Партнерство ради мира или для подготовки войны? Эволюция отношений России и НАТО

20:08 25.07.2016 Ю.Белобров, Ведущий научный сотрудник Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, кандидат политических наук


На июльском саммите НАТО в этом году в Варшаве наряду с принятием дополнительных мер по усилению военно-политического противоборства с Россией был дан новый импульс реализации стратегии альянса, нацеленной на трансформацию Североатлантического блока из сугубо регионального пакта оборонной взаимопомощи в глобальную военно-политическую структуру «кооперативной безопасности», подчиненную геополитическим интересам США и ведущих западных стран и способную заменить «малоэффективную» ООН. Одним из ключевых элементов данной стратегии является формирование глобальной коалиции партнеров НАТО с участием максимально большого числа государств и международных организаций по всему миру, которая, по расчетам натовских стратегов, позволит ускорить решение этой масштабной задачи.

Процесс глобализации НАТО, то есть расширения ее функций, членства, партнерства и географической зоны действия, был запущен практически сразу же после распада СССР и социалистического лагеря в Восточной Европе и проходил в несколько этапов. Причем если стержневая тенденция к расширению государств - участников партнерских отношений с НАТО, подготовке наиболее важных из них для альянса к вступлению в его члены, а также к углублению разносторонних связей с партнерами в интересах обеспечения их активного участия в военных операциях и миссиях альянса в различных регионах остается неизменной, то выбор соперников или противников, против которых нацеливается партнерство, варьируется в зависимости от изменений в глобальном балансе сил и, соответственно, решений, принимаемых в первую очередь Вашингтоном. Нынешний крутой разворот стратегической направленности глобального партнерства на сдерживание и изоляцию России убедительно демонстрирует это.

На первом этапе - в период с 1991 по 1997 год - официальным назначением концепции партнерства провозглашалось снятие посредством диалога и сотрудничества сохранявшихся барьеров на пути обеспечения коллективной безопасности на евроатлантическом пространстве и налаживание партнерских отношений со странами Центральной и Восточной Европы, а также бывшими республиками СССР, включая Россию. На самом же деле, как признается западными экспертами, целью этой политики было заполнить образовавшийся вакуум в сфере безопасности в Европе и «помочь» восточноевропейским странам провести реформы секторов обороны и безопасности, сблизив их с натовскими стандартами1. Для решения этих задач в рамках НАТО сначала был создан в 1991 году специальный консультативный орган - Совет североатлантического сотрудничества (ССАС), который в 1997 году был преобразован в Совет евроатлантического партнерства (СЕАП).

Принятый на саммите НАТО в 1994 году Рамочный документ «Партнерство ради мира» (ПРМ) предлагал всем государствам - членам ОБСЕ наладить политический диалог и сотрудничество с альянсом на основе индивидуальных планов, направленных на повышение взаимопонимания, прозрачности и доверия в масштабах Евро-Атлантического региона, а также на поиск согласованных решений в интересах укрепления безопасности и противодействия общим вызовам безопасности. Программой предусматривалось проведение регулярных консультаций и сотрудничество с партнерами по таким вопросам, как осуществление совместного военного планирования, обеспечение транспарентности при планировании национальных оборонных расходов, введение демократического контроля над вооруженными силами, обучение и боевая подготовка воинских формирований, совместное проведение учений в интересах налаживания взаимодействия с войсками НАТО при осуществлении миротворческих, спасательных и гуманитарных операций под эгидой ООН или ОБСЕ. НАТО также выразила готовность проводить консультации с любым участником ПРМ, когда он усматривает прямую угрозу своей территориальной целостности, политической независимости или безопасности2. Членам ПРМ, к которой присоединились и страны СНГ, включая Россию и Украину, было также предложено принять участие в работе политических и военных органов НАТО, координирующих партнерскую деятельность.

При этом приоритет в программе был отдан укреплению влияния стран альянса на постсоциалистическом пространстве, установлению контроля за дальнейшей «демократизацией» восточноевропейских государств и стран СНГ и их подготовке к вступлению в альянс. Как признается на Западе, ПРМ помогла не только консолидации Европы вокруг НАТО, но стала и мощным двигателем расширения альянса3.

