, не только нет, но этот вопрос даже не поставлен.

Если вести речь о заявленных приоритетах политики безопасности администрации Трампа - контртерроре и кибербезопасности, то и здесь заявка Вашингтона на больший вклад европейцев в НАТО остается слишком неопределенной. Каким образом, например, европейцы могли бы внести вклад в НАТО, чтобы содействовать антитеррористической коалиции в Ираке и Сирии? Какая тут вообще может быть роль НАТО с большим европейским участием, которая пока сводится к выделению самолетов AWACS для военных операций коалиции под руководством США? Или урегулирование в Афганистане, где Д.Трамп планирует развернуть еще одну американскую операцию, наряду, а не совместно с операцией НАТО «Resolute Support Mission»?

Другими словами, очевиден разрыв между целью «ВР-2/20», с одной стороны, и неопределенностью четких ориентиров и задач оборонного строительства под эти расходы - с другой. Если даже Германия увеличит свой оборонный бюджет в 2017 году на 8% в текущих ценах (по утверждению Столтенберга), то это, очевидно, будет связано с конкретными «короткими» планами - например, с ростом численности Бундесвера на 7 тыс. человек и новыми задачами на восточном фланге. Другие страны (Балтии) за счет дополнительных вложений укрепляют свою территориальную оборону, инфраструктуру и т. д. Но в целом требование Трампа увеличить военные расходы не привязано к реальным военно-политическим и оперативным потребностям и поэтому европейцы имеют весомые основания воспринимать это как ситуационный политический популизм, демонстрацию жесткости в отстаивании американских интересов, но не как практическую политику и реальную жесткость.

Рост военных расходов в европейских странах НАТО не коррелирует напрямую с их вкладом в увеличение военно-экономического и технологического потенциалов Европы, особенно учитывая ограниченность как внутренних, так и экспортных рынков. Он, напротив, несет в себе риски усиления позиций американского ВПК и экспортного потенциала и, как следствие, ослабление европейских позиций. Достаточно сказать, что до сих пор инициативы европейских стран по укреплению европейского рынка военных технологий и промышленности, в том числе через Европейское оборонное агентство (EDA) и деятельность Комиссии по укреплению европейской оборонной промышленно-технологической базы и общего рынка, не дали видимых результатов.

США, лидирующие на мировом рынке вооружений, в свою очередь, предпримут все усилия, чтобы замкнуть потенциальное увеличение военных расходов европейцев («2/20») на себя, в том числе через каналы военно-технического сотрудничества, программы закупок вооружений и кооперационные связи европейских компаний с ведущими американскими технологическими, производственными и финансовыми корпорациями. Другими словами, каждый «новый» евро рассматривается как дополнительные европейские инвестиции в американский доллар и рост американского ВПК, а значит - как фактор большей европейской зависимости в военно-политической и экономической сфере, как инструмент усиления конкурентных позиций США. Соединенные Штаты вполне успешно апробировали такую стратегию, например, в 1980-х годах в рамках программы Стратегической оборонной инициативы (СОИ) Р.Рейгана, задействовав на ее выполнение в рамках американо-европейской кооперации передовой научно-технический и технологический потенциалы европейских компаний.

Очевидно, в Европе это отчетливо понимают. Парадоксально, но в нынешних условиях дополнительное финансирование общей европейской оборонной промышленности повышает риски большей зависимости Европы от США. Для некоторых стран, не обладающих существенным военно-экономическим потенциалом (страны Балтии, Румыния, Польша), вполне вероятно, и открывались бы новые возможности, связанные с развитием связей с США и получением от них многоплановой, в том числе экономической отдачи (spin-off). Однако для ведущих европейских государств (Франции и Германии) и ЕС в целом подобное американское укрепление в Европе еще больше повышало бы риски и потенциальные ущербы - ослабление вектора европейской оборонной автономии, общего европейского и экспортного рынка вооружений и оборонных технологий.

