О наследии Пан Ги Муна и глобальных проблемах

31 декабря 2016 года заканчивается срок полномочий восьмого Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, проведшего у руля Организации два срока - в общей сложности десять лет. Так получилось, что мне довелось все эти годы наблюдать за его работой, самым плотным образом взаимодействуя с Генсекретарем, - в силу статуса нашей страны, несущей как постоянный член Совета Безопасности ООН особую ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Об инициативах и реформах Пан Ги Муна, а также об их результатах, которые он оставляет своему преемнику, португальцу Антониу Гутеррешу, и пойдет речь в этой статье.

Подводя итоги пребывания Пан Ги Муна в должности Генсекретаря ООН, следует признать, что в целом он проявил себя как умелый политик и управленец, который смог сохранить, несмотря на появление острых вызовов и угроз, центральную и координирующую роль ООН в глобальных делах.

Отмечу в первую очередь действительно прорывные, успешные инициативы Генсекретаря, которые ознаменовались принятием ряда стратегических документов в социально-экономической области.

Речь идет о Повестке дня в области устойчивого развития до 2030 года, или, как ее еще называют, «Повестка-2030». Она не только поставила перед международным сообществом 17 Целей устойчивого развития (ЦУР), достижение которых призвано изменить жизнь людей во всем мире к лучшему, решить наиболее острые проблемы в экономической, социальной и природоохранной сферах, но и - что весьма важно - очертила меры, необходимые для их осуществления.

Упомяну принятие Аддис-Абебской программы действий по финансированию развития, интегрально связанной и дополняющей «Повестку-2030» в части средств ее осуществления. Программа дала «зеленый свет» созыву под эгидой Экономического и социального совета Форума по финансированию развития и Форума по науке, технологиям и инновациям - центральных площадок для принятия решений по ключевым вопросам помощи развитию, передачи технологий, формирования партнерств. Более комплексному восприятию международным сообществом вызовов и угроз, с которыми сталкиваются малые островные развивающиеся государства (МОРГ) и развивающиеся страны, не имеющие выхода к морю (РСНВМ), и реагированию на них способствовало принятие Программы ускоренного развития МОРГ «Путь Самоа» и Венской программы действий для РСНВМ. Своевременной реакцией на растущее число природных бедствий и усиление их интенсивности стало утверждение Сендайской программы действий по уменьшению опасности бедствий.

Новый этап в борьбе с изменением климата начат с вступления в силу Парижского соглашения по климату - документа, в который Генсекретарь инвестировал немало личных усилий. Адекватный ответ на множащиеся кризисы в области общественного здравоохранения призваны дать принятые Генеральной Ассамблеей ООН за время пребывания Пан Ги Муна в должности и опять-таки под его пристальным вниманием политические декларации по ВИЧ/СПИД и по проблеме устойчивости к противомикробным препаратам. Особняком в этом ряду стоит Всемирный гуманитарный саммит. Безусловно, потребуется время и напряженная работа для того, чтобы прозвучавшие в его ходе идеи и инициативы обрели ясные для всех очертания и заручились консенсусом, оформленным в виде межправительственных решений.

И все же речь не может идти только об успехах. Период Пан Ги Муна на посту Генерального секретаря ООН совпал с началом беспрецедентных по масштабности трансформационных процессов на Ближнем Востоке и в Северной Африке, которые вылились в затяжные вооруженные конфликты. Изменения, захлестнувшие регион Ближнего Востока и Северной Африки при активном вмешательстве внешних игроков, разбалансировали сложившиеся политические системы в этих государствах. Обострились межконфессиональные отношения, образовавшийся вакуум поспешили заполнить террористические организации, прежде всего «Исламское государство» (запрещена в России). В пучину войны в результате несанкционированных внешних интервенций погрузились Ливия, Сирия, Йемен. Усугубились проблемы в Ираке, а также во многих конфликтных очагах Африки.