Отдельная программа партнерства была учреждена в 1995 году и со странами Средиземноморья (Средиземноморский диалог), к участию в которой были привлечены семь государств Северной Африки и Ближнего Востока - Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко, Тунис и Алжир.

На втором этапе, с начала 1997 года, наращивая подготовку стран Восточной Европы и Балтии к вступлению в альянс, НАТО приступила к модификации программы ПРМ и расширению партнерства сначала за счет стран соседних регионов, а затем и других государств.

Одобренный в том же году на совместном заседании министров обороны и иностранных дел альянса новый документ, получивший название «Расширенная программа партнерства ради мира», предусматривал, наряду с активизацией практики многосторонних и индивидуальных политических консультаций между НАТО и государствами-партнерами, переход к отработке возможностей оперативного взаимодействия и налаживания совместимости вооруженных сил различных стран с войсками альянса в целях их вовлечения в операции, проводимые НАТО. С учетом этого было решено подключить партнеров не только к процессу планирования, но и принятию решений и реализации мероприятий НАТО в рамках ПРМ.

Кроме того, в новом документе были конкретизированы области сотрудничества в рамках ПРМ в таких сферах, как проведение совместных операций с силами НАТО, вопросы, связанные с противовоздушной обороной, концептуальные и оперативные аспекты миротворчества, урегулирование кризисных ситуаций, военное планирование и формирование бюджета, военная политика и стратегия, радиоэлектронная борьба, планирование и организация военных закупок, управленческие аспекты стандартизации, военные учения и невоенные сферы4.

С этого времени партнерство уже практически открыто рассматривалось в Вашингтоне и Брюсселе в качестве промежуточной ступени перед приобретением государством - партнером НАТО статуса члена блока, позволив альянсу использовать людские и материальные ресурсы этих государств еще до их вступления в Североатлантический блок при проведении им военных операций за пределами зоны территории его ответственности.

В мае 1997 года НАТО учредила отдельное партнерство с Россией и Украиной. В подписанном Россией и НАТО Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО были торжественно зафиксированы принципы неделимости безопасности в Евро-Атлантическом регионе, неприменения силы против любых государств, равноправного партнерства и сотрудничества в интересах укрепления безопасности и стабильности на этом пространстве и механизмы регулярных консультаций. В нем также было закреплено такое важное обязательство альянса, как «осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи через обеспечение необходимых совместимости, интеграции и потенциала усиления, а не путем дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил»5.

Однако последовавшие односторонние действия Запада (начиная с бомбардировок Югославии и кончая организацией антигосударственного переворота на Украине и продвижением военных структур НАТО к российским границам), грубо нарушившие данный акт и подписанную в 2002 году в Риме декларацию «Отношения Россия - НАТО: новое качество», учредившую Совет Россия - НАТО (СРН), продемонстрировали полное пренебрежение альянсом взятых обязательств по соблюдению упомянутых документов. В результате, как признают объективные эксперты, в том числе и на Западе, СРН оказался бесполезной площадкой для разрешения конфликтов и сотрудничества и превратился в инструмент давления и попыток изоляции России6.

Третьим этапом процесса методичного совершенствования концепции ПРМ можно считать принятие на вашингтонском, пражском и стамбульском саммитах НАТО серии решений, направленных на адаптацию СЕАП и ПРМ к новым реалиям быстро меняющегося мира. В этот период одним из ключевых приоритетов политики партнерства альянса стали углубление и консолидация партнерских связей с балканскими государствами, Украиной, а также странами Закавказья и Центральной Азии, включая втягивание их в участие в операциях НАТО сначала на Балканах, а затем на Ближнем Востоке и в Афганистане.