Поэтому возможность получения краткосрочных политических, а в ряде случаев экономических дивидендов от увеличения военных бюджетов объективно ослабляло бы Европу и ее лидеров в долгосрочной перспективе - то есть уже за пределами «периода Трампа». А различающиеся политические и экономические ожидания европейских стран от их оборонных вложений, в том числе в контексте развития их отношений с США и нынешней американской администрацией, объективно провоцируют больший раскол в рамках общей европейской политики безопасности и обороны (ОПБО) и понижают порог европейского политического знаменателя внутри НАТО.

Таким образом, «эффект Трампа», вероятно, не окажет существенного среднесрочного влияния на ситуацию в распределении «трансатлантического бремени». Будут продолжать действовать весомые сдерживающие факторы для роста военных расходов европейских стран: общая экономическая ситуация, брекзит, конкурирующие социально-экономические и политические задачи, внутриполитические факторы, включая смену политических элит в Европе, а также мотивы укрепления конкурентных позиций Европы в отношениях с США и другими внешними игроками. Вместе с тем некоторая поступательная динамика в направлении намеченных и подтвержденных ориентиров станет, очевидно, поддерживаться. Ряд стран будут готовы демонстрировать свое соответствие новым трансатлантическим акцентам администрации Трампа, но это может еще больше обострить дилемму «справедливого» распределения бремени - и трансатлантического, и европейского.

 

 

 1Cooper Charles A. and Zycher Benjamin. Perceptions of NATO Burden-Sharing. June 1989. RAND/R-3750-FF-RC. P. v.

 2Why NATO Matters to America. Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the Brookings Institution. 19 Mar. 2014 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_108087.htm

 3Why Europe needs to step up for security. Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the Annual National Conference on Europe. Oslo. Norway. 08 May. 2013 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_100375.htm

 4Vinocur Nicholas. Former NATO chief: Donald Trump is a global risk // Politico. 8/10/16 // URL: http://www.politico.eu/article/former-nato-chief-donald-trump-is-a-global-risk-united-states-america-anders-fogh-rasmussen/

 5Press Conference by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen following the second meeting of the North Atlantic Council at the level of Heads of State and Government during the NATO Wales Summit. Last updated: 05 Sep. 2014 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_112871.htm

 6McKirdy Euan. Germany's defense minister to Trump: No, we don't owe NATO money. 20 March. 2017 // http://edition.cnn.com/2017/03/20/politics/nato-commitment-germany-reacts-trump/

 7Здесь и далее данные по военным расходам стран НАТО приведены и рассчитаны на основе официальной информации НАТО (Information on Defence Expenditures // http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49198.htm); Defence Expenditures of NRC Countries (1985-2007), 20 December/décembre/декабря 2007; Defence Expenditures of NATO Countries (2009-2016)/ COMMUNIQUEPR/CP(2016)116. 4 July. 2016.

 8Joint press point with NATO Secretary General Jens Stoltenberg and the Vice President of the United States of America, Michael Pence. 20 Feb. 2017 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_141723.htm

 9Ibid.

10Ibid.

11Ibid.

12Ibid.

13Данные приведены и рассчитаны на основе официальной информации НАТО (Information on defence expenditures (http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49198.htm); Defence Expenditures of NRC Countries (1985-2007), 20 December/décembre/декабря 2007; Defence Expenditures of NATO Countries (2009-2016)/ COMMUNIQUEPR/CP(2016)116. 4 July. 2016 и др.

14Fact Sheet: The FY2017 European Reassurance Initiative Budget Request // U.S. Embassy Kyiv. 2 February. 2016. Topics: Press Releases // URL: https://ua.usembassy.gov/fact-sheet-fy2017-european-reassurance-initiative-budget-request/

15McKirdy Euan. Germany's defense minister to Trump: No, we don't owe NATO money // CNN Politics. 20 March. 2017 // URL: http://edition.cnn.com/2017/03/20/politics/nato-commitment-germany-reacts-trump/

Ключевые слова: США Европа НАТО Трамп военные расходы трансатлантические отношения распределение бремени «проблема-2%»

Версия для печати