Продолжающийся с 2011 года конфликт в Сирии не только наложил глубокий отпечаток на современную международную ситуацию, но и резко выявил принципиальные противоречия среди государств - членов ООН - отдельные из них были настроены исключительно на смену режима в Дамаске, пусть даже ценой усугубления конфликта. В результате Генсекретарь ООН и назначавшиеся им спецпосланники по Сирии (предшественники Пан Ги Муна Кофи Аннан, Лахдар Брахими, Стаффан де Мистура) оказались в весьма сложном положении.

Лишь в конце 2015 года Совету Безопасности и созданной тогда Международной группе поддержки Сирии удалось конкретизировать «Дорожную карту» урегулирования (общие контуры были намечены Женевским коммюнике 2012 г.). Но и это не позволило обеспечить твердое соблюдение режима прекращения огня и продвижение политического процесса. В Сирии продолжает бесчинствовать выпущенный антидамасскими силами «террористический джинн» - «Джабхат ан-Нусра» на западе страны и «Исламское государство» на востоке. После того как игиловцы захватили в 2014 году второй по величине город в Ираке Мосул, возникла реальная угроза создания террористического квазигосударства - «халифата».

В конечном итоге ИГИЛ в Ираке, естественно, будет побежден, но абсолютно точно, что ООН придется уделять больше внимания иракскому нацпримирению, так и не достигнутому после американо-британского вторжения в страну в 2003 году.

«Арабская весна» 2011 года обрушила зыбкие внутриполитические процессы в Йемене, проблемы которого еще больше обострились в результате военного вторжения извне. Всего за пять лет это государство подступило к грани коллапса. Масштаб гуманитарной катастрофы в Йемене, и это подтверждается соответствующими ооновскими структурами, превышает уровень Сирии или Ирака, однако ей не уделяется столько внимания в СМИ. Йеменская экономика лежит в руинах. Противоборствующие стороны пока не готовы к примирению, в том числе из-за внешнего фактора. По всей видимости, урегулирование ситуации в Йемене будет долгим и непростым.

Тяжелый удар в результате интервенции стран НАТО был нанесен в 2011 году по Ливии. С тех пор спецпредставители Генсекретаря в рамках посреднических усилий под эгидой ООН пытаются помочь ливийцам собрать воедино осколки разрушенной государственности, однако причиненный ущерб оказался слишком тяжелым. Межливийские договоренности зачастую страдают отсутствием должной представительности, поэтому объединительные процессы постоянно буксуют. Вакуумом безопасности воспользовались террористы, угрожающие теперь всему региону. Через образовавшиеся «дыры» хлынул поток незаконных мигрантов, серьезно осложнивший обстановку в Средиземноморье.

Одна из предпосылок напряженности на Ближнем Востоке - палестино-израильский конфликт - к концу срока Пан Ги Муна оказалась в близком к критическому положению. Все больше в международном сообществе укрепляется скептическое впечатление, что перспектива двугосударственного решения практически растворилась. Нужно заметить, что Генсекретарь занимал последовательную линию в этом вопросе (выезжал в регион 11 раз за десять лет) и давал объективные оценки происходящему. Очевидно, что задача урегулирования этой застарелой проблемы будет сохранять свою остроту на предстоящем этапе.

Мы не всегда были согласны с поведением команды Пан Ги Муна в вопросах разоружения. Правда, отдадим ему должное: он занял правильную политическую линию в соблюдении баланса между интересами стран ядерной «пятерки» и радикалами, требующими безусловного уничтожения ядерных потенциалов. Сделал он это довольно умело: ядерное разоружение остается в повестке дня ООН, но ситуация в этой области определяется теми государствами, которые этим оружием располагают.

Сохраняются серьезные проблемы в области нераспространения. Срочного урегулирования требует тревожная ситуация, сложившаяся на Корейском полуострове. Все эти годы Генеральный секретарь делал упор на то, что альтернативы политико-дипломатическому решению он не видит. Этот тезис полностью доказал прорыв вокруг иранской ядерной программы, где политическая воля сторон открыла возможность для мирных развязок.