На вашингтонской встрече СЕАП на высшем уровне в 1999 году были приняты документы «Концепция оперативного потенциала» и «Военно-политические рамки», нацеленные на усиление оперативной направленности ПРМ и расширение участия государств-партнеров в планировании и принятии решений в рамках этой программы. «Концепция оперативного потенциала» предусматривала возможность совместных действий вооруженных сил НАТО и государств-партнеров в ходе операций ПРМ теперь уже под руководством альянса. В свою очередь, в документе «Военно-политические рамки» были сформулированы принципы, формы и другие установки относительно участия государств-партнеров в политических консультациях, процессах принятия решений, в оперативном планировании и механизмах командования альянса. В целях повышения взаимодействия в миротворческих операциях между воинскими формированиями сил НАТО и государств-партнеров был также запущен «Процесс планирования и анализа ПРМ», в рамках которого вводились руководящие принципы оперативной совместимости и требования, предъявляемые выделяемым силам и средствам.

На пражском саммите НАТО в 2002 году была утверждена более углубленная формула диалога и сотрудничества - План действий для индивидуального партнерства (ПДИП), предусматривавший расширение и углубление сотрудничества НАТО с партнерами путем предоставления содействия (главным образом экспертного) в области реформирования их оборонных потенциалов, а также задекларирована готовность альянса поддерживать региональное сотрудничество государств-партнеров. Среди решений пражского саммита следует назвать также принятый План действий партнерства по борьбе с терроризмом (ПДПБТ).

В развитие решений пражского саммита на стамбульской встрече на высшем уровне в 2004 году был одобрен План действий партнерства по строительству оборонных институтов (ПДПСОИ), нацеленный на активизацию усилий по их реформированию и структурной перестройке в соответствии с Рамочным документом ПРМ и Учредительным документом СЕАП. Кроме того, была учреждена Стамбульская инициатива сотрудничества, обращенная к региону Большого Ближнего Востока, в которую были втянуты страны Персидского залива, а именно Бахрейн, Кувейт, Оман, Катар, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты. Было также решено сместить центр тяжести развития сотрудничества в рамках ПРМ на развитие отношений с государствами «стратегически важных регионов» Центральной Азии и Кавказа.

В конкретном плане НАТО учредила в этих регионах миссии связи альянса и ввела должность специального представителя генерального секретаря Организации по делам этих регионов. При этом в качестве одного из приоритетных направлений сотрудничества со странами ЦА и Закавказья было объявлено, наряду с обеспечением ими поддержки военной операции НАТО в Афганистане, оказание содействия странам Закавказья и Центральной Азии в борьбе с терроризмом, проведению внутренних «демократических» преобразований и военных реформ, наращиванию их военных возможностей, а также расширению военно-технического сотрудничества.

На этом этапе под предлогом борьбы с международным терроризмом и в целях привлечения других стран к участию в операции альянса в Афганистане НАТО принялась за разработку и реализацию своего нового проекта формирования глобального партнерства, который предусматривал, наряду с укреплением механизмов сотрудничества в рамках ПРМ, Средиземноморского диалога и Стамбульской инициативы сотрудничества, привлечение к тесному сотрудничеству с альянсом новых государств теперь уже по всему миру. Этим проектом были охвачены так называемые «глобальные партнеры» (ранее «контактные страны»), не участвующие в упомянутых программах партнерства, но активно взаимодействующие с альянсом - Австралия, Новая Зеландия, Южная Корея и Япония в Тихоокеанском регионе, Пакистан, Афганистан, Ирак и Монголия в Азии, Аргентина, Чили, Колумбия в Латинской Америке, а также Швеция, Финляндия, Швейцария и Австрия в Европе. На саммитах в Риге в 2006 году, а затем в Бухаресте в 2008 году НАТО создала механизмы активного диалога с ними в рамках СЕАП, а также на уровне министров иностранных дел и обороны и послов.

Принятая в 2010 году в Лиссабоне обновленная, более наступательная Стратегическая концепция НАТО провозгласила новую политику альянса, нацеленную на формирование «кооперативной безопасности», ключевым инструментом реализации которой является концепция «глобального партнерства», предусматривающая создание широкой сети партнерских отношений со странами, международными и региональными организациями по всему миру. Как отмечает немецкий политолог В.Пертес, НАТО стремится превратить глобальное партнерство из механизма взаимозависимости в источник своей силы7.

На основе решений, принятых в Лиссабоне, НАТО приступила к четвертому этапу реформирования ПРМ, с тем чтобы придать этой программе глобальный, более «инклюзивный, гибкий и эффективный характер», а диалогу и сотрудничеству - стратегическую направленность на основе более тесного вовлечения глобальных партнеров в поддержание международной безопасности. По существу, формируется коалиция глобальных партнеров альянса, готовых по требованию Вашингтона и Брюсселя участвовать в любых операциях и других проектах, проводимых НАТО по всему миру.

С учетом директивных положений новой стратегии на встрече министров иностранных дел НАТО в 2011 году в Берлине была согласована новая политика партнерства «Активное взаимодействие в сфере кооперативной безопасности: более эффективная и гибкая политика партнерства», нацеленная, как заявлено, на подготовку заинтересованных государств к членству в НАТО, усиление поддержки партнерами операций и миссий под руководством альянса, а также предусматривающая интеграцию всех партнерских механизмов блока в единый инструментарий глобального партнерства.

Все партнеры, с которыми подписаны индивидуальные программы сотрудничества, получили равный статус и им предложена единая основа сотрудничества и диалога. Им также открыт доступ к новому Перечню мероприятий партнерства и сотрудничества, который включает 1600 мероприятий - от военного сотрудничества, проведения совместных учений и учебной подготовки, военной реформы и планирования до гражданско-военных отношений, подготовки к участию в операциях по кризисному урегулированию и реагированию на бедствия. Правда, в вопросах оказания материальной поддержки партнерам приоритет отныне отдан странам, стремящимся стать членами альянса, участвующим в операциях НАТО либо представляющим для нее стратегическую ценность.

В документе также заявлено, что НАТО готова к налаживанию политического диалога и практического сотрудничества с любым государством планеты, в первую очередь с ключевыми глобальными игроками за пределами евроатлантического пространства, с которыми нет официального соглашения о партнерстве8.

Как отмечают западные аналитики, в Брюсселе рассчитывают в перспективе втянуть в глобальную сеть партнерства в области «кооперативной безопасности» как можно больше ведущих государств планеты. К их числу теперь уже отнесены такие страны, как Китай, Индия, Индонезия, Малайзия, Сингапур и государства Латинской Америки. Исходя из этого, с ними налаживается пока неофициальный диалог без создания формальных партнерских структур по таким вопросам, как борьба с пиратством, наркотрафиком, урегулирование ситуации в Афганистане и на Корейском полуострове, распространение ОМУ. Китай, как утверждается, уже открыл военную миссию при НАТО в Брюсселе и направляет военные делегации для участия во встречах НАТО9.

С точки зрения западных аналитиков, реализация программы «глобального партнерства» должна не только облегчить объединение военных ресурсов партнеров для проведения операций по всему миру, возглавляемых НАТО, но и не допустить появления на международной арене сильных противников альянса. Вместе с тем на участников новой атлантической системы распространяются меры дисциплинарной ответственности и кураторская опека, а аутсайдеры имеют дело с гегемонистской силой, представленной альянсом10.

Всего в круг своих партнеров Североатлантический союз включает в настоящее время 41 государство, половина из которых находится в Европейском регионе и Центральной Азии, а также ряд международных и региональных организаций, включая ООН, ЕС, ОБСЕ и др.

Как признается западными наблюдателями, принятие новой политики партнерства привело к появлению серьезных разногласий в альянсе между защитниками западных либеральных ценностей и сторонниками операций с участием глобальных партнеров. Возникшие противоречия касаются того, каким партнерам отдать приоритет - тем, кто вносит ощутимый вклад в операции НАТО, или тем, которые преданы либеральным порядкам.

Другая проблема, вызывающая споры в рамках альянса, - каким должен быть баланс отношений с друзьями и противниками. Следует ли НАТО ориентироваться в деле укрепления своих международных позиций на страны, исповедующие общие натовские ценности, то есть превращать партнерство в «Лигу демократий», либо вести диалог и с конкурирующими с ней союзами11.

В условиях возникших разногласий критически важным вызовом НАТО, как считают в Брюсселе, является сохранение партнерства в его нынешнем расширенном составе после завершения операций альянса в Афганистане с участием новых партнеров и вовлечение их в формируемую НАТО систему глобальной «кооперативной безопасности». От партнеров требуют более интенсивных усилий в укреплении своего военного потенциала и повышении вклада в общую оборону.

С точки зрения стратегов альянса, в условиях ограниченного роста военных расходов государств - членов НАТО и возникающих в этой связи проблем в поддержании военного потенциала альянса особое значение для военного блока приобретает «умная оборона», которая при условии объединения ресурсов всех партнеров позволит создать новые, критически важные компоненты боевого потенциала альянса, такие как обеспечение контроля воздушного и наземного пространства, заправка самолетов в воздухе, стратегическая переброска военной техники на большие расстояния. В дополнение к этому в целях повышения готовности к мгновенному реагированию на потенциальные угрозы в различных регионах планеты Вашингтон намечает в ближайшие годы форсировать расширение взаимодействия с государствами-партнерами в вопросах налаживания совместного планирования и синхронизации действий при выполнении задач стратегической авиации США (включая проведение совместных учений и усиление координации и интеграции) на европейском, тихоокеанском, африканском и южноамериканском континентах12.

Таким образом, партнерство превратилось для НАТО в фундаментальную ценность для его дальнейшего существования. Причем его главный принцип заключается не в том, что альянс может дать партнерам, а в том, что он может получить от них. В военном отношении - это их участие в операциях НАТО по всему миру и мерах по упрочению западной версии международной безопасности.
В политическом - защита либеральных ценностей Запада и обеспечение гарантированной поддержки партнерами позиции альянса в отношении его противников или конкурентов. В военно-техническом - подготовка их к закупкам вооружений, производимых военно-промышленным комплексом США и ведущих государств блока.

Наряду с формируемыми Транстихоокеанским партнерством (ТТП) и Трансатлантическим торговым и инвестиционным партнерством (ТТИП) глобальное партнерство рассматривается Вашингтоном и как важнейший военно-политический и экономический механизм координации всей глобальной политики США и НАТО. Фактически создается мощная глобальная военно-политическая и экономическая структура противодействия политике России и Китая, причем на данном этапе ее главное жало направлено против России, которую пытаются с помощью военно-политического, финансового и информационного давления вынудить следовать гегемонистскому курсу США, навязываемому всем государствам.

На саммите НАТО в Варшаве продолжилась дискуссия по дальнейшим шагам, нацеленным на расширение и консолидацию глобального партнерства альянса и возможностей использовать его в интересах усиления влияния Запада в стратегически важных для него регионах мира. При этом перед партнерами в качестве важнейшей задачи ставится активное противодействие упрочению позиций в мире России. Как без обиняков заявлено американским заместителем генерального секретаря НАТО А.Вершбоу, США призывают всех партнеров придерживаться единой позиции в осуждении и противодействии «незаконным и нелигитимным» действиям РФ в отношении Украины и всей Евразии, а также к более активному и широкому участию в операциях и программах НАТО, включая проект формирования «умной обороны»13.

q

Подводя итог анализу эволюции политики партнерства НАТО, следует констатировать, что Россия фактически с самого начала запуска Североатлантическим блоком концепции «глобального партнерства» рассматривалась альянсом не как равноправный партнер, а, скорее, как временный попутчик в решении отдельных важных для альянса международных проблем. По большому счету между Россией и НАТО не существует ни подлинных общих объединяющих интересов, ни целей, которые могли бы составить основу для взаимовыгодного равноправного сотрудничества. Миропорядок, который США и НАТО стремятся построить на основе стратегии «кооперативной безопасности», а фактически полной подчиненности всех партнеров диктату США, для России, разумеется, неприемлем. Лишь в отдельных вопросах мировой политики определенная координация действий между ними возможна и даже необходима. В большинстве стран - членов альянса это хорошо понимают. Поэтому, потерпев фиаско в проведении стратегии наказания и изоляции России, НАТО теперь ищет пути перехода к стратегии «эластичного» или ограниченного взаимодействия с Россией, но на своих условиях.