Не всегда однозначными были результаты работы Генсекретаря на миротворческом и миростроительном треках. Можно отметить, в частности, откровенное лоббирование возглавляемым им Секретариатом ООН подходов лишь одной группы государств, когда во главу угла ставились не устранение специфических для каждого конфликта причин, а отработка «благозвучных», но далеко не однозначных «генерических» концепций («сильное» миротворчество для защиты гражданских лиц, права человека, гендерный аспект, предотвращение сексуального насилия). Это в ряде случаев приводило к искажениям в интерпретации мандатов ооновских миссий, невысокой отдаче от их работы, обострению отношений с принимающей стороной или странами - поставщиками контингентов.

В частности, один из таких спорных курсов последних лет - «усиление» миротворчества и предоставление «голубым каскам» расширенных прав на применение силы «для защиты гражданского населения». Дело тут не только в том, что применение миротворцами силы неизбежно повлечет ответные нападения и тем самым создаст дополнительные угрозы безопасности и для них самих, и для тех, кого они защищают. Безопасность мирных граждан, безусловно, весьма важна, однако это - сфера ответственности принимающего государства. ООН здесь должна дополнять, а не подменять усилия местных правительств. Надо понимать, что необходимость защищать мирное население - это результат конфликта. В то время как в основе мандатов Совета Безопасности - устранение коренных причин конфликтов и политическое урегулирование.

В повестке дня ООН особое место уже давно занимает политика антитеррора. Глобальная контртеррористическая стратегия ООН была принята Генеральной Ассамблеей еще за два года до того, как Пан Ги Мун стал Генеральным секретарем. Совет Безопасности плотно занимается этой проблематикой с 2001 года, когда была принята базовая контртеррористическая резолюция СБ 1373. Новые вызовы сделали в последние годы площадку ООН еще более востребованной для формулирования коллективного ответа на угрозу терроризма.

Именно с трибуны Всемирной организации, выступая на юбилейной, 70-й сессии Генеральной Ассамблеи, Президент Российской Федерации В.В.Путин призвал все государства объединиться в широкую коалицию по борьбе с международным терроризмом. В сентябре этого года на 71-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров выдвинул идею принять резолюцию СБ по борьбе с идеологией терроризма и насильственного экстремизма. Мы продолжаем работу с целью получения адекватной реакции на эти и другие наши предложения в сфере контртеррора.

Универсальный характер Генеральной Ассамблеи и роль Совета Безопасности в качестве главного органа, ответственного за поддержание международного мира и безопасности, определяют ключевое положение этих структур в международной антитеррористической архитектуре. Функции Совета Безопасности и подотчетных ему органов включают, в частности, установление обязательств для государств, мониторинг их выполнения, применение адресных санкций к террористам и их пособникам.

Роль Генерального секретаря в области контртеррора также весьма значима. Ведь на Секретариат возложены обширные задачи по содействию государствам в наращивании контртеррористического потенциала через программы технической помощи, обмен практиками и так далее. Это своего рода «мягкий» антитеррор.

В последние годы предпринимались попытки размыть прерогативы СБ, сместить акценты в пользу Генеральной Ассамблеи. К большей «независимости» стремились наделенные контртеррористическими мандатами подразделения Секретариата ООН. Создавались новые структуры, что приводило порой к дублированию функций, раскручивались новые непроработанные темы. Один из наиболее свежих примеров - План действий Генерального секретаря по предупреждению насильственного экстремизма. Зачастую при этом вносится терминологическая сумятица - в мире нет общепризнанного определения не только экстремизма, но и даже терроризма. Более того, иногда внимание уводилось от настоящих болевых точек - таких проблем, как перемещение боевиков через межгосударственные границы, ресурсная подпитка террористов, распространение радикальной пропаганды.

Вместе с тем основной принцип работы ООН, которым должны руководствоваться все без исключения должностные лица в Организации, начиная с Генерального секретаря, заключается в том, что Секретариат и его глава не могут проводить политику, отличную от коллективной воли членов ООН. При этом в том, что касается реальной борьбы с террористами, существует известная группа стран, которая не спешит координироваться под эгидой Организации, предпочитая действовать односторонне или в рамках коалиций по интересам. Именно способность государств договариваться в рамках ООН, в первую очередь в отношении ответа на угрозы ИГИЛ, «Джабхат ан-Нусры» и им подобных, во многом определит, куда двинется наследие Пан Ги Муна на антитеррористическом треке. Россия как постоянный член Совета Безопасности к такой работе готова.