Учитывая, однако, упорное нежелание НАТО отказаться от откровенно враждебного характера ее нынешнего курса в отношении нашей страны и необходимость не допустить реализации планов альянса, нацеленных на ослабление самостоятельной роли России в мировых делах и разрушение российско-китайского и российско-индийского стратегических партнерств, руководству страны требуется выработать принципиально новую комплексную стратегию тщательно взвешенного ограниченного взаимодействия с НАТО, направленного на снижение напряженности в Европе и включающего как соперничество, так и сотрудничество с альянсом в отдельных областях, где интересы сторон непосредственно не сталкиваются.

Условия будущего взаимодействия сторон должны быть выработаны в рамках СРН совместно, а не в одностороннем порядке, как это пытаются навязать Москве Вашингтон и Брюссель. Причем на данном этапе двусторонний диалог в рамках СРН следует ограничить политической проблематикой, а также вопросами возможной координации практических действий по борьбе с терроризмом, пиратством, наркотрафиком и киберугрозами. В качестве первого шага к снижению взаимной напряженности в отношениях сторон необходимо добиваться прекращения враждебной антироссийской риторики со стороны НАТО и признания России в качестве равноправного партнера.

В дальнейшем, по мере определенной нормализации отношений сторон, центральным направлением диалога Россия - НАТО в рамках СРН должна стать совместная работа по разработке нового соглашения между Россией и НАТО по восстановлению военно-политической стабильности на континенте на основе взаимного и надежного сдерживания на возможно пониженных уровнях, а также на обязательствах строить инклюзивную, равную и неделимую безопасность в Европе.

 

 

 1Maronkova B. NATO’s Partnerships before and after the Chicago Summit // http://cenaa.org/analysis/wp_content/uploads/2013/02/maronkova-final.pdf

 2Партнерство ради мира. Рамочный документ и Приглашение к партнерству // Штоль В.В. НАТО: динамика эволюции. Приложение 5. М.: Научная книга, 2002.

 3Maronkova B. Op. cit.

 4The NATO handbook. 50th Anniversary Edition. NATO - 1110 Brussels, Belgium, 1998.

 5Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического договора и Российской Федерацией // Штоль В.В. НАТО: динамика эволюции. Приложение 6. М.: Научная книга, 2002.

 6Саква Р. Новый атлантизм // Мир на взводе: Пружина разжимается. М.: Издательство «Э», 2015. С. 231-242 (Валдайский клуб: дискуссия о мировом порядке).

 7Perthes V. NATO’s Partnership and Beyond. Oslo. 2010. 14 January // http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/fachpublikationen/100121_prt_co

 8New NATO Partnership Policy. Agreed by the NATO Ministers of Foreign Affairs. Berlin.
2011. 15 April // http://www.comitatoatlantico.it/en/documenti/new-partnership-policy-2/

 9Moore R.R. Lisbon and the Evolution of NATO’s New Partnership Policy // Perceptions. Spring 2012. Vol. XVII. №1. P. 55-74 // www.sam.gov.tr>wp-content/uploads/2012/02/Rebecca Moore.pdf

10СакваР. Указ. соч.

11Rynning S. The Geography of the Atlantic Peace: NATO 25 years after the fall of the Berlin Wall // International Affairs. Vol. 90. №6. November 2014.

12Глобальное сотрудничество // Per Concordiam. Vol. 6. №3. 2015. 

13NATO’s Partnership policy in a changing security environment. Speech by NATO Deputy Secretary-General Alexander Vershbow at the conference on «NATO Partnership: achievements and prospects». Chisinau, Moldova. 2014. 14 May // http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_109810.htm

Ключевые слова: НАТО Партнерство ради мира (ПРМ) глобальное партнерство кооперативная безопасность оперативная совместимость

Версия для печати