В эпоху Пан Ги Муна продолжался рост внимания к тематике прав человека. Был придан дополнительный импульс международному сотрудничеству в области защиты и поощрения прав человека. Однако не обошлось без перекосов.

Одно из направлений работы ООН (наряду с задачами поддержания международного мира и безопасности, а также обеспечения экономического развития) - права человека, по сути, превратилось в некий базовый компонент, который все больше доминирует при рассмотрении всех вопросов повестки дня ООН. В то же время под лозунгом защиты прав человека стали продвигаться неоднозначные концепции, размывающие принципы работы Организации и устоявшееся «разделение труда» между ее органами и структурами.

Венцом такого подхода стала запущенная в 2013 году Генсекретарем кампания «Права человека прежде всего». Ее основной постулат заключается в том, что положение в области прав человека является своего рода барометром стабильности государств, а сообщения о растущем количестве нарушений в данной сфере служат индикаторами приближающегося вооруженного конфликта. На этом фоне без должного обсуждения с государствами стали расширяться полномочия Секретариата ООН, который все чаще начал выступать в качестве самостоятельного «игрока» на правозащитном направлении, фактически заниматься надзором за ситуацией с правами человека в отдельных странах. Это существенно осложнило и политизировало диалог на правозащитном направлении.

Еще одним из приоритетов Пан Ги Муна было продвижение вопросов обеспечения гендерного равенства. Он начал с Секретариата ООН, запустив кампанию «Планета 50 на 50 к 2030 году», в числе главных задач которой было достижение паритетного соотношения между женщинами и мужчинами в кадровом составе, что, по задумке, должно было послужить примером для правительств всего мира. Следует при этом отметить, что у ряда государств в контексте гендерных вопросов вызывает озабоченность наметившийся в ООН крен в сторону заботы об отдельных искусственно выделяемых группах населения, которые якобы нуждаются в особой защите как на национальном, так и международном уровнях.

Немалое внимание Пан Ги Мун уделял вопросам молодежи. В 2013 году им был учрежден пост советника по вопросам молодежи, которому среди прочего было поручено продвигать по всему миру концепцию более активного подключения молодежи к процессам принятия решений на разных уровнях. Именно в последние годы представители молодежи прочно закрепили за собой место в составе национальных делегаций в ходе работы основных правозащитных и социальных форумов ООН.

Богатое реформенное наследие Пан Ги Мун оставляет в сфере усилий по повышению эффективности работы Секретариата и сокращению административных расходов Организации. Некоторые из его инициатив уже осуществляются, другие еще только рассматриваются Генеральной Ассамблеей, третьи - так и не получили одобрения. Однако не вызывает сомнений, что при нем были заложены новые тенденции развития секретариатских структур, которым ООН будет следовать еще долгое время.

Пан Ги Мун оставляет вновь назначенному, девятому Генеральному секретарю Антониу Гутеррешу непростое наследство. При оценке роли Генерального секретаря важно понимать, что главное должностное лицо Секретариата ООН, несмотря на свои возможности и влияние в мире, все-таки не волшебник и не может решить в одночасье все стоящие перед международным сообществом проблемы. Генсекретарю для успешного выполнения своего мандата необходимо прежде всего следовать стандарту поведения международного гражданского служащего, в центре которого лежит беспристрастность, объективность, независимость и готовность учитывать весь спектр позиций государств-членов. С их же стороны, в свою очередь, требуется наличие политической воли к достижению компромиссов.

Мы приветствуем настрой вновь избранного Генсекретаря на конструктивную работу в интересах всех членов Организации. Позволю себе в этой связи процитировать Антониу Гутерреша, который на встрече с Президентом России 24 ноября 2016 года сказал: «Роль Генерального секретаря ООН отнюдь не заключается в том, чтобы быть лидером всего международного сообщества, она куда более скромна. У меня и без того достаточно задач, чтобы заставить работать эту машину хорошо, бесперебойно». Пожелаем ему в этом всяческих успехов.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs